Бюджетный процесс и бюджетное планирование. Учебное пособие

•обслуживание государственного (муниципального) долга;

•исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов.

Для выяснения роли и значения бюджетных расходов в экономической жизни общества их классифицируют по определенным признакам.

Конкретизация видов расходов бюджетной системы определена в нормах БК РФ и ФЗ «О бюджетной классификации», в соответствии с которыми ежегодно утверждаются представительными органами государственной власти и местного самоуправления суммы расходов каждого из бюджетов.

Едиными для бюджетов бюджетной системы РФ разделами и подразделами классификации расходов бюджетов являются:

1) общегосударственные вопросы (функционирование высших должностных лиц, законодательных (представительных) органов государственной власти федерального, регионального и местного уровня; функционирование судебной системы; международные отношения и международное сотрудничество; создание резервных фондов и другие общегосударственные вопросы);

2) национальная оборона;

3) национальная безопасность и правоохранительная деятельность;

4) национальная экономика;

5) жилищно-коммунальное хозяйство;

6) охрана окружающей среды;

7) образование;

8) культура, кинематография;

9) здравоохранение;

10)социальная политика;

11)физическая культура и спорт;

12)средства массовой информации;

13)обслуживание государственного и муниципального долга;

61

14)межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов и муниципальных образований.

В законодательных или иных правовых актах, устанавливающих бюджетные обязательства, реализация которых обеспечивается из средств бюджетов различных уровней, устанавливается разграничение расходных полномочий по финансированию каждого вида обязательств, вытекающих из законодательства РФ, по уровням бюджетной системы РФ. Запрещается устанавливать источником финансирования расходов консолидированный бюджет.

Законодательство субъектов РФ закрепляет доходные источники, находящиеся в их распоряжении, за местными бюджетами. В отдельных случаях федеральные источники могут быть непосредственно закреплены за местными бюджетами.

4.4. Виды распорядителей средств федерального бюджета

Главный распорядитель средств федерального бюджета – орган государственной власти РФ, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, определенный ведомственной классификацией расходов федерального бюджета.

Главный распорядитель средств бюджета субъекта РФ, средств местного бюджета – орган государственной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления, бюджетное учреждение, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным распорядителям и получателям средств бюджета субъекта РФ, средств местного бюджета, определенные ведомственной классификацией расходов соответствующего бюджета.

Полномочия главного распорядителя бюджетных средств:

•может быть уполномочен Правительством РФ представлять сторону государства в договорах о предоставлении бюджетных средств на возвратной основе, государственных или муниципальных гарантий, бюджетных инвестиций;

•определяет задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг для подведомственных распорядите-

62

лей и получателей бюджетных средств с учетом нормативов финансовых затрат;

•утверждает сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений;

•составляет бюджетную роспись, распределяет лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям

иполучателям бюджетных средств и исполняет соответствующую часть бюджета;

•осуществляет контроль получателей бюджетных средств в части обеспечения целевого использования бюджетных средств, своевременного их возврата, предоставления отчетности, выполнения заданий по предоставлению государственных или муниципальных услуг;

•выступает в суде от имени казны РФ по предусмотренным в БК РФ искам и др.

Распорядитель бюджетных средств – орган государственной власти или орган местного самоуправления, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств.

Распорядитель бюджетных средств может быть уполномочен Правительством РФ представлять сторону государства в договорах о предоставлении средств федерального бюджета на возвратной основе, государственных гарантий, бюджетных инвестиций.

Распорядитель бюджетных средств составляет бюджетную роспись, распределяет лимиты бюджетных обязательств по подведомственным получателям бюджетных средств и направляет их в орган, исполняющий бюджет; определяет задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг для получателей бюджетных средств с учетом нормативов финансовых затрат; утверждает сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений; осуществляет контроль за использованием бюджетных средств подведомственными получателями бюджетных средств и др.

Бюджетное учреждение – организация, созданная органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-техни- ческих или иных функций некоммерческого характера, деятель-

63

ность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов.

Распорядители отвечают:

•за целевое использование выделенных в их распоряжение бюджетных средств;

•достоверность и своевременное представление установленной отчетности и другой информации, связанной с исполнением бюджета;

•своевременное составление бюджетной росписи и лимитов бюджетных обязательств по подведомственным получателям и распорядителям бюджетных средств и др.

