Современные проблемы российской государственности. Учебное пособие

ние большинства с учетом интересов меньшинства, разделение властей, политический плюрализм»1.

О федерализме российской государственности. Федера-

лизм современных государств имеет свои особенности, обусловленные историческими традициями, географическим расположением и иными факторами. Федеративное устройство предполагает, что государство состоит из образований, близких к статусу государств. В России это субъекты федерации — республика, край, область, город федерального значения, автономная область, а также автономный округ. Права и обязанности федеральных органов властиисубъектовоговоренывфедеральномдоговоре.Федеральное устройство должно помочь сохранить основные интересы государства в целом и составляющих его субъектов. Самостоятельность субъектов и их права конкретизированы в Конституции РФ (ст. 5). За последнее десятилетие просматривается определенная тенденция развития федерализма в России. В законодательстве субъектов федерации в 90-х годах XX в. четко просматривалась тенденция усиления их самостоятельности. В отдельных субъектах федерации в уставных документах закреплялся их суверенитет. Это был путь к развалу российской государственности. Постепенно центру удалось преодолеть эти негативные тенденции, добиться изменений в нормативно-правовых актах субъектов впланеобеспеченияединогоконституционногопространства,это можно расценивать как, несомненно, позитивный результат. В последние годы федеральный центр смог усилить свое воздействие на законодательство субъектов федерации. Так, был изменен порядок выбора губернаторов, порядок формирования Совета Федерации. Не вдаваясь в подробности, можно констатировать, что предметы ведения субъектов федерации были несколько ограничены в пользу исполнительной власти федерации. В настоящее время губернаторы фактически назначаются Президентом РФ. Губернаторы же субъектов в свою очередь определяют двух представителей в Совет Федерации по одному от представительного и

1 Северухин В.А. Право и права человека. Сб-к науч. трудов юрид. фак-та МГПУ. – М. 2007.− С. 163.

21

исполнительного органа государственной власти (п. 2 ст. 95). Этот порядок был воспринят неоднозначно отдельными юристами и политологами. Суть в том, что, исходя из смысла статьи 94, Федеральное Собрание — это представительныйорган, то есть избираемый населением, а не назначаемый исполнительной властью. Просматриваются тенденции усиления исполнительной власти и ее преобладание над другими ветвями власти.

Россия, наряду с другими характеристиками, — правовое государство. Норму статьи 1 Конституции РФ, закрепляющую это положение, можно рассматривать как норму-цель. По-видимому, после принятия действующей Конституции РФ предполагалось обеспечение и развитие принципов правового государства: верховенстваправовогозакона;признанияиобеспеченияправисвобод человека; реального осуществления народовластия; разделения властей и их эффективного взаимодействия через систему «сдержек и противовесов»; режима правовой законности; развития институтов гражданского общества, правовой защищенности всех субъектов социального общения и др. Сложившиеся реалии отнюдь не подтверждают тенденции к развитию правовой государственности. Коррупция государственного аппарата, которая приняла угрожающие размеры, незащищенность прав и свобод человека и гражданина, усиление исполнительной власти, ее фактическое преобладание над законодательной и судебной властью, явно недостаточное развитие институтов гражданского общества — все это вкупе вызывает озабоченность и критику со стороны не только политологов, юристов, но и в обществе. С учетом выше изложенного вряд ли можно оценить позитивно и эту позицию. Доклады Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации из года в год констатируют неблагополучие в России по этому вопросу. Наша страна лидирует по количеству заявлений в Европейский суд по правам человека, а также по количеству решений, удовлетворенных судом в пользу заявителей. Все это свидетельствует о существенных нарушениях прав человека и гражданина.

