Бюджетная система Российской Федерации. Учебное пособие

11.Как влияют резервные фонды на управление бюджетом субъекта РФ?

а) Обеспечивают финансовую стабильность и гибкость в управлении бюджетом; б) Ограничивают возможности управления бюджетом; в) Не влияют на управление бюджетом субъекта РФ.

12. Какие преимущества предоставляет бюджет субъекта РФ субъектам малого и среднего бизнеса?

а) Увеличение инвестиционной привлекательности региона; б) Обеспечение субсидий и льгот для малого и среднего бизнеса; в) Снижение порога входа на рынок.

61

ГЛАВА 5. МЕСТНЫЕ БЮДЖЕТЫ

5.1.Местные бюджеты в экономической системе государства

Формирование и развитие системы бюджетных отношений сегодня связывают с периодом зарождения государственности, однако, формирование бюджета как обязательного элемента для эффективного построения финансово-управленческих отношений в государстве в направлении обеспечения реализации соответствующих функций произошло значительно позже. Это стало следствием эволюции товарно-денежных отношений и формирование механизмов управления, взимания налогов и осуществления расходной политики, а также защиты от внешнего вмешательства. Следовательно, формирование бюджета стало предпосылкой функционирования государства как образования с максимально централизованными управленческими функциями и финансовыми ресурсами. Реформирование системы местного самоуправления и финансовая децентрализация выдвигают вопросы развития местного самоуправления и местных бюджетов в процессе дальнейшего формирования и укрепления государственности. Рассмотрим этот процесс в историческом ракурсе.

Рисунок 5.1. Структура управления финансами в Российской Федерации

Формирование системы местного самоуправления началось в XI-XV веках, во времена мелких княжеств и других территориально-общественных объединений. Исторические особенности развития, формирование торговых отношений с другими территориальными образованиями, продвижение хозяйственной деятельности побуждали к росту роли городских поселений как автономных административно-территориальных единиц с возможностью самоуправления и реализации на своей территории норм магдебургского права. Термин «самоуправление» впервые было употреблено во время Великой французской революции и предусматривало утверждение самостоятельности органов самоуправления по отношению к государству, а обоснованным и выделенным в отдельную категорию в середине XIX века немецким юристом Г. Гнейстом с целью определения управления на локальном уровне, при

62

котором территориальные органов самоуправления имели возможность и право самостоятельно решать собственные проблемы.

Формирование местных бюджетов стало следствием соответствующего уровня развития местного самоуправления. А в России их возникновение связано с комплексным реформированием системы государственного управления в Российской империи, в частности, созданием земств в 1864 году, когда и началось становление местного самоуправления.

В начале формирования местных бюджетов после принятия в 1864 году положением о земских учреждения впервые произошла попытка передачи в ведомство земств хозяйственных дел, что означало становление местного самоуправления и определенную децентрализацию власти.

Основой доходов местных бюджетов на то время было имущественное налогообложение. При этом, налоги разделялись на окладные и неокладные.

Окладными налогами были налоги на недвижимое имущество (землю, леса, жилые сооружения, нежилые сооружения, которые использовались в процессе хозяйственной деятельности). Неокладными-доходы с использования недвижимого имущества земств, судебная пошлина, процентные платежи с земских капиталов, сбор за выдачу документов при рассмотрении гражданских дел, пошлина за пользование заведениями и услугами учреждений, являющихся собственностью местных органов власти, сбор за пользование местными дорогами и мостами, штрафы и пеня и тому подобное. При этом, что особенно важно, земские платежи с момента их взыскания были собственностью местных органов власти и не подлежали перераспределению в государственный бюджет.

Что касается расходной части местных бюджетов в анализируемый период, они включали обязательные и необязательные расходы. Первые выполнялись для обеспечения выполнения государственных функций и не подлежали корректировке земствами (расходы на содержание земской почты, конных станций, оплату командировок земских чиновников, оплата квартир для полиции, содержание мест наказания, содержания дорог и конкретных стратегически важных сооружений). Вторые – расходы местного значения, которые могли корректироваться земскими учреждениями (финансирования мероприятий здравоохранения, заведений образования, противопожарной охраны и ветеринарной медицины, реализация проектов развития телеграфа и телефонной сети, мероприятия по развитию сельского хозяйства, имущественное страхование).

