Аккредитация органов по оценке соответствия. Учебное пособие

Французский комитет по аккредитации COFRAC (Comité français d'accréditation). Признание государством COFRAC в качестве национального органа по аккредитации основывается на подписанном в декабре 2003 г. соглашении с министрами. Деятельность этой организации контролируется министерством экономики.

Все началось с учреждения в 1957 г. первого объединения по контролю в области промышленности и качества AFCIQ (l'Association Française pour le Contrôle Industriel et la Qualité). В 1979 г.

была учреждена Национальная сеть испытательных лабораторий

R.N.E. (Réseau National d’Essais) в качестве государственного на-

учного центра и органа по надзору за научно-исследовательскими организациями. В результате слияния различных организаций в 1991 г. основано Французское движение за качество MFQ (Mouvement Français pour la Qualité). Три года спустя в результате объединения R.N.E. и Национального бюро метрологии BNM (Bereau national de métrologie) был создан Французский комитет по аккредитации COFRAC. Год спустя в созданной системе аккредитации уже насчитывалось 606 испытательных и 270 калибровочных лабораторий.

Французский комитет по аккредитации представляет собой некоммерческую самофинансируемую ассоциацию. Его участники подразделяются на активных и пассивных членов, причем активные члены в свою очередь распределяются по четырем коллегиям: коллегию «А» представляют аккредитованные организации, коллегию «В» – профессиональные союзы и объединения; коллегию «С» – общества потребителей, главных заказчиков, коллегию «D» представляют государственные власти. Таким образом соблюдается баланс интересов всех заинтересованных групп.

В рамках COFRAC осуществляется ранжирование групп с использованием разного «весового» коэффициента. С учетом этих коэффициентов органы по оценке соответствия имеют семь мест в административном совете, профессиональные объединения – шесть мест, а каждая из двух оставшихся коллегий представлена четырьмя местами.

Министры сельского хозяйства и экономики, а также министры по делам потребителей и по вопросам окружающей среды назначают по одному члену административного совета, остальные избираются активными членами коллегий (А, B, C) на общем

61

собрании. Срок полномочий избранных членов административного совета составляет три года, по истечении которого он может быть продлен неограниченное число раз. Общее собрание избирает также президента, который может занимать свою должность не более трех сроков. Президент принадлежит к числу пассивных членов, выполняя контролирующую и представительскую функции.

Являясь высшим органом COFRAC, административный совет принимает решения по аккредитации, рассматривает апелляции, отвечает за ведение оперативной деятельности и реализацию принятых на общем собрании решений.

Административный совет избирает вице-президента, казначея и генерального директора (по предложению президента), назначает президента и вице-президента каждого отраслевого комитета и комиссии по внутренним проверкам (внутренняя экспертная комиссия).

Самый нижний уровень структурной иерархии занимают отраслевые комитеты, которые создаются по следующим направлениям: испытательные лаборатории соответствующего профиля, органы по сертификации, контрольные органы.

COFRAC для работы привлекаются следующие эксперты: эксперты по оценке (assessors), специализируются по систе-

мам менеджмента в широком смысле, например по системам качества в рамках сертифицирующих органов (в том числе по таким аспектам «третьей стороны», как независимость, участие заинтересованных сторон, связи с соответствующими органами), системам охраны окружающей среды, системам качества в лабораториях, системам качества в инспекционных органах;

эксперты (experts), специализируются в определенной конкретной деятельности, в узких областях. Их задача – ознакомиться с технической компетентностью работников, занятых в орга- низациях-заявителях, аккредитованных органах или лабораториях, а также c соответствием их систем качества осуществляемой ими деятельности, что предполагает способность выявлять основные риски, возникающие от данной конкретной деятельности, и проверять, включают ли процедуры оцениваемого органа деятельность, способную предотвратить эти риски;

технические эксперты по оценке, являются, по существу, специально подготовленными экспертами для наблюдения за ас-

62

пектами качества в ходе инспекционного контроля (не в ходе начальной или повторной оценки).

COFRAC аккредитует органы по оценке соответствия и оценивает их на основании действующих национальных и европейских норм и директив. При этом COFRAC обязан быть объективным и принимать решения, обоснованные международными нормами и директивами министерств.

