Проблемы государственно-правового развития России. Материалы межвузовской научно-практической конференции (21 ноября 2014 г.)

дыдущего, или новые законы по тому же вопросу отменяют предыдущие, которые им противоречат. Однако помимо общего принципа при анализе действующего законодательства можно сформулировать правила, которые конкретизируют данный принцип, а также выделить нормы, закрепляющие исключения из этого принципа.

Темпоральныеколлизионные нормы —этонормы,разрешающие коллизии, которые возникают в результате действия разных норм права в момент существования правового отношения и в момент разрешения юридического дела. К таким нормам следует отнести нормы, регламентирующие применение действия обратной силы норм права, а также нормы, закрепляющие ультраактивное действие закона и отдельные нормы права. Помимо указанных норм следует выделять темпоральные коллизионные нормы, устраняющие коллизии, которые возникают по причине временной протяженности фактического отношения в периоды действия разных правовых норм, а также темпоральные нормы, обеспечивающие ревизионную обратную силу.

На наш взгляд, между первой и второй группами темпоральных норм имеются существенные различия как по содержанию, так и по пределам действия.

ВтожевремяД. Н. Бахрах подчеркивает единство темпоральныхнорм

иосновноеих предназначениедляразрешения темпоральных коллизий, возникающих при разрешении вопросов о действии во времени нормативных правовых актов или содержащихся в них отдельных нормативных предписаний. Как отмечает ученый, практическая необходимость установления правил темпорального действия норм права очевидна в связи с проблемой коллизий разновременных норм7.

Полагаем, что разграничение правовых норм можно проводить и по другим основаниям. Действительно, основаниями для классификации правовых норм могут быть и иныеоснования, которыев том числе используются для классификации иных правовых норм (попредмету правового регулирования, методу правового регулирования, юридической силе).

Отдельная группа темпоральных норм относится к нормам, которые, как отмечает Д. Н. Бахрах, являются нормами потенциального действия8. Данные нормы начинают действовать при наступлении определенных обстоятельств. К таким нормам следует отнести нормы, содержащиеся в законодательстве о чрезвычайном или военном положении.

Считаем, чток темпоральным нормам относятсянормы права, которые регламентируют порядок официального опубликования и государственной

7Там же.

8Там же. С. 21.

91

регистрации нормативных правовых актов, поскольку законодатель связывает вступление в силу нормативных правовых актов с их государственной регистрацией и (или) официальным опубликованием. В государствах СНГ, отдельных субъектах Федерации приняты нормативные правовые акты, определяющие порядок официального опубликования и вступления в силу законов, которые значительно больше по объемуи детальнее регламентируют данный порядок, нежели действующий в России Федеральный закон от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядкеопубликования и вступления в силуфедеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»9.

Не менее важным представляется деление темпоральных норм в зависимости от сферы действия на общие, специальные и исключительные. На наш взгляд, общие темпоральныенормы должныустанавливать общийнормативный порядок вступления в силу и прекращения действия во времени нормативных правовых актов. Они также должны быть предназначены для определенияправил разрешенияколлизий, возникающихпри действиинорм права во времени.

Специальные темпоральные нормы конкретизируют действие общих темпоральных норм применительно к конкретной отрасли права, к определенной сфере правового регулирования.

Исключительные темпоральные нормы — это такие нормы, которые определяют порядок действия во времени отдельных нормативных правовых актов, а такженормативныхпредписаний,содержащихся втакихактах. Считаем целесообразным, чтобы разработчики проектов нормативных актов соблюдали установленный порядок введения законов и подзаконных актов в действие, а при необходимости отступления от него давали бы в пояснительной записке соответствующее обоснование10. Исключительные темпоральные нормы могут регламентировать порядок вступления в силу как нормативного правового акта в целом, так и отдельных положений таких актов.

В заключение отметим, что изучение и анализ темпоральных норм позволяет выявить существующие проблемы правотворческой техники, связанные с процессом опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов. Разрешение данных проблем будет способствовать эффективной реализации норм права, а также успешному правовому информированию граждан и должностных лиц.

9Рос. газета. 1994. 15 июня.

10Литягин Н. Н. О подготовке Свода законов Российской Федерации // Журнал российского права. 1999. № 11. С. 52.