О характеристике Российской Федерации как социаль-

ного государства. Социальное государство, как известно, пред-

22

ставляет собой достижение западной цивилизации. Политика социального государства заключается в создании условий, обеспечивающих достойную жизнь человеку при наличии у него определенных жизненных проблем — безработицы, бедности, болезни. В.А. Четвертин определяет социальную государственность как способ перераспределения национального дохода в интересах общества в целом, в частности в пользу социально слабых1. Право человека и гражданина — предъявить требования к государству в оказании ему реальной помощи. Государство обязано располагать соответствующими социальными программами и обеспечивать их надлежащее выполнение, используя необходимые материальные ресурсы. Действительно, в Российской Федерации принимаются различные социальные программы, однако, конституционная норма о социальном государстве практически не реализуется. Причин и объяснений здесь достаточно. Заинтересованностьисполнительнойвластивреализацииразличныхсоциальных проектов очевидна (они обозначены как национальные проекты). Их цель сгладить социальную напряженность, решить демографические проблемы, добиться определенных положительных показателей для оценки нашего государства со стороны Запада. Невысокая эффективность усилий государства в социальной сфере обусловлена такими явлениями, как коррупция, слабость институтов гражданского общества и др.

В Конституции РФ 1993 г. закрепляется принцип разделения властей и полномочия, относящиеся к их ведению. Следует подчеркнуть, что в системе высших властных структур особое место занимает институт президентства. Президент является главой государства и одновременно фактически выполняет функции главы Правительства. В его руках «сосредоточена» суперпрезидентская власть. Указы Президента, согласно Конституции, уступают по своей силе законам. В формально-юридическом плане законодательная, исполнительная и судебная власти самостоятельны по отношениюдругкдругу.Онипризваныоказыватьсдерживающее

1 Юридическая энциклопедия / Под общ. ред. Б.Н. Топорнина. − М.:

Юристъ, 2001. − С.1021.

23

влияние и должны уравновешивать друг друга. Как подчеркивает М.Н. Марченко, для стран со сложившимися демократическими принципами и традициями ничего особенного в функциональном противостоянии этих властей нет1. Опыт функционирования властей после принятия Конституции РФ 1993 г. свидетельствует о том, что «…государственные власти далеко не всегда уравновешивают друг друга»2. Доминирует президентская, а также исполнительная власть. Что касается судебной власти, то следует отметить, что Президент РФ наделен огромными конституционными полномочиями по формированию кадрового состава судебных органов. В юридической литературе в настоящее время отличают формально-юридическоеифактическоедоминированиеисполни- тельной власти над остальными ветвями государственной власти.

Конституционная модель российской государственности предусматриваетидеологическоемногообразиеисветскийхарактер. Сам факт закрепления этих позиций в Конституции постсоветского периода, несомненно, позитивное явление. В советский период была одна единственная официальная идеология — марк- систско-ленинская и она в определенной мере консолидировала население. В постсоветский период руководство страны пытается определить и сформулировать так называемую «национальную идею».

Конституционная модель либерально-демократической государственности у нас скорее носит формально-юридический характер. При отсутствии реальной рыночной конкуренции, неразвитых институтов гражданского общества, коррумпированности государственного аппарата, отсутствия реального разделения властей, бедности значительной части населения и других негативных явлений весьма затруднительно сформировать воспринимаемую большинством населения идеологическую платформу. Поэтому не удивительно, что идеологическое многообразие проявляется в виде национал-социалистической идеологии молодеж-

1 Марченко М.Н. Проблемы общей теории государства и права (Государство): учебник. В 2 тт. Т. 1. – М.: Велби; Проспект, 2007. – 316 с.

2 Там же, с. 322.

24

ных групп, а также имевших место тенденциях вернуть Россию

кмонархической форме правления.

Осветском характере российской государственности. За-

креплен Конституцией РФ, но также весьма относителен. Государственная власть в России оказывает реальное предпочтение Русской Православной церкви. С одной стороны, это объяснимо как попытка расширить электорат власти. В то же время это весьма опасно при наличии в стране других религиозных конфессий.

Можно сделать следующие выводы. Социально-правовая проекция российской государственности существенно отличается от ее конституционной модели. Сложившаяся государственность вряд ли сможет в полной мере обеспечить формирование демократического, правового и социального государства. При отсутствии реальной конкуренции и наличии системной коррупции вряд ли удастся добиться успешного развития экономической системы страны и ликвидации бедности. Отсутствие реального разделения властей в государстве — основа для субъективизма при исполнении законодательной функции государства. Это и путь

кликвидации идеологического плюрализма.

Какой выход из этой ситуации? Необходимо вернуться к изначальному смыслу конституционных положений и постепенно внести коррективы в действующее законодательство. Создание имитационных институтов демократии и гражданского общества могут лишь усугубить социальные и экономические проблемы российского государства.