Несмотря на то, что государство сегодня находится на этапе преобразований социально-экономической системы и управленческого механизма, основным аспектом которых выступает международное экономическое направление и поддержка, принятие и приближения к стандартам экономического и социального развития G7, переформатирование бюджетной политики и усиления роли местных бюджетов требует нового взгляда на роль и место местных бюджетов в составе финансовой системы государства. Следовательно, появляется потребность исследования данной категории и развития понимания его сущности среди экономистов.

Рассмотрение вопроса трактовки и определения понятия «местные бюджеты» учеными происходит в соответствии с выбранным вектором исследования. Так, один из основателей науки о финансах местного самоуправления, В. Кравченко обращает внимание на необходимость выделения таких аспектов трактовки местных бюджетов: как правовой акт, то есть юридический документ, как смета доходов и расходов соответствующего органа местного самоуправления, то есть финансовый план, как экономическую категорию.

Кириленко А., характеризуя местные бюджеты со стороны их существования как финансового плана, обращает внимание на значительную роль и широту бюджетных отношений на локальном уровне. Так, в рамках формирования местных бюджетов закладываются задачи обеспечения:

-регулирование на макроэкономическом уровне и обеспечение равномерного социально-экономического развития соответствующей территории;

-поддержание жизнедеятельности населения территории;

63

-финансирование расходов в социальной сфере;

-формирование финансовой базы бюджета на локальном уровне;

-формирование и обеспечение региональной экономической политики;

-обеспечение реализации отдельных направлений общегосударственных программ развития отраслей экономики.

Рассматривая и анализируя вопрос трактовки понятия «местный бюджет», следует обратить внимание на довольно частое сопоставление его с понятием «бюджет местного самоуправления». Тем не менее, это два совершенно разных понятия. Так, местный бюджет своим назначением имеет удовлетворение общественных потребностей на локальном уровне

иформирования финансово-материальной базы для обслуживания населения соответствующей административно-территориальной единицы. Ресурсами местного бюджета распоряжается и местный совет, и исполнительно-распорядительные органы. Термин "бюджеты местного самоуправления" можно рассматривать с разных позиций, не только как бюджет административно-территориального образования, который представляет местный совет. Во-первых, местное самоуправление является правом территориальной органов самоуправления для самостоятельного решения вопросов своего развития.

5.2 Механизм функционирования местных бюджетов в структуре финансовых отношений государства

Будучи сложной финансово-экономической категорией, бюджетная система характеризует отношения между государством и населением при распределении и перераспределении национального дохода между государством и предпринимательскими структурами в направлении от субъектов хозяйствования и государства (при мобилизации доходов бюджета) и от государства к субъектам хозяйствования (при их финансировании из бюджета) и между отдельными уровнями бюджетной системы в процессе бюджетного регулирования. Благодаря межбюджетным и внутрибюджетным взаимоотношениям существует возможность «межтерриториального распределения общественного продукта, регулирования народнохозяйственных пропорций, управления экономическими процессами на макро - и макроуровне».

При этом, бюджетная система, нуждаясь в эффективном управлении и регулировании, функционирует на обеспечение общегосударственных функций и реализацию программ, обеспечение соответствующего уровня жизнедеятельности населения и поддержку конкурентоспособности предпринимательских структур и их развитие.

Поэтому соблюдение условий и законодательно определенных правил ведения бюджетного процесса является необходимостью не только для обеспечения своевременного и полного финансирования расходов, но и эффективного функционирования финансовой системы страны.

На сегодня финансовая самостоятельность местных бюджетов в рамках их прав и полномочий предусмотрена соответствующими правовыми нормами Бюджетного кодекса РФ,

вкотором:

1.Определено право органов местного самоуправления на самостоятельное формирование местных бюджетов на основе закрепленных стабильных доходных источников и расходных полномочий.

2.Подтверждено, что независимо от сроков принятия Федерального бюджета РФ местные бюджеты утверждаются до 25 декабря года, предшествующего плановому.

3.Определено упрощения проведения местных займов от международных организаций и предоставления местных гарантий за соблюдение принципа «молчаливого согласия» при согласовании этих операций с Министерством финансов РФ. Ст. 16 определяет, что местные внешние заимствования могут осуществлять г. Москва и города областного значения.