COFRAC признается и контролируется правительственными ведомствами, которые могут поручить ему оказание специальных услуг, оплачиваемых из государственных средств. Кроме того, государственные средства предоставляются на развитие новых областей аккредитации (менее 10 % от общего оборота).

В составе COFRAC занято около 200 штатных сотрудников, которые занимаются оперативной деятельностью. Дополнительно могут быть привлечены еще 700 экспертов для проведения работ по аккредитации (существуют процедуры их привлечения и регистр экспертов).

COFRAC является единственным признанным в законодательно регулируемой области аккредитационным органом, причем аккредитация не носит обязательного характера.

Логотип COFRAC

63

Объекты аккредитации

Первичная ответственность за недоброкачественность выпускаемой продукции во Франции лежит на изготовителе. Во вторую очередь ответственность несет сертифицирующий орган и только затем наступает ответственность COFRAC. Поэтому ответственность COFRAC за причинение ущерба по причине нарушений в аккредитационной деятельности весьма ограничена. Однако по закону COFRAC обязан заключить договор страхования на такой риск.

Орган по сертификации можно идентифицировать с помощью специальных знаков сертификации. COFRAC принимает к рассмотрению рекламации потребителей относительно недостатков продукции и при наличии оснований отдает распоряжение органам по оценке соответствия о проведении повторной аттестации органа по сертификации.

6.1.4. Аккредитация в Германии

Начиная с 1 января 2010 г. законодательством ЕС по аккредитации (постановление Европейского парламента и Совета о требованиях к аккредитации и надзору за рынками № 765/2008, ст. 4, абз. 1) на страны-члены ЕС возложена обязанность иметь в каждой стране ЕС только один орган по аккредитации. Во исполнение этой обязанности в Германии был создан Немецкий орган по аккредитации DAkkS (Deutsche Akkreditierungsstelle). Необходимая нормативно-правовая база для учреждения единого национального органа по аккредитации в Германии была создана в августе 2009 г. после вступления в силу немецкого закона о создании единого национального органа по аккредитации (AkkStelleG). В соответствии с этим законом Dakks стал уполномоченным органом, осуществляющим все виды аккредитации на территории Германии.

64

Вустановленный ЕС срок компания DakkS (Deutsche Akkreditierungsstelle GmbH) начала свою деятельность в качестве единого национального органа, предоставляющего услуги по аккредитации для немецкой экономики. Учредителями DakkS стали частные и государственные структуры, государство представлено в лице федеральных органов (в число учредителей компании могут входить также федеральные земли). Таким образом, менее чем за пять месяцев после принятия закона о создании единого национального органа по аккредитации в Германии были выполнены требования европейского законодательства о создании единого национального органа по аккредитации в каждой стране-члене ЕС.

Поскольку до учреждения DAkkS в Германии действовали 20 государственных и частных органов по аккредитации, необходимо было объединить и использовать накопленный за многие годы опыт и компетенцию этих органов в создаваемой немецкой национальной системе аккредитации.

Немецкая система аккредитации преследует цель повысить и подтвердить качество и профессиональную компетентность немецких органов по сертификации и испытательных лабораторий

итем самым обеспечить конкурентоспособность и признание немецкой продукции на международном рынке.

Внастоящее время в Германии аккредитованы свыше 4000 органов по оценке соответствия. Это испытательные и калибровочные лаборатории, органы технической инспекции и сертификационные органы, услуги которых востребованы во всех секторах экономики. Деятельность этих органов является важнейшим гарантом поступления на европейский и международный рынки безопасных продуктов и услуг.

Органы, имеющие действующую аккредитацию DAkkS, в будущем получают право использовать в своих документах (отчетах о проводимой ими деятельности) и сертификатах знак аккредитации в виде логотипа DAkkS, рядом с которым проставляется присвоенный органу регистрационный номер.

DAkkS осуществляет аккредитацию в следующих областях: испытательные лаборатории; калибровочные лаборатории; медицинские лаборатории; сертификация продукции;

сертификация менеджмента (управленческих процессов);

65

сертификация персонала; инспекционные органы;

предложение услуг по проведению круговых испытаний (сличений);

изготовители референсных материалов.

