Современные проблемы российской государственности. Учебное пособие

обеспечивать создание и функционирование избирательной системы, порядка назначения на должности ряда государственных чиновников и др.1 Это обусловлено прежде всего тем, что исполнительной власти удается через парламент принимать законы, содержание которых ее устраивает.

Кроме того следует отметить, что традиционно в правосознании населения как в советский период, так и в последующий, нормы Конституции воспринимались и воспринимаются как декларативные, как нормы-цели.

Сложившаяся ситуация в обществе: коррумпированность государственного аппарата, полная зависимость экономики страны от продажи сырьевых ресурсов, существенное отставание в развитии новейших технологий, отток научно-технических кадров на Запад. Что касается прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в Конституции, то они по ряду позиций носят декларативный характер.

Протестные митинги и шествия 2011–2012 гг. показали, что участники выражали свою неудовлетворенность не нормами Конституции, а фактически теми юридическими механизмами и процедурами, которые установила власть для реализации конституционных норм, регулирующих права и свободы граждан России. О том, что ситуация действительно носит зависимый характер от существующей власти свидетельствует весьма показательный пример. Чтобы создать партию требовалось 40 000 членов, сейчас достаточно 5002.

Стали широко использоваться политические технологии, прежде всего в избирательных компаниях, цель которых рассматривается, как усилие власти сохранить существующий порядок, прибегая лишь к косметическим мерам.

Что делать? Наиболее радикально настроенные оппозиционеры предлагают разработку и принятие новой Конституции,

1 Лукьянова Е.А. Некоторые проблемы Конституции Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. − 2007. − № 15. − С. 4–9.

2Федеральный закон от 08.12.2011 №421-ФЗ «О внесении изменений

вФедеральный закон «О политических партиях» // Российская газ. − 2011. − 9 декабря.

31

другие требуют отстранения властьимущих. Действительно ныне действующая Конституция имеет недостатки, которые в определенной мере предопределили ныне существующую ситуацию. Однако, развитие конституционализма в ряде зарубежных стран свидетельствует о том, что в рамках одной конституции могут быть сформированы различные общественно-политические отношения. Об этом свидетельствует исторический опыт некоторых государств. За счет изменения юридических механизмов реализации конституционных норм, по существу, изменялось само общественнополитическое устройство.

Речь идет не столько о различиях в трактовках норм конституции, сколько о системе юридических механизмов и процедур, которые могли бы обеспечивать, прежде всего, предварительный контроль до принятия правовых актов, нарушающих конституционные права и свободы граждан, то есть принудить законодателя к их уважению. Важно также и последующее применение правовых актов. Практика контроля за обеспечением соответствия норм действующего законодательства нормам конституции (в том числе и нормам, закрепляющим принципы) в различных странах исторически формировалась по-разному. Но цель одна: создать устойчивую функционирующую систему, которая в состоянии обеспечить конституционную защиту прав и свобод личности.

В странах Европы появление юрисдикционных органов для контроля за законами особенно заметно после окончания Второй мировой войны (ФРГ, Италия). Что касается Франции, то Конституция 1958 г. признала аналогичные полномочия за Конституционным советом. Этот орган решением от 16 июля 1971 г. признал свое право опротестования законов, которые противоречат правам и свободам, обозначенным в преамбуле к Конституции. Судебная практика в этой сфере свидетельствует о том, что ни один закон не может быть подготовлен без учета его соответствия Конституции в истолковании, которое дает Конституционный совет республики. Судебная практика Конституционного совета рассматривается в качестве источника конституционных норм, это обусловлено тем, что конституционные нормы « доминиру-

32

ют над всем правовым массивом, включая законы и судебную практику»1. Конституционный совет всячески расширяет сферу применения конституционных принципов, «распространяя их на смежные отрасли». Цель — давать законодательным актам наиболее соответствующее тексту Конституции толкование, чтобы предостеречь исполнительную власть от такого применения за-

кона, которое могло бы означать посягательство на права и свободы2.

Конституционный совет не только толкует Конституцию, но также все документы и принципы, на которых она базируется. Его задача — «нейтрализовать вред» некоторых законопроектов сначала путем их истолкования, а затем путем уточнений того, что не следует делать, и, наконец, указывая каким образом, их надлежит применять3. Основная задача деятельности Совета — обнаружение в подготавливаемых законах случаев нарушения или обхода конституционных положений. Как отмечает Ф. Люшер, нарушение Конституции нередко обусловлено нарушением компетенции со стороны законодательной или исполнительной власти4. Совет выявляет случаи неправомерного вторжения одной власти в прерогативы другой. Совет также вправе оценивать целесообразность принимаемых законодателем решений. В том числе и в отношении свободы личности. Таким образом, Совет осуществляет контроль над законом предварительно, то есть до его вступления в действие.