4.Предусмотрено право самостоятельного выбора органами местного самоуправления учреждения, которое будет осуществлять обслуживание средств из собственных доходов и

64

бюджета развития – соответствующий орган Государственной казначейской службы или государственного банка.

5. Определено и подтверждено право органов местного самоуправления на формирование ставок и условий уплаты местных налогов и сборов в рамках действующего законодательства.

Кроме того, с реализацией отдельных шагов бюджетно-налоговой децентрализации также была расширена финансовая самостоятельность местных бюджетов:

-установлены единые нормативы отчислений общегосударственных налогов;

-отменена система индикативного планирования Министерством финансов показателей местных бюджетов;

-сформирована единая корзина доходов общего фонда, расширены источники его наполнения;

-сформирована и введена в действие система выравнивания налоговой способности территории и тому подобное.

В состав доходов местных бюджетов включено:

-налоговые поступления (налоги на доходы, налоги на прибыль, налоги на собственность, налогообложение потребления, налоги за пользование природными ресурсами);

-неналоговые поступления (доходы от собственности и предпринимательской деятельности, государственная пошлина, административные сборы и платежи, доходы от коммерческого и побочной продажи и тому подобное);

-доходы от операций с капиталом (поступления от продажи основного капитала, нематериальных активов и государственных запасов товаров, налоги на операции с капиталом

ифинансовые операции);

-межбюджетные трансферты (поступления из государственного бюджета и местных бюджетов разных уровней).

Основным источником финансовых поступлений в местные бюджеты являются налоговые доходы, которые определяются как предусмотренные налоговым законодательством РФ общегосударственные и местные налоги, сборы и другие налоговые платежи. В результате реформы местного самоуправления произошло расширение доходной базы местных бюджетов вследствие:

-перераспределения общегосударственных налогов и сборов;

-введение новых налоговых платежей;

-передачи из бюджета развития в местные бюджеты единого налога, налога на имущество и экологического налога).

В то же время, уменьшение количества налогов не означало снижения фискальной нагрузки на налогоплательщиков, а лишь оптимизацию и структурирование самой системы налогообложения. Сложная экономическая, социальная и политическая ситуация требовала увеличения доходов государственного и местных бюджетов для обеспечения растущих расходов. Так, был введен военный сбор, налогообложение пассивных доходов физических лиц, рост ставок и расширения налоговой базы при обложении акцизным налогом, налогом на недвижимое имущество, отличное от земельного участка. Уменьшение количества налогов не повлекло снижение поступлений в местные бюджеты, поскольку, как уже отмечалось, происходило через их объединение:

-установлена плата за пользование природными ресурсами, в состав которого вошли четыре налоги и сборы (сбор за пользование радиочастотным ресурсом России плата за пользование недрами, сбор за специальное использование воды, сбор за специальное использование лесных ресурсов);

-местный налог на имущество включает в себя налог на недвижимое имущество, отличное от земельного участка, транспортный налог и плату за землю, которая перешла для зачисления в местные бюджеты из государственного бюджета.

65

Для обеспечения местных бюджетов доходами в результате реформирования был введен акцизный налог с реализации подакцизных товаров. Налогообложению подлежат объемы реализации нефтепродуктов, алкогольных напитков и табачных изделий. Анализируя основные аспекты взимания этого налога на протяжении последних лет, можно заметить его важность для местных бюджетов сел, поселков, объединенных органов местного самоуправления и городов районного значения, поскольку именно на локальном уровне этот налоговый платеж стал одним из основных источников наполнения бюджетов и обеспечения фискальной самостоятельности.

Несмотря на это, особенностью взимания акцизного налога является территориальное географическое расположение административно-территориальной единицы (расположение возле важных транспортных сообщений и пригородной зоне) из-за наличия автозаправочных станций, которые и стали основными плательщиками акцизного налога по реализации подакцизных товаров. Следовательно, результатом введения этого налога стало, с одной стороны, появление весомого доходного источника для местных бюджетов, с другой, рост социально-экономической дифференциации финансового обеспечения органов местного самоуправления.