25

Глава 4 Проблемы реализации конституционных норм

Проблема соотношения нормативного и индивидуального в правовом регулировании, а также проблема объективного и субъективного в праве в определенной мере обусловлена соответствием норм действующего законодательства Конституции государства.

В юридической литературе в зависимости от степени значимости принято подразделять законы на: основные (конституции), конституционные, органические и обычные1. Конституции имеют учредительный характер, служат юридической базой для всего законодательства. Их нормы обладают верховенством по отношению к иным конституционным актам, а также ко всем норма- тивно-правовым актам. Важным свойством основных законов является их стабильный характер, который обеспечивается особым порядком их принятия и внесения в них изменений.

Законы, которые дополняют Конституцию или издаются по отдельным указанным в конституции наиболее важным вопросам принято именовать к о н с т и ту ц и о н н ы м и законами.

Третья группа — о р г а н и ч е с к и е законы — они определяютпорядокорганизацииидеятельностигосударственныхорганов. Сюда же следует относить законы, к которым отсылают нормы конституции. Все остальные законодательные акты — о б ы ч н ы е законы.

Это общие подходы для понимания иерархии конституционных и иных законодательных актов.

Сутьпроблемывтом,чтовдемократическихгосударствахсуществуют различные по формам, по источникам права и методам правового воздействия системы, цель которых — не допустить отклонений действующего законодательства и практики его применения от буквы и духа конституционных норм. Естественно, что трактовка сущности норм самой Конституции на различных

1 Лазарев В.В. Теория государства и права. Учебник для вузов / В.В. Лазарев, С.В. Липень. – 2-е изд. − М.: СПАРК, 2000. − 271 с.

26

этапах развития государства не может быть идентична. Но смысл все же, сводится к тому, чтобы в основу интерпретации этих норм были положены общие принципы права и принципы, фундаментальные закрепленные в конституции.

Важным свойством системы законодательства современного демократического государства является его единство и многообразие. Это следует понимать как наличие значительного количества нормативно-правовых актов, которые различаются не только по содержанию, но и по их юридической силе. О единстве системы законодательства можно говорить лишь в том случае, если она реальна, основана на единых принципах права.

Реализация конституционных норм без искажения их сущностных положений в современных демократических государствах обеспечивается следующим образом.

Прямое действие Конституции. Общепризнанный смысл этого положения в том, что гражданин на основе конституционных норм может обратиться в суд или иной государственный орган за защитой своих прав, ссылаясь исключительно на статью конституции. Государственные органы обязаны рассматривать нормы Конституции в качестве непосредственной нормативной основы правоприменения. В своих решениях по существу по конкретному делу суд вправе опираться на нормы Конституции.

Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ не должны противоречить Конституции РФ (ст. 15)1. Прямое действие конституционных норм не означает, что не должны применяться конкретизирующие ее нормы иных законов и подзаконных актов. Но отсутствие таких нормативно-правовых актов не может быть причиной неприменения конституционных норм и решения дела по существу.

Анализ опыта реализации конституционных норм в зарубежных странах свидетельствует о том, что прямое действие

1 Конституция Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, № 24, ст. 2421.

27

этих норм явление далеко не повседневное. В большей мере используются нормы действующего отраслевого законодательства. А.Б. Венгеров называет формы, в которых органы правосудия, а также иные государственные органы могут применять нормы конституции1. Эта ссылка только на статьи Конституции без использования иных нормативных актов. Второй вариант — совместно с нормами иных нормативных актов. Следует отметить, что прямое действие норм конституции, особенно для России, явление весьма редкое.

Наиболее распространенной формой реализации конституционных норм является, как уже отмечалось, регулирование конституционное, органическое и обычное. Необходимо сразу же напомнить, что в сферу законодательного регулирования входит и конституционное. Смысл иерархии нормативно-правовых актов сводится, прежде всего, к обеспечению соответствия норм действующего законодательства, подзаконных актов нормам Конституции.

