Бюджетный процесс и бюджетное планирование. Учебное пособие

достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

Под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федера-

ции из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Совокупность субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета образует Федеральный фонд софинансирования расходов. В составе федерального бюд-

жета могут предусматриваться субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на выравнивание обеспеченности субъектов Российской Федерации в целях реализации ими их отдельных расходных обязательств.

Цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, критерии отбора субъектов Российской Федерации для предоставления указанных межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами Российской Федерации устанавливаются федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации на срок не менее трех лет.

Под субвенциями бюджетам субъектов Российской Федера-

ции из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке. Со-

81

вокупность субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета образует Федеральный фонд компенсаций.

Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета распределяются между субъектами Российской Федерации в соответствии с методиками, утверждаемыми Правительством Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ, федеральных законов и нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

•иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации;

•межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов.

Условия предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета предусмотрены ст. 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Основное условие предоставления межбюджетных трансфертов (кроме субвенций) – соблюдение органами государственной власти субъектов Российской Федерации бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации. Кроме того, статьей предусмотрены меры по ограничению отдельных прав субъектов Российской Федерации в зависимости от доли межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в объеме собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ.

Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации, такие же, как и предоставляемые из федерального бюджета (дотации, субсидии, субвенции, иные), и определены ст. 135 Бюджетного кодекса РФ.

Основные условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации регулируются ст. 136 Бюджетного кодекса РФ.

Из бюджета субъекта Российской Федерации предусматриваются дотации на выравнивание бюджетных поселений (ст. 137 БК РФ) и муниципальных районов (городских округов) (ст. 138 БК РФ). Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений образуют региональный фонд финансовой поддержки

82

поселений, дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) образуют региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

Из бюджета субъекта Российской Федерации предоставляются субсидии местным бюджетам (ст. 139 БК РФ).

Под субсидиями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Совокупность субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации образует региональный фонд софинансирования расходов.

Из бюджета субъекта Российской Федерации предоставляются субвенции местным бюджетам (ст. 140 БК РФ).

Под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке.

Совокупность субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации образует региональный фонд компенсаций.

Субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации формируются в бюджете субъекта Российской Федерации за счет:

•субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета на осуществление органами местного самоуправления отдельных полномочий федеральных органов государственной власти;

•собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации в объеме, не-

83

обходимом для осуществления органами местного самоуправления отдельных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из местных бюджетов, определены ст. 142 Бюджетного кодекса РФ.

Межбюджетные трансферты из местных бюджетов предоставляются в форме:

•дотаций из бюджетов муниципальных районов на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (ст. 142.1 БК РФ). Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района образуют районный фонд финансовой поддержки поселений;

•субсидий, перечисляемых из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера (ст. 142.3 БК РФ);

•субсидий, перечисляемых в бюджеты субъектов Российской Федерации для формирования региональных фондов финансовой поддержки поселений и региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) (ст. 142.2 БК РФ);

•иных межбюджетных трансфертов (ст. 142.4 БК РФ).

Контрольные вопросы

1.Какие модели бюджетного федерализма выработаны практикой современных государств?

2.Раскройте понятие межбюджетных отношений.

3.Охарактеризуйте межбюджетные трансферты как инструмент межбюджетных отношений, назовите их виды.

4.Как осуществляется выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации?

5.Какие каналы выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований предусмотрены законодательством Российской Федерации?

6.Как осуществляется софинансирование общезначимых расходов?

7.Каковы методики расчета субвенций на исполнение отдельных полномочий, передаваемых с другого уровня власти?

84

Тема 6

БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС

ВРОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

6.1.Бюджетный процесс

6.2.Участники бюджетного процесса

6.3.Основы составления проектов бюджетов

6.4.Рассмотрение и утверждение бюджетов

6.5.Исполнение бюджетов

6.6.Составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности

6.1. Бюджетный процесс

Бюджетный процесс – регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю над их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности (ст. 6 БК РФ).

Государственный и местный бюджет как основной финансовый план территории действует строго определенное время и требует обновления. Это обусловлено происходящими в обществе социально-экономическими изменениями. В связи с этим государственные органы и органы местного самоуправления осуществляют периодически деятельность по формированию нового финансового плана и принимают меры по его реализации.

Эта деятельность состоит из стадий :

–составления;

–рассмотрение;

–утверждение проекта бюджета.

Эти три стадии в совокупности называются формированием бюджета. Следующая стадия – исполнение бюджета. Заключи-

тельная стадия – утверждение отчета об исполнении бюджета

– включает, в свою очередь, такие этапы :

85

–составление отчета об исполнении бюджета;

–рассмотрение отчета об исполнении бюджета;

–утверждение отчета об исполнении бюджета.

Указанные стадии характерны для бюджета любого уровня. Каждая из них регулируется бюджетно-процессуальными нормами, закрепленными в БК РФ

Бюджетный процесс основан на общеправовых принципах, а также на принципах построения бюджетной системы, первые из которых получили закрепление в Конституции РФ, а вторые – в гл. 5 БК РФ. Среди первых можно назвать принципы демократизма, гуманизма, справедливости и т. д. Перечень принципов, на которых основана бюджетная система РФ, закреплен в ст. 28 БК РФ.

Помимо указанных следует назвать специальные принципы бюджетного процесса:

–реальность;

–ежегодность;

–специализация бюджетных показателей;

–взаимосвязь формирования и исполнения бюджета с прогнозами, планами и программами социально-экономического развития.

