Бюджетный процесс и бюджетное планирование. Учебное пособие
.pdfИменно такой была бюджетная система Союза Советских Социалистических Республик (СССР), базировавшаяся на принципах единства и централизма. Государственный бюджет СССР
состоял из союзного бюджета, государственных бюджетов 15 союзных республик и бюджета государственного социального страхования. В государственный бюджет СССР включались государственные бюджеты всех 15 союзных республик, в том числе и РСФСР. В 1970-1990-х годах в союзном бюджете концентрировалось до 50-53% общего объема финансовых ресурсов государственного бюджета. На бюджеты союзных республик приходилось 47-50%, из которых 35% находилось в распоряжении республиканских бюджетов союзных республик и 15% в местных бюджетах (областных, краевых, других территориальных образований). Доходы государственного бюджета СССР базировались на денежных накоплениях государственных предприятий, занимавших более 90% общей суммы доходов государственного бюджета, и в основном состояли из двух платежей – налога с оборота и платежей из прибыли. Такая система просуществовала с 1930 по 1990 г. Введенные в 1980-х годах нормативные платежи из прибыли в виде платы за производственные фонды, трудовые ресурсы и другие существенно не изменили систему платежей, она продолжала ориентироваться на индивидуальные результаты деятельности отдельных предприятий.
Бюджетная система страны, подобно расширенному бюджету, может быть представлена в расширенном варианте: в нее входит не только совокупность бюджетов всех уровней, но и свод бюджетов внебюджетных фондов. Понятие расширенной бюджетной системы используется в практике международных сопоставлений, когда наряду с чисто бюджетными показателями важно учесть количественные параметры внебюджетных фондов.
Бюджетные права, которыми наделяются органы публичной власти соответствующего уровня, и бюджетное регулирование – важные элементы бюджетного устройства государства.
11
1.2. Бюджетное устройство Российской Федерации
Бюджетное устройство Российской Федерации – это осно-
ванная на законодательных нормах организация системы взаимосвязей как между звеньями бюджетной системы, так и между участниками бюджетного процесса.
Бюджетное устройство состоит из следующих элементов:
•принципы построения бюджетной системы,
•принципы и методы разграничения бюджетных полномо-
чий,
•правила формирования и исполнения бюджетов,
•принципы организации межбюджетных отношений,
•система ответственности за нарушение бюджетного и налогового законодательства.
Организация взаимосвязей между звеньями бюджетной системы осуществляется с помощью следующих механизмов:
•бюджетное законодательство (Бюджетный кодекс Российской Федерации),
•налоговое законодательство (Налоговый кодекс Российской Федерации),
•бюджетное регулирование,
•государственный финансовый контроль,
•муниципальный финансовый контроль.
В настоящее время, хотя Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет порядок формирования федерального бюджета по принципу «снизу вверх» (т. е. от местных бюджетов к региональным, от региональных к федеральному), на практике и федеральный, и региональные бюджеты практически полностью формируются в Министерстве финансов Российской Федерации. В результате основная часть налоговых поступлений и других доходов стекается в федеральный бюджет, который в результате играет не просто центральную, а аккумулирующую роль в бюджетной системе Федерации.
Еще более серьезной проблемой является в настоящее время определение роли, места и функций местных бюджетов в бюджетной системе Российской Федерации. Суть проблемы состоит в том, что местные бюджеты являются финансовой базой местно-
12
го самоуправления, которое в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации не входит в систему государственных органов власти. Иными словами, государственные финансы безвозмездно используются негосударственными организациями. Решить эту проблему можно, определив роль местного самоуправления в Российской Федерации.
Обособленным понятием в структуре бюджетного устройства России является понятие консолидированного бюджета, который представляет собой свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории.
1.3. Бюджетная система Российской Федерации
Бюджетная система – это совокупность бюджетов государства, администpативно-территориaльных образований, государственных учреждений и фондов, которые самостоятельны в бюджетном отношении. Она основана на правовых нормах, экономических отношениях и государственном устройстве. Бюджетная система – это совокупность всех бюджетов, которые существуют в стране.
Построение бюджетной системы зависит от формы административного и государственного устройства стpаны. Все государства подразделяются, в зависимости от степени распределения власти между центром и администpативно-территориaльными образованиям, следующим образом:
Унитарное государство – форма государственного устройства, при котором административно-территориальные образования не имеют собственной государственности и автономии. Бюджетная система унитарного государства состоит из государственного и местных бюджетов.
Федеративное государство – это система государственного устройства, при которой государственные образования или адми- нистpативно-территориaльные образования, входящие в государство, политически самостоятельны в рамках компетенций, распределенных между центром и ними, и имеют собственную государственность. Бюджетная система федеративного государства
13
состоит из федеративного бюджета, бюджета членов федерации и местных бюджетов.
Конфедеративное государство – это постоянный союз суверенных государств, преследующий достижение политических или военных целей. Его бюджет формируется из взносов, входящих в конфедерацию. У государств-членов конфедерации существуют свои бюджетные и налоговые системы.
К бюджетам бюджетной системы РФ относятся:
•федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ;
•бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
•местные бюджеты, в том числе: бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;
•бюджеты городских и сельских поселений.
Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов РФ, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований.
Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ предназначены для исполнения расходных обязательств РФ.
Использование федеральными органами государственной власти иных форм образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств РФ, не допускается.
14
1.4. Принципы построения бюджетной системы Российской Федерации
Бюджетная система Российской Федерации основана на принципах:
•единства бюджетной системы Российской Федерации;
•разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;
•самостоятельности бюджетов;
•равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;
•полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;
•сбалансированности бюджета;
•результативности и эффективности использования бюджетныx средств;
•общего (совокупного) покpытия расходов бюджетов;
•прозрачности (открытости);
•достоверности бюджета;
•адресности и целевого характера бюджетных средств;
•подведомственности расходов бюджетов;
•единства кассы.