Отдельным аспектом исследования системы налоговых доходов местных бюджетов является определение места и роли местных налогов и сборов в их доходах. В странах Запада местные налоги и сборы имеют особое назначение, несмотря на наполнение местных бюджетов. Прежде всего, местные налоги и сборы являются одним из инструментов органов местного самоуправления, назначение которого заключается в стимулировании развития предпринимательства на территории административно-территориального образования, улучшения и обновления инфраструктурных объектов, а также привлечении на территорию органов самоуправления инвестиционных ресурсов.

В России местные налоги и сборы никогда не играли основной роли в наполнении местных бюджетов.

Рисунок 5.2. Главные принципы местного самоуправления

Характеризуя налог на недвижимое имущество отличное от земельного участка, следует заметить, что в течение последних лет произошло расширение налоговой базы при налогообложении этим платежом, а именно:

- введено налогообложение коммерческой (нежилой) недвижимости под налогообложение подпадают офисные здания, отели, торговые здания, здания предприятий, склады и гаражи);

66

-увеличен максимальный размер налоговой ставки при налогообложении налогом на недвижимость – до 2% минимальной заработной платы за 1 кв. м. При этом, ставка обложения налогом на недвижимое имущество устанавливается органами местного самоуправления.

Следует заметить, что восприятие этого налогового платежа разное. Вызвав недовольство населения, в частности, его малообеспеченных слоев, среди экономистов его введение характеризуется как позитивный шаг. Тем не менее, большинство ученых обращают внимание на вопросы налоговой базы. В России-это площадь квартиры, дома или другого здания. В странах Запада-это стоимость объекта налогообложения.

Введение налога на недвижимое имущество характеризовалось как установление «налога для богатых». Сегодня этот платеж утратил (вследствие расширения базы налогообложения) этот статус. Поэтому его установка должна быть понятной и приемлемой для людей. А зачисление его в местные налоги и сборы требует обеспечить эту ясность и проследить использование средств, собранных от налогообложения недвижимого имущества. Кроме того, органы местного самоуправления имеют право корректировки в соответствующих пределах базы налогообложения и налоговой ставки, что позволяет избежать обложения данным налогом малообеспеченного населения. Это касается не только объектов жилой недвижимости, но и коммерческой и нежилой. В собственности необеспеченных жителей, в частности в сельской местности, часто есть и нежилые приусадебные здания, которые, согласно законодательству, подпадают под налогообложение. Это негативный момент налогообложения налогом на недвижимое имущество, поскольку в селах, где такие здания (сараи, гаражи, погреба, летние кухни, сараи и тому подобное) есть в каждом дворе, уплата налога за их существование сильно ударит по финансовой состоятельности населения. Поэтому необходимо введение ограничений по видам, количеству

иплощади таких зданий, определение льгот при их налогообложении и контроль за их использованием в бытовых целях.

Преобладание расходов социальной направленности над расходами, направляются на обеспечение стратегических программ экономического развития, имеет негативный эффект на развитие бюджетной системы и экономики страны в целом и характеризуется такими аспектами:

-«проедания» бюджетных средств не способствует социально-экономическому росту, то есть не способствует формированию дополнительных источников наполнения местных бюджетов;

-расходная политика социального направления характеризуется постоянным увеличением потребности в финансовых ресурсах для реализации социальных расходов, что требует постоянного роста доходов местных бюджетов, которое, при этом, не имеет никакой экономической основы;

-рост потребности в финансовых ресурсах для проведения социальных расходов требует их привлечения из других источников, в частности, путем заимствований, что является деструктивным фактором финансовой стабильности государства.

Следовательно, политика формирования расходов местных бюджетов, в структуре которых стабильно высокая доля расходов социального направления, не обеспечивает высокого уровня социальной защиты населения и характеризуется низкими показателями качества жизни.

Следует заметить, что рост расходов социальной направленности происходит на фоне уменьшения расходов капитального направления, что является другой стороной проблемы формирования эффективной расходной политики местных бюджетов. При этом, капитальные расходы, которые сегодня финансируются из местных бюджетов, включают в основном расходы на ремонт и реконструкцию, а, следовательно, только косвенно обеспечивают выполнения функции стабилизации и обеспечения расширенного экономического воспроизводства, поддержки развития отраслей экономики, модернизацию инфраструктуры, развития научно-технического потенциала и инновационных технологий.

67

Контрольные вопросы

1.Исторические особенности развития местных бюджетов?

2.Какие бюджеты называются местными?