Контрольные вопросы

1. Дайте понятие дохода бюджетов.

2.Каковы принципы распределения налоговых и неналоговых доходов между уровнями публичной власти?

3.Какие виды налогов существуют в Российской Федерации?

4.Как распределяются налоговые доходы между уровнями бюджетной системы?

5.Перечислите налоговые доходы Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

6.Какие существуют виды безвозмездных перечислений?

7.Каковы основные формы и виды расходов бюджетов?

8.В чем состоит принцип сбалансированности бюджетов и каковы способы его реализации?

9.Дайте понятие профицита и дефицита бюджетов. Каковы предельные размеры дефицита?

10.За счет каких источников погашается дефицит бюджета?

11.Задачи бюджетного планирования. Порядок и методы определения и оценки бюджетных расходов и доходов, их балансирование.

12.Охарактеризуйте бюджетирование, ориентированное на резуль-

тат.

13.Каковы особенности публичных нормативных обязательств?

64

Тема 5

Межбюджетные отношения

5.1.Бюджетный федерализм, его принципы и модели

5.2.Сущность и функции межбюджетных отношений

5.3.Межбюджетные трансферты

5.1.Бюджетный федерализм, его принципы и модели

Бюджетный федерализм – это способ построения бюджетных отношений между уровнями бюджетной системы (федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и бюджеты муниципальных образований), обеспечивающий ведущую роль федерального бюджета при высокой степени самостоятельности территориальных бюджетов.

Основные подходы к формированию финансовых взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов РФ и муниципальными образованиями основываются на законодательных началах Бюджетного кодекса РФ (БК РФ), постановлений и распоряжений Правительства, а также на нормативно-правовых актах субъектов РФ, муниципальных образований.

Основу бюджетного федерализма составляет разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов, заложенные в Конституции Российской Федерации.

В ведении Российской Федерации находятся:

•управление федеральной государственной собственностью;

•установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;

•установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

•федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития.

65

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации находятся:

•вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

•разграничение государственной собственности;

•природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории;

•общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

•координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение;

•установление общих принципов налогообложения и сборов

вРоссийской Федерации;

•административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

•установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

•координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

Вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и другие норматив- но-правовые акты субъектов Федерации.

Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации респуб-

лики, края, области, города федерального значения, автономная

66

область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и других нормативных правовых актов.

Законы и другие нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам.

К совместному ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов относятся:

•разграничение государственной собственности на территории края, области;

•установление общих принципов бюджетной системы, налогообложения в Российской Федерации.

Бюджетный федерализм в Российской Федерации предполагает:

•разделение налоговых полномочий и налоговой базы (утверждается Налоговым кодексом Российской Федерации);

•возможность осуществления трансфертов для финансовой поддержки субъектов Российской Федерации;

•дотации, субвенции, субсидии, целевую помощь бюджетам других уровней бюджетной системы;

•взаимные расчеты между бюджетами различных уровней (межбюджетные ссуды, кредиты).

Сущность бюджетного федерализма выражается через его основные принципы. К основным принципам бюджетного федерализма относятся:

•единство общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территории субъектов Федерации и входящих в них муниципальных образований, как основы сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;

•сочетание централизма и демократизма при разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределении и перераспределении доходов в процессе бюджетного регулирования между уровнями бюджетной системы;

•высокая степень самостоятельности органов власти каждого уровня при разработке бюджетов и их ответственности за сбалансированность своего бюджета, бюджетную обеспеченность на

67

базе налогового потенциала соответствующей территории при предоставлении им необходимых прав в области налогообложения;

• активное участие субъектов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.

Объективной основой сочетания интересов бюджетов всех уровней является то, что конечной целью деятельности органов власти любого уровня должны быть интересы населения.

Сочетание централизма и демократизма в условиях бюджетного федерализма означает, что наряду с тенденцией децентрализации бюджетной системы страны в связи с усилением демократических начал в ее организации и функционирования необходимо соблюдение приоритета федерального бюджета, выражающего общие интересы всех членов Федерации единого государства. Централизация финансовых ресурсов в федеральном бюджете и ее усиление в условиях бюджетного федерализма целесообразна в отдельных случаях, если способствует лучшему удовлетворению потребностей населения, не наносит ущерба интересам и задачам долговременного социально-экономического развития субъектов Федерации, если вызвана чрезвычайными обстоятельствами.