Соответствие нормам Конституции всех нормативно-право- вых актов, в том числе и конституционных законов, обеспечивается, прежде всего, логикой конституционного строительства демократических государств: верховенством норм конституции, разделением властей, политическим плюрализмом. В демократических государствах действуют различные государственные и негосударственные институты, которые призваны обеспечить предварительный и последующий контроль, для того, чтобы законодатель сознательно или подсознательно не принимал норм, противоречащих Конституции.

Не менее важные для обеспечения соответствия действующего законодательства нормам Конституции — процессуальные средства выхода на юрисдикционные органы, которые доступны любому гражданину и имеют цель защитить его против несправедливого, по их мнению, закона.

На современном этапе развития демократических государств важная роль в оценке соответствия нормам Конституции

1 Венгеров А.Б. Теория государства и права. Учебник для юридич. вузов / А.Б. Венгеров. − 3-е изд. − М.: Юриспруденция, 2000. – 528 с.

28

действующих норм законодательства и практики их применения принадлежит институтам гражданского общества, средствам массовой информации, различным международным организациям, рейтинговым агентствам. Они вынуждают полномочные государственные органы обращать внимание на юридические механизмы реализации конституционных норм и вносить необходимые изменения в действующее законодательство. В этом же плане можно сослаться и на Европейский Суд по правам человека, решения которого обязывают государства не только пересматривать конкретные дела, но и рекомендуют вносить изменения

вдействующее законодательство, приводя его в соответствие

смеждународными нормами и, как правило, с нормами национальной Конституции.

Для действующего законодательства России в ХХ−ХХI вв.

вконтексте конституционного строительства характерны следующие особенности. Конституционные нормы во многом носят декларативный характер. Ни власть, ни население не воспринимают их как реально действующие.

Вюридической и политологической литературе эта проблема обсуждалась и была признана актуальной1. Реализация норм Конституции РФ обеспечивается, преимущественно, путем формирования юридических механизмов: системы конституционных и иных законов и подзаконных актов, которые и являются правовой основой судебного и административного правоприменения. В данном случае речь идет не о прямых нарушениях законов, не об избирательном правосудии, или так называемом административном ресурсе воздействия на все ветви государственной власти, и иных нарушениях.

Система действующего законодательства призвана обеспечить реализацию норм действующей Конституции путем создания юридических механизмов, смысл которых в формировании реальных условий для обеспечения конституционного правопо-

1 Марченко М.Н. Методологические аспекты познания российских Конституций 1978 и 1993 гг.: сравнит. анализ // Государство и право. − 2008. − № 12. − С.15−23.

29

рядка. Однако отдельные нормы действующего законодательства фактически не соответствуют Конституции и, прежде всего, конституционным принципам.

Это происходит следующим образом. Часть норм действующей Конституции Российской Федерации можно отнести к числу так называемых к о м п е т е н ц и о н н ы х норм, то есть норм, цель которых закрепить оптимальное соотношение государства с обществом, распределить государственную власть между его органами и наделить эти органы властными полномочиями. Компетенционные нормы выступают как источник публично-правовых отношений. К компетенции государственных органов отнесено их право принятия законодательных актов, которые устанавливают порядок и юридические механизмы реализации прав и свобод человека и гражданина1. Что получается? Компетенционные нормы предписывают государственным органам разработку и принятие нормативно-правовых актов. Однако, принимаемые норма- тивно-правовые акты не всегда соответствуют конституционным принципам, которые закреплены, прежде всего, в 1-й и 2-й главах Конституции РФ2. Это особенно наглядно просматривается в законах, регулирующих политическую сферу: создание политических партий; организацию и порядок проведения выборов в парламент страны, в законодательные органы субъектов Федерации; порядок избрания губернаторов, Президента РФ и др.

Причины сложившейся ситуации. Действующее законодательство и практика его правоприменения весьма существенно отличаются от «буквы и духа» конституционных норм. В юридической и политологической литературе содержится довольно обстоятельный анализ этих причин. Они сводятся к: отсутствию реального разделения властей; доминированию исполнительной власти; неразвитости институтов гражданского общества; отсутствию политического плюрализма; неурегулированности процедур формирования юридических механизмов, призванных

1 Сырых В.М. Логические основания общей теории права. В 3-х т. − Т.3. Современное правопонимание. − М.: РАП, 2007, − 512 с.

2 Там же, с. 525.

30