Предварительный и последующий контроль со стороны Конституционного совета обеспечивается в определенных процедурных формах и осуществляется им самостоятельно, хотя и может возникнуть по жалобе отдельных граждан. Следует отметить, что наряду с Конституционным советом имеются иные юрисдикционные органы, которые доступны гражданам и кото-

1 Люшер Ф. Конституционная защита прав и свобод личности. – М.: Прогресс, Универс,1993. − 384 с.

2 Там же, с. 56.

3 Там же, с. 13.

4 Люшер Ф. Конституционная защита прав и свобод личности. – М.: Прогресс, Универс,1993. − с 81.

33

рые способны защитить граждан против несправедливого, по их мнению, закона.

Таким образом, в демократических странах сложилась система фильтров для проектов нормативных актов.

Анализ зарубежной практики реализации конституционных норм в сравнении с этим же институтом в Российской Федерации приводит к выводам о том, что у нас не все благополучно по этому вопросу. Фактически восприятие норм нынешней Российской Конституции происходит на уровне советского периода. Есть понимание, что ряд конституционных норм не действует, а некоторые действуют весьма ограниченно. В целом Конституция Российской Федерации воспринимается скорее как программный документ. Функции Конституционного суда Российской Федерации в соответствии с законом о его деятельности весьма ограничены.

Изменить ситуацию в рамках действующей Конституции можно было бы следующим образом. Прежде всего, необходимо формирование институтов гражданского общества, политический плюрализм, свобода средств массовой информации. Это послужит предпосылкой для постепенного изменения действующего законодательства (юридических механизмов), что позволит его постепенно привести в соответствие с нормами действующей Конституции.

34

Глава 5 Правовой порядок в Российской Федерации

и его соответствие принципам Совета Европы

Российская Федерация вступила в международную организацию Совет Европы (основана в 1949 г.) 28 февраля 1996 г., а 30 марта 1998 г. ею была ратифицирована Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950). Тем самым Россия подтвердила свою приверженность идеалам и принципам гуманизма и демократии, а также готовность скорректировать целый ряд законодательных актов, противоречащих Конвенции. Россия заверила, что она готова привести законодательство и политическую систему в соответствие с европейскими нормами.

Основные принципы Совета Европы: права человека, верховенство права, плюралистическая демократия1.

Цель Европейской Конвенции состоит в том, чтобы внедрить общеевропейские стандарты в правовую «ткань» государств, подписавшихКонвенцию.Необходимоподчеркнуть,чтопринципыСовета Европы в полной мере сформулированы и отражены в Европейской конвенцииоправахчеловека,атакжевЕвропейскойсоциальнойхартии(1961),которуюРоссийскаяФедерацияратифицировалав2009г. Европейская социальная хартия защищает социальные и экономические права граждан и устанавливает контрольный механизм, при- званныйгарантироватьихсоблюдениегосударствами-участниками.

Этот документ наряду с Европейской Конвенцией о защите прав человека и основных свобод составляет единый механизм защиты прав человека и является одним из наиболее важных документов Совета Европы в сфере обеспечения прав человека. Ратифицировав хартию, Россия выполнила одно из своих обязательств,взятыхпривступлениивСоветЕвропывфеврале1996г.,

1 Бернхардт Р. Доклад о соответствии правового порядка в Российской Федерации нормам Совета Европы от 7 октября 1994 г. / Р. Бернхардт, Ш. Трексель, А. Вейтцель и др. // Права человека в России: международное измерение. Сб. документов ООН / под ред. И. Зайцева, В.В. Ведрашко. – М.: – Права чело-

века, 1995. – С. 94–141.

35

и подтвердила приверженность принципам и нормам европейского правового порядка в социальной сфере.

Принципы Совета Европы фактически охватывают все сферы правовой жизни государства. В то же время следует отметить, что они взаимокорреспондируют, и каждый из них предполагает наличие другого.

Так, обеспечение прав человека немыслимо без верховенства права, без плюралистической демократии. Верховенство права реально может существовать при наличии в обществе плюралистической демократии и прав человека.