Принцип единства бюджетной системы РФ означает единство бюджетного законодательства РФ, форм бюджетной документации и отчетности, принципов организации и функционирования бюджетной системы, бюджетной классификации бюджетной системы РФ, санкций за нарушение бюджетного законодательства, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, ведения бюджетного учета и отчетности бюджетов бюджетной системы РФ и бюджетных учреждений, единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ.
Принцип рaзгpаничения доходов и расходов между бюджета-
ми разных уровней – это закрепление в соответствии с законодательством РФ доходов и расходов за бюджетами бюджетной си-
15
стемы РФ, определение полномочий органов государственной власти по формированию доходов, установлению и исполнению расходных обязательств.
Принцип самостоятельности бюджетов означает право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления:
1)обеспечивать самостоятельно сбалансированность бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;
2)самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;
3)самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов и др.
Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муни-
ципальных образований – это определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов и др.;
Принцип полноты отражения доходов и расходов бюдже-
тов, бюджетов государственных внебюджетных фондов означает, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и иные обязательные поступления подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме.
Принцип сбaлансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных c источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов.
Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов c использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата c ис-
пользованием определенного бюджетом объема средств.
16
Принцип общего покрытия расходов означает, что все рас-
ходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дeфицита.
Принцип прозрачности (открытости) означает:
-обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации o ходе исполнения бюджетов, a также доступность иных сведений o бюджетах по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований;
-обязательную открытость для общества и средств массовой информации проектов бюджетов, внесенных в законодательные (представительные) органы государственной власти (представительные органы муниципальных образований), процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти (представительного органа муниципального образования), либо между законодательным (представительным) органом государственной власти (представительным органом муниципального образования) и исполнительным органом государственной власти (местной администрацией);
-стабильность и (или) преемственность бюджетной классификации Российской Федерации, также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода).
Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.
Принцип достоверности бюджета означает надежность по-
казателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.
Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств c обозначением направления их на финансирование конкретных целей.
17
Принцип подведомственности расходов бюджетов означает,
что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетныx средств, в ведении которого они находятся.
Распорядитель и получатель бюджетных средств могут быть включены в перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств только одного главного распорядителя бюджетных средств.
Подведомственность получателя бюджетных средств главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств возникает в силу закона, нормативного правового акта Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации.
Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат c единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии c нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, a также операций, осуществляемых в соответствии c вaлютным законодательством Российской Федерации.
1.5. Бюджетная классификация Российской Федерации
Бюджетная классификация РФ является группировкой доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы РФ, используемой для составления и исполнения бюджетов, составления бюджетной отчетности, обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы РФ.
Бюджетная классификация РФ включает классификации:
18
•доходов бюджетов;
•расходов бюджетов;
•источников финансирования дефицитов бюджетов;
•операций публично-правовых операций (классификация операций сектора государственного управления).
Код классификации доходов бюджетов РФ состоит из кода:
•главного администратора доходов бюджета;
•вида доходов;
•подвида доходов;
•классификации операций сектора государственного управления, относящихся к доходам бюджетов.
Перечень и коды главных администраторов доходов бюджетов, закрепляемые за ними виды (подвиды) доходов бюджета, утверждаются законом (решением) о соответствующем бюджете.
Код классификации расходов бюджетов состоит из кода:
•главного распорядителя бюджетных средств;
•раздела, подраздела, целевой статьи и вида расходов;
•классификации операций сектора государственного управления, относящихся к расходам бюджетов.
Перечень главных распорядителей средств федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, бюджетов государственных внебюджетных фондов, местного бюджета устанавливается законом (решением) о соответствующем бюджете в составе ведомственной структуры расходов.
Едиными для бюджетов бюджетной системы РФ разделами и подразделами классификации расходов бюджетов являются:
1) общегосударственные вопросы (функционирование высших должностных лиц, законодательных (представительных) органов государственной власти федерального, регионального и местного уровня; функционирование судебной системы; международные отношения и международное сотрудничество; создание резервных фондов и другие общегосударственные вопросы);
2) национальная оборона;
3)национальная безопасность и правоохранительная деятельность;
4)национальная экономика;
5)жилищно-коммунальное хозяйство;
6)охрана окружающей среды;
19
7)образование;
8)культура, кинематография;
9)здравоохранение;
10)социальная политика;
11)физическая культура и спорт;
12)средства массовой информации;
13)обслуживание государственного и муниципального долга;
14)межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов и муниципальных образований.
Перечень и коды целевых статей и видов расходов бюджета утверждаются в составе ведомственной структуры расходов законом (решением) о бюджете либо сводной бюджетной росписью соответствующего бюджета. Целевые статьи и виды расходов бюджетов формируются в соответствии с расходными обязательствами, подлежащими исполнению за счет средств соответствующих бюджетов.
Каждому публичному нормативному обязательству, долгосрочной целевой программе (подпрограмме), обособленной функции (сфере, направлению) деятельности органов государственной власти (органов местного самоуправления) присваиваются уникальные коды целевых статей и (или) видов расходов соответствующего бюджета.
Контрольные вопросы
1. Дайте понятие бюджетного устройства и бюджетной системы Российской Федерации.
2. Какие виды бюджетов входят в бюджетную систему Российской Федерации?
3. Раскройте содержание принципов построения бюджетной системы Российской Федерации.
4. В чем сущность и значение бюджетной классификации Российской Федерации?
5. Какие элементы составляют классификацию доходов бюджетов Российской Федерации?
6. Каково строение классификации расходов бюджетов Российской Федерации?
20