Высокая степень самостоятельности органов власти каждого уровня при разработке бюджетов и их ответственности за сбалансированность своего бюджета, бюджетную обеспеченность на базе налогового потенциала соответствующей территории при предоставлении им необходимых прав в области налогообложения предопределяет повышение их заинтересованности в экономическом развитии соответствующей территории, а следовательно, и в наращивании налогового потенциала, своевременном и полном сборе налогов, а также в эффективном использовании бюджетных средств.

Активное участие субъектов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства в качестве принципа бюджетного федерализма подтверждает тот факт, что бюджетный федерализм не сводится только к межбюджет-

68

ным отношениям, хотя последние в значительной степени характеризуют его особенности.

Модели бюджетного федерализма. В ведущих зарубежных странах с федеративным государственным устройством применяются различные модели бюджетного федерализма, формирующие характерные особенности механизма межбюджетных отношений.

Кооперативная модель бюджетного федерализма. Применя-

ется в Германии, ориентирована в большей степени на партнерство и активную политику федерального центра по вертикальному и горизонтальному выравниванию бюджетной обеспеченности территориальных образований, где она меньше среднего уровня, и характеризуется высокой степенью перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы и ограничением самостоятельности региональных и местных властей в области налогообложения.

Децентрализованная модель классического бюджетного фе-

дерализма. Применяется в США, характеризуется тем, что каждый уровень власти имеет свои «непересекающиеся» налоги по принципу «один налог – один бюджет», приоритет отдается автономии и самостоятельности регионально-территориальных образований (штатов), конкуренции между ними, и объем перераспределяемых средств между бюджетами разных уровней относительно невелик. Данная модель характеризуется более высокой степенью децентрализации управления налогово-бюджетными процессами по вертикали власти и бюджетным системам. При этом высокая степень децентрализации управления налоговобюджетными процессами сочетается с приоритетностью федерального налогово-бюджетного законодательства, гарантирующего соблюдение общегосударственных интересов и возможность федерального центра оказывать в основном целевую финансовую поддержку территориальным образованиям. Эта модель, например в США, не ставит целью выравнивание налогового потенциала, где он ниже среднего уровня. Межбюджетное регулирование здесь используется федеральным центром как средство реализации своей региональной политики, обеспечивая финансовую поддержку штатов на основе программно-целевого ме-

69

тода. Не каждое федеративное государство может реализовать подобную модель, которая связана с высокой степенью децентрализации управления налогово-бюджетными процессами. В ряде стран используются в той или иной степени отдельные элементы обеих моделей (например, в Канаде, Швейцарии).

Для классических федераций характерен высокий уровень автономии отдельных государственно-территориальных образований. Такая автономия не противоречит, а, наоборот, отвечает задаче обеспечения целостности страны. В то же время для сохранения единства федеративного государства высокая степень автономии субъектов федерации и, соответственно, их бюджетов должна иметь определенные пределы, иначе может последовать распад федерации. Для федерации договорные отношения имеют важное значение, поскольку единство федеративного государства обеспечивается не силой, а взаимной выгодой.

Российский бюджетный федерализм. Его можно отнести к кооперативной модели с элементами децентрализованной модели бюджетного федерализма. Суть российской модели бюджетного федерализма состоит в том, что она предполагает партнерские отношения между федеральным центром и субъектами Федерации по бюджетно-налоговым вопросам наряду с тем, что федеральное законодательство имеет приоритет над законодательством членов Федерации, так как оно отражает их общие интересы, прежде всего заинтересованность в обеспечении целостности и единства федеративного государства.

Российская Федерация входит в число асимметричных федераций. Принцип равенства прав субъектов Российской Федерации, зафиксированный в Конституции Российской Федерации (ст. 5, п. 4), не исключает различия в степени соответствия этих прав реально сложившимся историческим, социально-экономическим и политическим условиям функционирования субъектов Российской Федерации. Это предопределяет объективное требование о необходимости учета их в межбюджетных отношениях. Однако при всех различиях в межбюджетных отношениях, складывающихся между отдельными субъектами Российской Федерации с федеральным центром, они не должны противоречить интересам других субъектов Российской Федерации и Российской Федера-

70