Данные принципы с точки зрения общетеоретических и отраслевых подходов можно рассматривать как укрупненные, консолидированные. Каждый из этих принципов применительно к конкретному правовому явлению включает определенный набор требований, которые в юридической литературе классифицируются как самостоятельные принципы. Так, например, принципы верховенства права или плюралистической демократии включают в себя целый ряд характеризующих их признаков. Эти признаки обозначаются как принципы этих явлений.

Европейская Конвенция о правах человека — один из важнейших международных договоров, назначение которого состоит в том, чтобы гарантировать соблюдение прав человека и иных основных принципов Совета Европы.

Применительно к конкретному государству вопрос о соответствии правового порядка основным принципам Совета Европы просматривается путем оценки существующего там правопорядка. Однако сфера оценки состояния правопорядка в европейской юриспруденции охватывает все области государственно-право- вой жизни, то есть она значительно шире, чем в российской. В данном случае можно вести речь о более «узком» подходе в советской, а в настоящее время и в российской практике использования этого понятия. Правопорядок традиционно фактически сводится к оценке деятельности правоохранительных органов, как правило, за определенный период времени. Так, наиболее типична формулировка «О состоянии законности и правопорядка на

36

территории… (административная единица, период времени)». Эта формулировка используется при анализе деятельности и прокуратуры, и МВД, и других правоохранительных органов. Необходимо отметить, что подобная формулировка вопроса включает традиционно криминологический аспект, то есть количество зарегистрированных преступлений, правонарушений, а также сравнительный анализ этих явлений за предшествующие периоды времени.

Что касается органов законодательной власти, государственныхоргановисполнительнойвласти,судебныхорганов,тотамиспользуются несколько иные подходы. Например: «О выполнении требований Закона…». Нельзя сказать, что такой подход неверен. Однако ни в Совете Федерации, ни в Думе не рассматриваются такие вопросы, как вопрос о соответствии правовых актов органов исполнительной власти принципам и нормам действующей Конституции РФ даже в определенной социальной сфере. В то же время нельзя не отметить важную работу по приведению в соответствие законодательств субъектов федерации, а также норм отраслевого законодательства, которые проводит Конституционный Суд РФ. Положительным явлением следует считать также предоставление судам права нормоконтроля. Однако проблема парламентского контроля за деятельностью исполнительных органов государственной власти фактически не решена. Законопроект

опарламентском контроле не первый год остается без движения.

Отеоретическом аспекте правопорядка. В юридической литературе правопорядок, как правило, рассматривается во взаимосвязи с законностью. Эти явления в теоретическом аспекте разработаны и исследованы, на первый взгляд, в достаточной мере. «Правопорядок, — как отмечает профессор А.Ф. Пиголкин, — это состояние регулируемых правом общественных отношений, возникшееврезультатепоследовательногоосуществлениязаконности

и характеризующиеся реальным обеспечением, реализацией и охраной прав и свобод личности»1. Профессор В.В. Лазарев обозначает правовой порядок как часть и одновременно правовую форму

1 Пиголкин А.С. Теория государства и права / под ред. А.С. Пиголкина. –

М.: Юрайт, 2005. – С. 522.

37

образа жизни. Он подчеркивает, что это явление рассматривается как результат действия (реализации права и законности)1.

В.С. Нерсесянц при определении законности правопорядка подчеркивает необходимость понимания этого явления с точки зрения либертарно-юридической теории. Позиция автора — не отождествлять любой закон с правовым законом. Этот подход он распространяет и на понимание правопорядка. Правопорядок не следует отождествлять с «законопорядком». Он подчеркивает, что «исходной основой для правовой законности и правового порядка могут быть не всякие, а лишь правовые законы»2. Правовой порядок может быть результатом лишь правовой законности.

Термин «правовой порядок» применяется для характеристики состояния организованности, упорядоченности правовых отношений, которая возникает в результате их регламентации правовыми нормами и реализациями данных норм3.

Большинство ученых-юристов рассматривают правопорядок как реализованную законность, как итог правового регулирования. Но у В.С. Нерсесянца, в отличие от ряда авторов, есть весьма важная дифференциация правового порядка:

1.Как абстрактно-должного порядка, который устанавливается при правовом регулировании общественных отношений.

2.Реального правопорядка — как результата действительного соблюдения в жизни требований должного правопорядка. Таким образом, под реальным правопорядком В.С. Нерсесянц подразумевает фактически соблюдаемый и реально функционирующий абстрактно-должный правопорядок, то есть надлежащее практическое действие (реализация норм объективного права).