92

А. Н. Язов

(Омская академия МВД России)

ОСОБЕННОСТИФОРМИРОВАНИЯОБЩЕСТВЕННОГОМНЕНИЯ

В ПОЛИТИКО-ПРАВОВОМ УЧЕНИИБ. Н. ЧИЧЕРИНА

Изучение общественного мнения в современной России напрямую связано с политическими и социальными преобразованиями, происходящими в стране. Центры изучения общественного мнения, информационно-анали- тические и независимые социологические службы регулярно представляют показатели тенденций, настроений, установок, оценок и интересов, отражающихотношениеграждан кизменениямвразличных сферах общественной жизни. Получаемые сведения играют важную роль в функционировании политическойсистемы общества. Этопроявляетсявовключенииобщественногомнения в процессы борьбы за получение,установление и легитимацию политической власти, принятия различных политических решений. Но для того чтобы общественное мнение оставалось действенным социальным институтом,являлось достаточнойполитической силой, давалопредставительным органам государственной власти эффективную опору, оно должно надлежащим образом сформироваться. Для этого, безусловно, необходимы соответствующие условия.

Известныйроссийский правовед второй половины XIX – началаXX вв. Б. Н. Чичерин в своих работах неоднократно поднимал проблемы свободы личности, соотношения между личностью и обществом, обществом и государством, которые тесным образом связаны с условиями формирования и функционирования общественного мнения. Автор отмечал, что общественное мнение является эффективным инструментом государственной жизни, когда в нем выражается «зрелая политическая мысль»1. По мнению Б. Н. Чичерина, политическая мысль главным образом должна соответствовать чувству и настроению большинства, его умственному уровню. «Общественное мнение тогда только заслуживает это название, когда в нем выражается мысль определенная, постоянная и общая»2. Такая мысль, по мнению ученого, должна быть осознаваемой как с точки зрения своих целей, так и с позиции средств, должна стать результатом серьезного политического интереса, непрерывной мыслительной деятельности и постоянноговнимания состороны общества. Такжемысль, лежащая в основеобщественного мнения, должна состоять не столько в критике или одобрении тех или иных явлений, сколько в общем направлении подобных суждений3.

1Чичерин Б. Н. О народном представительстве. М., 1899. С. 644.

2Там же. С. 653.

3Там же. С. 650–652.

93

Немаловажное значение, как полагает Б. Н. Чичерин, играет среда, в которой вырабатывается общественное мнение. Под такой средой следует понимать слои населения, являющиесявыразителями этогомнения, аименнотучастьобщества,котораясоставляет средний класс. Авторв работе«Несколько современных вопросов» указал основные черты, присущие среднему классу. К ним он относит совокупность количественных и качественных характеристик, таких как численность, общественное положение, род занятий, образ жизни, сфера деятельности и т. д. Профессор в своей работе обращает внимание на связующую роль среднего класса, члены которого проникают в слои общества с высоким уровнем благосостояния либо высокой духовностью и опускаются в слои общества, находящиеся за чертой бедности и обладающие морально неустойчивыми ориентирами, соединяя их в единую общественную массу4.

СреднийклассБ. Н. Чичерин такжесвязываетс распространениемвсеобщего образования, способствующего участию общества в политических делах, посколькузрелаяполитическаямысльпредполагает способностьобобщения и просвещенные взгляды на вещи. Автор пишет: «Государственные вопросы касаются самых высших сторон жизни, коренятся в самых глубоких источниках человеческого духа, а потому требуют не только практических сведений, но и философского понимания»5. В работе «Философия права» профессор утверждает, что образование, в отличие от имущества, не передается по наследству и достигает высшей степени там, где к его получению прилагается труд. Так, представители среднего класса, имея необходимый достаток для того, чтобы не чувствовать материальной нужды, исключительно своим трудом должны пробивать себе дорогу к высшему положению6.

Однако вышеназванных условий недостаточно для полноценного политического развития общества. Б. Н. Чичерин предлагает для получения практических навыков приобщать граждан к управлению общественными делами в местных административных органах и в суде. Автор указывает на то, что народные представители после практической школы узнают из опыта, что следует желать и чего можно достигнуть. Тем самым, по мнению ученого, общественное мнение будет приобретать практический склад и сможетоказатьпользудлягосударства7. ТакжеБ. Н. Чичерин обращает внимание,чтона зрелостьобщественноймыслимогут указыватьсудебныеорга-

4Чичерин Б. Н. Несколько современных вопросов. М., 1866. С. 135–138.

5Чичерин Б. Н. О народном представительстве. М., 1899. С. 653.

6Чичерин Б. Н. Философия права. М., 1900. С. 276–277.