DakkS – некоммерческая организация, деятельность которой подпадает под действие немецкого административного права. В соответствии с постановлением Европейского парламента и совета № 765/2008 DakkS будет осуществлять деятельность по аккредитации как уполномоченный государственный орган.

Логотип DakkS

DakkS имеет отраслевую организационную структуру (органиграмму). Согласно ISO/IEC 17011 и закону об обществах с ограниченной ответственностью высшими органами DakkS являются общее собрание участников общества и наблюдательный совет. Кроме того, предполагается вовлечение заинтересованных кругов через совет DakkS (Beirat) и координационный совет по аккредитации. Совет создается в соответствии с законом о создании единого национального органа по аккредитации (AkkStelleG, § 5) для консультационной и иной поддержки федерального министерства экономики и DakkS, в частности, при установлении правил и процедур.

Координационный совет по аккредитации должен сформировать специализированные отраслевые советы по областям/секторам деятельности, которые будут работать в тесном взаимодействии с отраслевыми (секторальными) комитетами DakkS.

6.1.5. Единая система аккредитации ЕС

Основные принципы единой системы аккредитации ЕС изложены в регламенте 765/2008/ЕС. Регламент устанавливает тре-

66

бования к аккредитации и надзору за рынком в отношении реализации продукции.

Основная задача регламента – обеспечить достаточность одного аттестата аккредитации для всей территории Европейского союза и избежать проведения повторных аккредитаций, которые увеличивают затраты, не создавая дополнительной ценности.

С целью обеспечения единообразного уровня качества в процессе определения оценок соответствия необходимо не только консолидировать требования, которым должны удовлетворять кандидаты на нотификацию, но одновременно устанавливать требования, которым должны удовлетворять нотифицирующие и все другие органы, принимающие участие в оценивании. Система аккредитации, которая действует посредством ссылки на обязательные правила, помогает повысить уровень взаимного доверия между государствами-членами в отношении компетентности органов по оценке соответствия и, следовательно, сертификатов и протоколов испытаний, выдаваемых ими. Это усиливает принцип взаимного признания.

Основные принципы построения нового законодательства в сфере аккредитации приводятся в решении Европейского парламента № 768/2008/ЕС, определяющем общие условия реализации продукции.

Решение и регламент строятся на принципах правового механизма, при котором продукция, имеющая преимущества за счет свободного передвижения товаров внутри сообщества, удовлетворяла бы требованиям, обеспечивающим высокий уровень защиты интересов общества, таких, как здоровье и безопасность в целом, здоровье и безопасность на рабочем месте, защита интересов потребителей, охрана окружающей среды и гарантированное удовлетворение потребностей, и чтобы свободное передвижение продукции не ограничивалось более, чем допустимо в соответствии с гармонизирующим законодательством ЕС или любыми другими соответствующими правилами.

Общие принципы построения нового законодательства ЕС

всфере аккредитации гласят:

1.Продукция, размещаемая на рынке ЕС, должна соответствовать всему действующему законодательству.

2.В процессе размещения продукции на рынке ЕС субъекты экономической деятельности несут ответственность, в зависимо-

67

сти от роли каждого из них в цепочке поставок, за соответствие этой продукции всему действующему законодательству.

3. Субъекты экономической деятельности обязаны контролировать, чтобы информация относительно их продукции была точной, полной и соответствующей действующим правилам ЕС.

Основополагающим документом Европейского союза в сфере аккредитации является Регламент № 765/2008 Европейского парламента и Совета Европейского союза от 9 июля 2008 г. Он устанавливает требования к аккредитации и надзору за рынком в отношении реализации продукции. В соответствии с положениями Регламента, который имеет обязательную силу на всей территории Европейского союза, с 1 января 2010 г. осуществлен переход к системе с единым национальным органом по аккредитации в каждом государстве-члене Европейского союза. Работа национальных органов по аккредитации государств координируется Европейским соглашением по аккредитации.