3.К какому уровню бюджетной системы относятся местные бюджеты?

4.Налоговые доходы местных бюджетов?

5.Направления расходования средств местных бюджетов?

6.Принципы местного самоуправления?

7.Роль местных бюджетов в бюджетной системе страны?

8.Основные источники финансовых поступлений в местные бюджеты?

9.Как характеризуется расходная политика социального направления местных бюджетов?

10.Какие изменения произошли в результате реформы местного самоуправления?

Задани1 1.

Рассмотреть основной перечень вопросов местного значения поселения, муниципального района и городского округа и привести примеры расходных обязательств каждого типа муниципального образования.

Задание 2.

Необходимо рассмотреть условия осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

68

Тесты

Какой процент населения вашего города составляют пенсионеры? a) менее 10%

б) от 10% до 20% в) от 20% до 30%

г) более 30%

2.Какие источники доходов составляют основу локального бюджета вашего города? a) налоги на недвижимость

б) налоги на прибыль предприятий в) трансферты от федерального бюджета

г) штрафы и платежи за коммунальные услуги

3.Какие расходы являются приоритетными в местном бюджете?

a) образование

б) здравоохранение в) социальная помощь г) культура и спорт

4.Какую долю местного бюджета выделяют на развитие инфраструктуры? a) менее 10%

б) от 10% до 20% в) от 20% до 30%

г) более 30%

5.Какая программа является наиболее приоритетной для вашего местного бюджета? a) поддержка малого и среднего бизнеса

б) развитие туризма и гостиничной индустрии в) модернизация коммунальной инфраструктуры г) создание новых рабочих мест

6.Каким образом жители могут оказывать влияние на распределение местного бюджета? a) участвуя в общественных слушаниях

б) предлагая инициативы по расходованию средств в) участвуя в выборах местных органов власти г) составляя петиции и обращения к органам власти

7.Какие факторы могут повлиять на увеличение доходной части местного бюджета?

a) привлечение инвестиций

б) рост экономической активности в) повышение налоговых ставок

г) получение дополнительных субвенций от федерального бюджета

8.Какие факторы могут привести к дефициту в местном бюджете? a) снижение налоговых поступлений

б) увеличение затрат на муниципальные услуги в) неэффективное использование бюджетных средств г) сокращение федеральных трансфертов

9.Какие меры могут быть предприняты для улучшения финансового положения местного бюджета?

a) привлечение инвестиций

б) увеличение налоговых поступлений

69

в) сокращение расходов г) оптимизация бюджетного процесса

10.Какая роль у муниципального аудита в управлении местными бюджетами? a) контроль за эффективностью расходования средств

б) оценка достоверности финансовой отчетности в) выявление финансовых нарушений и махинаций

г) разработка рекомендаций по улучшению бюджетного управления

11.Что такое местные бюджеты?

a) Бюджет мелкого населенного пункта б) Бюджет района б) Бюджет города или муниципалитета г) Бюджет страны

12.Кто формирует местные бюджеты? a) Правительство страны

б) Местные органы власти в) Международные организации г) Президент страны

13.Какие источники доходов могут быть у местных бюджетов? a) Налоги на имущество

б) Трансферты из центрального бюджета в) Сборы за предоставление коммунальных услуг г) Все вышеперечисленное

14.Какие расходы можно покрыть за счет местных бюджетов? a) Заработная плата муниципальных служащих

б) Строительство и обслуживание коммунальной инфраструктуры в) Социальные программы помощи местным жителям г) Все вышеперечисленное

15.Каким образом граждане могут влиять на формирование местных бюджетов?

a) Участвовать в обсуждении и принятии местных бюджетов на городских собраниях б) Использовать возможности электронного голосования по бюджетным вопросам в) Вносить свои предложения и идеи по улучшению расходования средств г) Все вышеперечисленное

16.Что делать местным органам власти, если доходы местного бюджета не хватает на все расходы?

a) Брать займы

б) Увеличивать налоговые ставки в) Сокращать расходы

г) Перераспределять средства внутри бюджета

17.Какие преимущества у местных бюджетов?

a) Более тесный контакт с местными жителями и учет их потребностей б) Гибкий и более оперативный процесс расходования средств в) Возможность участия граждан в принятии бюджетных решений г) Все вышеперечисленное

70