7Чичерин Б. Н. О народном представительстве. С. 660–661.

94

ны, функционирующие надлежащим образом, поскольку именно общество предоставляет все необходимые для суда элементы8, действует на суд нравственнымвлиянием, предотвращаязлоупотребления, корыстныеибеззаконные действия9.

При сочетании перечисленных условий возникают достаточные основания полагать, что окрепшее общественное мнение будет стремиться к активной деятельности, в том числе и политической. В связи с этим Б. Н. Чичерин обращает внимание на роль и местообщественногомнения в политической системе общества. «Для того, чтобы сделать его правильным деятелем в государственной жизни, для него необходима соответствующая организация»10, — пишет профессор. По мнению автора, неорганизованное общественное мнение не в состоянии действенно проявлять свою волю в области законодательства и управления, не способновлиять на решениеполитических проблем. Как полагает Б. Н. Чичерин, внутреннюю, независимую организацию общественного мнения можно получить посредством образования политических партий11.

Таким образом, необходимыми условиями формирования общественного мнения Б. Н. Чичерин считает: распространение всеобщего образования; развитие и преобладание в обществе среднего класса; приобщение граждан к деятельности, связанной с принятием управленческих решений представительными органами и судами. Следует отметить, что Б. Н. Чичерин в концеXIX столетия предвосхитил и одним из первых обосновал значимые условия формирования общественного мнения. Мы полагаем, что существованиеуказанных условий всовременной России способствует надлежащему формированию общественного мнения. Как следствие, свойственное народномусуверенитетуобщественноемнение оказывает эффективное влияние на государственное управление путем активизации деятельности граждан в политической и социальной сферах и осознанных инициатив «снизу»12.

8К числу таких элементов Б. Н. Чичерин относит юристов, адвокатов, присяжных, судей и иных участвующих в процессе лиц (Чичерин Б. Н. О народном представительстве. С. 668).

9Чичерин Б. Н. Курс государственной науки : в 3 ч. М., 1899. Ч. 1. С. 319–326.

10Чичерин Б. Н. О народном представительстве. С. 675.

11Чичерин Б. Н. Курс государственной науки : в 3 ч. Ч. 1. С. 505–524.

12Выступление В. В. Жириновского о внесении изменений в Федеральный закон «О некоммерческих организациях», о государственном управлении на пленарном заседании Государственной Думы 9 октября 2013 г. (URL: http://ldpr.ru/dpr_ talks/deputys_word/endments_to_the_law_On_non_commercial_organizations _on_public_administration_Plenary_meeting_of_October_9_2013/ (дата обращения: 28.11.2014)).

95

Т. Ф. Ящук,

доктор юридических наук, доцент

(Омскийгосударственный университетим. Ф. М. Достоевского)

АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕРЕФОРМЫ

ВСОВЕТСКОМ ГОСУДАРСТВЕ

Вначале XX в. Россия занимала большое пространство, администра- тивно-территориальная организация которого складывалась на протяжении длительного исторического периода. Рациональные принципы выделения региональных единиц на основе применения демографического критерия (численности податного населения) были сформулированы в акте 1775 г., известном под названием «Учреждения для управления губерний». Однако особенности формирования имперского государственного аппарата, значительное своеобразие сохранявшихся на окраинах, а также в местах компактного проживания отдельных этнических общностей, правовых и культурных традиций привели к выделению наряду с губерниями областей, округов, градоначальств и генерал-губернаторств. Не отличался единообразием и нижестоящий по отношению к губернскому административный уровень, где равнозначное с уездами значение могли иметь, например улусы, аймаки или кантоны.

Существенными недостатками административно-территориального устройства Российской империи обычно называются его подчиненность военным, фискальным и полицейским интересам государства, несоответствиепотребностям поступательного социально-экономического развития страны.

На рубеже XIX–XX вв. получают популярность идеи перехода к новому административномуделению, которое строилось бы на принципе экономической целесообразности. В известном проекте Государственной комиссии по электрификации России (далее — ГОЭРЛО), одном из первых плановых и программных документов Советского государства, использовались разработки таких дореволюционных исследователей, как П. П. Семенов и А. Н. Челинцев.