Единые национальные органы по аккредитации ЕС соответствуют критериям, сформулированным в международном стандарте ИСО/МЭК 17011:2004 «Оценка соответствия. Общие требования к органам по аккредитации, аккредитующим органы по оценке соответствия», посредством успешного прохождения паритетной оценки.

Можно выделить основные подходы к аккредитации в государствах Европейского союза:

ЕС определяет общие правила оценки соответствия, аккредитации и уведомления.

Каждое государство издает свое законодательство об аккредитации.

На основании закона об аккредитации в каждом государстве создается национальный орган по аккредитации (НОА).

Национальный орган по аккредитации определяет приоритетные сферы хозяйственной деятельности, для которых будут учреждены сертифицирующие организации.

Национальные органы по аккредитации направляют уведомления частным экспертным организациям (компаниям) и лабораториям по сертификации и инспектированию товаров.

Во избежание конфликта интересов недопустимо, чтобы эксперт по сертификации был одновременно экспертом по инспектированию или контролю.

68

В каждом государстве ЕС создаются три категории компетентных экспертных организаций: эксперты по сертификации, эксперты по инспектированию и эксперты по контролю.

Эксперты по сертификации, инспектированию и контролю составляют единый институт независимых экспертов в каждом государстве ЕС.

Национальные органы по аккредитации: Великобритания – UKAS, Германия – DAkkS, Франция – COFRAC, Аргентина –

OOA, Япония – JAB, ЮАР – SANAS.

6.2. Система аккредитации в России

Федеральным законом от 27.12.2002 «О техническом регулировании» определены принципы единой системы и правила аккредитации. Вместе с тем вплоть до настоящего времени единая система аккредитации, основывающаяся на четких и прозрачных правилах, фактически отсутствовала. Это во многом обусловлено традицией восприятия аккредитации не как универсального инструмента обеспечения компетентности любых органов по подтверждению соответствия, а как вспомогательного механизма в рамках системы обязательной сертификации. Реформы в сфере технического регулирования не изменили ведомственного подхода к наделению соответствующих федеральных органов исполнительной власти полномочиями по аккредитации органов по оценке соответствия.

В настоящее время практика в области аккредитации имеет целый ряд недостатков:

одновременная аккредитация органов по подтверждению соответствия в нескольких системах и необходимость получения нескольких подтверждающих соответствие документов на одну и ту же продукцию;

пересечение областей аккредитации некоторых федеральных органов исполнительной власти и отсутствие механизмов координации их деятельности;

сложности в достижении признания результатов оценки соответствия за рубежом;

проведение аккредитации органов по оценке соответствия

всистемах добровольной сертификации, действующих по своим

69

нормам и правилам. Федеральный закон «О техническом регулировании» не предусматривает возможности оценки компетентности органов по подтверждению соответствия в системах добровольной сертификации при их регистрации и последующего контроля деятельности этих систем. Это создает среду для развития недобросовестной и некомпетентной деятельности в сфере добровольной сертификации. Вместе с тем эта сфера призвана решать важнейшую задачу – формирование доверия к потребительским свойствам продукции.

Проведение единой технической политики в области аккредитации органов по оценке соответствия требует создания национальной системы аккредитации. Правительством Российской Федерации в 2010 г. была разработана и одобрена «Концепция формирования единой национальной системы аккредитации в Российской Федерации» (Распоряжение от 12 октября 2010 г. № 1760-р).

Концепция устанавливает приоритетные направления развития аккредитации в Российской Федерации. Она направлена на создание современной эффективно функционирующей системы аккредитации, от которой напрямую зависят компетентность аккредитованных лиц, уровень доверия к их деятельности и признание результатов такой деятельности.

Законодательством Российской Федерации предусматриваются:

аккредитация органов по оценке соответствия (законодательство о техническом регулировании);

аккредитация граждан и организаций, привлекаемых органами государственного контроля (надзора) в качестве экспертов и экспертных организаций к проведению мероприятий по контролю (ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;

аккредитация экспертов и экспертных организаций, привлекаемых федеральными органами исполнительной власти на основании федеральных законов при осуществлении отдельных государственных полномочий.

В настоящее время отечественные производители готовы поставлять свою продукцию за рубеж, поэтому Российской Федерации необходимо решить вопрос о международном взаимном при-

70