Соответственно названным принципам законодательство требует, чтобы представленные исполнительными органами проекты бюджетов были подкреплены расчетами о предполагаемых доходах, а при установлении (введении) новых расходов в обязательном порядке прилагались сведения об источниках предполагаемых доходов.

6.2. Участники бюджетного процесса, их полномочия

Участники бюджетного процесса (ст. 152.БК РФ):

•Президент Российской Федерации;

•высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, глава муниципального образования;

•законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного само-

86

управления (далее – законодательные (представительные) органы);

•исполнительные органы государственной власти (испол- нительно-распорядительные органы муниципальных образований);

•Центральный банк Российской Федерации;

•органы государственного (муниципального) финансового контроля;

•органы управления государственными внебюджетными фондами;

•главные распорядители (распорядители) бюджетных средств;

•главные администраторы (администраторы) доходов бюд-

жета;

•главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;

•получатели бюджетных средств.

Особенности бюджетных полномочий участников бюджетного процесса, являющихся федеральными органами государственной власти (государственными органами), устанавливаются настоящим БК РФ и (или) принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Особенности бюджетных полномочий участников бюджетного процесса, являющихся органами государственной власти субъектов Российской Федерации, устанавливаются БК РФ и принятыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации, а также в установленных ими случаях иными нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Особенности бюджетных полномочий участников бюджетного процесса, являющихся органами местного самоуправления, устанавливаются БК РФ и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, а также в установленных ими случаях муниципальными правовыми актами местных администраций.

87

Бюджетные полномочия законодательных (представитель-

ных) органов (ст. 153 БК РФ) рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и отчеты об их исполнении, осуществляют контроль в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения соответствующих бюджетов.

Законодательным (представительным) органам в пределах их компетенции по бюджетным вопросам, установленной Конституцией Российской Федерации, настоящим Кодексом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, для обеспечения их полномочий должна быть предоставлена органами исполнительной власти, местными администрациями, органами управления государственными внебюджетными фондами вся необходимая информация.

Бюджетные полномочия исполнительных органов государ-

ственной власти (исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований) (ст. 154 БК РФ):

•обеспечивают составление проекта бюджета (проекта бюджета и среднесрочного финансового плана);

•вносят его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательных (представительных) органов;

•разрабатывают и утверждают методики распределения и (или) порядки предоставления межбюджетных трансфертов;

•обеспечивают исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности;

•представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов;

•обеспечивают управление государственным (муниципальным) долгом;

•осуществляют иные полномочия, определенные настоящим Кодексом и (или) принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

Финансовые органы составляют проект соответствующего бюджета (проект бюджета и среднесрочного финансового плана), представляют его с необходимыми документами и материалами для внесения в законодательный (представительный) орган, орга-

88

низуют исполнение бюджета, устанавливают порядок составления бюджетной отчетности, осуществляют иные бюджетные полномочия, установленные настоящим Кодексом и (или) принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

Финансовые органы или иные уполномоченные органы ежемесячно составляют и представляют отчет о кассовом исполнении бюджета в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации.

Федеральное казначейство осуществляет бюджетные полномочия по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом.

Бюджетные полномочия Центрального банка Российской Федерации (ст. 155 БК РФ):

•совместно с Правительством Российской Федерации разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной думы основные направления денежно-кредитной политики;

•обслуживает счета бюджетов, за исключением случая, указанного в п. 4 ст. 156 БК;

•осуществляет функции генерального агента по государственным ценным бумагам Российской Федерации.

Кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджета (ст. 156 БК РФ):

•могут привлекаться на основании агентского соглашения для осуществления операций по предоставлению и возврату бюджетных кредитов;

•выполняют функции, предусмотренные п. 2 ст. 155 БК, в случае отсутствия учреждений Центрального банка Российской Федерации на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций;

Субъекты Российской Федерации, муниципальные образования вправе открывать счета в кредитных организациях, обслуживающих расчеты по сделкам, совершаемым с государственными ценными бумагами субъектов Российской Федерации и муниципальными ценными бумагами, осуществляющих расчеты (в слу-

89

чае отсутствия учреждений Центрального банка Российской Федерации на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций).

Кредитные организации, отбираемые территориальным органом Федерального казначейства в соответствии с законодательством Российской Федерации, обслуживают счета, предназначенные для выдачи и зачисления наличных денежных средств организациям, лицевые счета которых открыты в органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Указанные счета обслуживаются кредитными организациями без взимания ими платы (п. 4 введен Федеральным законом от 07.05.2013 № 104-ФЗ).

Бюджетные полномочия органов государственного (муниципального) финансового контроля (ст. 157 БК РФ), к которым относятся Счетная палата Российской Федерации, контрольносчетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, органы государственного (муниципального) финансового контроля, являющиеся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации (местных администраций), по осуществлению государственного (муниципального) финансового контроля установлены настоящим Кодексом.

Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований также осуществляют бюджетные полномочия:

•по аудиту эффективности, направленному на определение экономности и результативности использования бюджетных средств;

•экспертизе проектов законов (решений) о бюджетах, иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации, в том числе обоснованности показателей (параметров и характеристик) бюджетов;

•экспертизе государственных (муниципальных) программ;

•анализу и мониторингу бюджетного процесса, в том числе подготовке предложений по устранению выявленных отклонений

90