Аналогичная позиция по поводу различения «реально существующего правопорядка» и «идеала правопорядка» высказана

ипрофессором А.С. Пиголкиным4.

1 Лазарев В.В. Теория государства и права / В.В. Лазарев, С.В. Липень. –

М.: Спарк, 2001. – С. 430.

2 Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства. – М.: Норма; Инфра,

1999. – С. 531.

3 Там же, с. 536.

4 Пиголкин А.С. Теория государства и права / под ред. А.С. Пиголкина. –

М.: Юрайт, 2005. – С. 523.

38

Следует обратить внимание и на подход А.В. Полякова: «Законность, понимаемая эйдетически (феноменолого-коммуника- тивно), неизбежно получает формальный характер в том смысле, что она представляет собой требование соблюдения всех законов, не нарушающих положений других законов (прежде всего Конституции). По мнению автора, правопорядок носит всегда фактический характер, то есть правопорядок — это не замысел законодателя, а реально существующее в обществе воспроизводство правовых коммуникаций. Поэтому правопорядок как социальная реальность может существенно отличаться от «абстрактного правопорядка» (законодательные идеи правопорядка), заложенного в текстах законодательства. А.В. Поляков приходит к выводу, что в определенных аспектах правовой действительности между государственным и социальным правопорядком возможны конфликты в пользу того или иного правопорядка1.

Таким образом, в юридической литературе сформировалась тенденция оценивать сложившиеся правоотношения как реальный правопорядок. Эта позиция дает возможность понимания, что же действительно происходит в обществе, насколько соответствует реально существующий правопорядок требованиям конституционного правопорядка. Следует отметить, что Совет Европы оценивает правопорядок с позиции его основных принципов, которые обозначены выше, и эта оценка дается именно реально существующему правопорядку и охватывает все сферы государ- ственно-правовой жизни.

Нормы Конституции Российской Федерации 1993 г. в целом соответствуют принципам Совета Европы. Реальный же правопорядок весьма далек от замысла законодателя. Наша задача — попытаться проанализировать причины такого положения и наметить пути его преодоления в российском обществе. Данная проблема не только и, может быть, не столько юридическая, ее целесообразно осмысливать вкупе с политологией, социологией, экономикой и другими общественными науками. Интегрирован-

1 Поляков А.В. Общая теория права. Феноменолого-коммуникативный подход: курс лекций. – СПб.: Юридический центр ПРЕСС. 2003. – С. 831.

39

ная позиция по этому вопросу даст представления о том, что и где у нас не так, и это может побудить тех, кто реально принимает политические решения, к соответствующим изменениям.

Необходимо понять уровни и степень отклонений в реальном правопорядке от принципов и норм действующей Конституции РФ, проанализировать причины сущностных отклонений в реальной государственно-правовой сфере от конституционного правопорядка. В этой связи целесообразно использовать все многообразие методов познания государственно-правовых явлений.

Метод моделирования. Его использование позволяет определить конституционную (то есть должную, или идеальную) модель правопорядка со всеми ее составляющими, а также модель реального правопорядка. Сравнительный анализ обеих моделей дает возможность определить отличие в их сущностных характеристиках и также тенденции, имеющиеся в сфере правопорядка. А если попытаться при моделировании использовать такой метод, как гиперреализация, то это даст весьма четкую и объемную картину происходящего в государстве. Суть метода гиперреализации применительно к социально-правовым явлениям: «мгновенно осуществляющиеся преображения реального в модель»1. Этот метод в единстве с методом моделирования и другими методами изучения государственно-правовых явлений позволяет понять не только отличие моделей и их отдельных составляющих, но и определить вектор, объяснить сущность и причины, тенденции и возможные результаты реального правопорядка.

Автор пособия придерживается той позиции, что конституционные модели государственности, правопорядка и иных институтов не могут быть идентичными с их реальным воплощением. Следовательно, речь можно вести лишь о том, насколько велик и допустим диапазон этих отличий и, что самое важное, попытаться определить тенденции, то есть увеличение или уменьшение диапазона между конституционной моделью и реальной. Задача непростая, так как в этом случае необходимо подготовить

1 Бодрийар Ж. В тени молчаливого большинства, или Конец социального: пер. с фр. – Екатеринбург: Изд-во Урал. ун-та, 2000. – С. 93.

40