Вподготовку административно-территориальных реформ были вовлечены многиецентральные и местные государственные учреждения, а также специально созданные межведомственные комиссии. За основу был взят проект, предложенный Госпланом, согласно которому предстояло отказаться отпривычногоадминистративно-территориальногоделения(губерния — уезд — волость) и перейти к принципиально новому, построенному поиной схеме (область — округ — район). В 1921 г. Госплан опубликовал сборник «Экономическое районирование России», где один из авторов, И. Г. Александров, отстаивал необходимость создания в европейской части страны

96

12 областей, а в азиатской — 8*. В последующих проектных документах и непосредственно в процессе реализации реформы число областей корректировалось, но область продолжала трактоваться как крупнейшая, в экономическом отношении во многом самодостаточная территория, объединенная многообразными связями, центром которых выступал областной город. Округа посравнению с дореволюционными уездами планировались как более обширные и в хозяйственном отношении более мощные администра- тивно-территориальныеединицы. Полномасштабные мероприятия предстояло провести на низовом уровне, где волости заменялись районами. Витоге общее число административных единиц существенно уменьшалось, что позволяло достичь одну из заявленных целей реформ — сократить управленческий аппарат и одновременно улучшить его качественный состав, соблюсти требования к уровню квалификации советских кадров, оптимизировать использование финансовых ресурсов, выделяемых на заработную плату и иные статьи расходов.

Мероприятия,проводившиесянапротяжениивторойполовины1920-х гг., следует рассматривать как первый период административно-территориаль- ных реформ в Советском государстве. В то же время необходимо отметить условность верхней хронологической границы выделенного периода, поскольку адаптация реализуемой модели и даже пересмотр отдельных, ранее декларируемых положений, продолжались на протяжении длительного периода. Наиболеесущественным отступлением можно считать отказ от округов, их упразднение и установление двухуровневой модели административ- но-территориального устройства по типуобласть (край) — район. Однако в ряде публикаций 1920–30-х гг. высказывалась аргументированная позиция отом, чтоокруга изначальнопланировались как промежуточные звенья, необходимые для облегчения проведения реформы, и по мере выполнения ее задач подлежалиликвидации. Вформально-юридическомотношении вновь сформированное административно-территориальное устройство было закреплено в Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г.

Второй период административно-территориальных преобразований охватывает конец 1950 – начало 60-х гг. Сама идея реформы и ее конкретный вариант стали своеобразной реанимацией проектов и действий предыдущего периода, хотя и приспособляемых к новым историческим реалиям. В условиях демократизации политического режима актуальность и востребованность приобретали положения о децентрализации государственного управления, расширении полномочий местных органов. Очевидно, что на хозяйственную и финансовую самостоятельность могли претендовать толь-

* Экономическое районирование России. Материалы подкомиссии по районированию при Государственной общеплановой комиссии СТО. М., 1921. С. 38.

97

ко крупные территориальные единицы с насыщенной производственной инфраструктурой. Таким образом, исходной методологической точкойвновь становилась идея экономического районирования.

Именно в этом контексте следует рассматривать создание экономических административных районов и советов народного хозяйства (совнархозов). Показательно, что в Сибири крупные экономические районы — За- падно-Сибирский(сцентром вНовосибирске)иВосточно-Сибирский (сцентром в Иркутске) практически совпадали с проектируемыми в 1920-е гг. областями Госплана. На практике сложившийся дуализм хозяйственных (т. е. новых) управленческих структур и прежних административных советских органов не мог продолжаться длительное время. Углубление реформ, базирующихся натехнократических, экономическихпринципах, неизбежно потребовало бы соответствующей настройки партийного и советского аппарата, его включенности в общий механизм функционирования экономическогорайона. При этом реализуемыемероприятия поразделению партийных комитетов и Советов депутатов трудящихся по руководству промышленностью и сельским хозяйством нетольконерешали этой задачи, норасшатывали и ослабляли управляемость в экономическом районе.

Послеотстранения Н. С. Хрущеваотвластизакончилась втораяпопытка организации территории, основанная на экономических началах. В последующий период истории Советского государства идеи экономического районирования вошли в концепцию территориально-производственных комплексов, но не затрагивали вопросов административного деления.

98

99

Научное издание

ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ

Материалы межвузовской научно-практической конференции

(21 ноября 2014 г.)

Редактор А. Н. Великих Корректор Л. И. Замулло Технический редактор Л. А. Янцен ИД № 03160 от 02 ноября 2000 г.

Подписано в печать 16.06.2015. Формат 60х84/16. Бумага офсетная № 1. Усл. печ. л. 5,8. Уч.-изд. л. 6,1. Тираж 100 экз. Заказ № 152.

Редакционно-издательский отдел Группа полиграфической и оперативной печати

644092, г. Омск, пр-т Комарова, д. 7

100