Основы экологического правоведения. Учебное пособие

реационных, заповедных) либо специфики сложившейся экологической ситуации (зоны экологического бедствия) для них могут быть установлены более строгие нормативы. ПДК устанавливаются для каждого вредного вещества в отдельности. В процессе экологического мониторинга определяется, имеет ли место превышение ПДК, т.е. превышение находящегося в воздухе, воде, почвах безопасного количества вредного вещества. Если норматив ПДК превышен, то замеряется, во сколько раз, например, 10 ПДК, 100 ПДК и т.п.

Нормативы предельно допустимых выбросов и сбросов вредных веществ (химических и биологических) (ПДВ) устанавливаются для определения возможного с точки зрения закона объема загрязнения атмосферного воздуха, вод, почв с учетом производственных мощностей объекта, который производит сброс (выброс), и данных о вредных последствиях по каждому источнику загрязнения.

Нормативы предельно допустимых уровней (ПДУ) воздействия разделяются законодательством на две группы: вредных физических воздействий и радиационного воздействия как наиболее опасного для человека и окружающей среды. Физически вредными воздействиями считаются шум, вибрация, магнитные поля, ультразвуковое излучение, высокочастотное излучение. Нормативы ПДУ этих воздействий определяются исходя из уровня, безопасного для жизни и здоровья человека и окружающей среды. В этом они схожи с нормативами ПДК. Нормативы шума рассчитываются, например, для промышленных и жилых зон, для дневного и ночного времени.

Нормативы (лимиты) использования (изъятия) природных ре-

сурсов устанавливаются с учетом экологической обстановки в регионе, возможностей самовосстановления природного ресурса или возобновления его человеком в целях предупреждения истощения природных ресурсов и нарушения экологического равновесия, а также обеспечения максимальных экономических выгод от использования природных ресурсов. Система такого рода нормативов широко развита в российском законодательстве и часто применяется в различных сферах деятельности. Например, существуют нормы отвода земель при строительстве линий электропередач, автомобильных и железных дорог и т.п., лимитировано изъятие отдельных категорий земель, например, сельскохозяйственного назначения, для иных нужд. Широко известно лимитирование при рыболовстве, которое осуществляется по акваториям, видам водных биоресурсов и т.п. с тем, чтобы изъятие их не повлекло истощения рыбных и других запасов.

Законодательство устанавливает нормативы санитарных и защитных норм для охраны водоемов, источников питьевого во-

20

доснабжения, курортных, лечебно-оздоровительных зон, населенных пунктов и других территорий. Это, в частности, водоохранные зоны, санитарно-защитные зоны предприятий, ядерных объектов (и зоны наблюдения), округа санитарной (горносанитарной) охраны и др.

ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ СТАНДАРТИЗАЦИЯ

Экологические стандарты представляют собой обязательные к соблюдению требования по охране окружающей среды, в основном содержащиеся в особых ведомственных актах. По форме это нормативнотехнические документы, устанавливающие комплекс обязательных для исполнения норм, правил и требований в области охраны окружающей среды и природопользования. Стандарты по Закону РФ от 7 февраля 1992 г. «О защите прав потребителей» – это собственно государственные стандарты, а также санитарные нормы и правила, строительные нормы и правила и другие документы, которые в соответствии с законом определяют обязательные требования к качеству товаров, работ, услуг. Стандарты, поскольку в них, как и в иных подзаконных актах, содержатся обязательные требования, являются источником экологического права. В соответствии с Законом РФ от 1 0 июня 1993 г. «О стандартизации», по субъекту среди них выделяются следующие виды: государственные стандарты (ГОСТы), международные (региональные), отраслевые (ОСТы) и стандарты предприятий.

Соответствие продукции, работ и услуг экологическим стандартам подтверждается экологической сертификацией и маркированием продукции знаком соответствия.

ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ СЕРТИФИКАЦИЯ

Экологическая сертификация – это разновидность сертификации продукции и услуг, т.е. специализированная деятельность по подтверждению соответствия готовой продукции или иного сертифицируемого объекта предъявляемым к нему требованиям по охране окружающей среды и экологической безопасности.

Она бывает двух видов: обязательная и добровольная. Перечень объектов, подлежащих обязательной экологической сертификации, устанавливается либо специальным законодательством, либо Министерством природных ресурсов.

21

ЮРИДИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

ПОНЯТИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВОНАРУШЕНИЯ И ЕГО ВИДЫ

Законодательное определение понятия экологического правонарушения дано в Законе «Об охране окружающей природной среды»: «За экологические правонарушения, т.е. виновные, противоправные деяния, нарушающие природоохранительное законодательство и причиняющие вред окружающей природной среде и здоровью человека, должностные лица и граждане несут дисциплинарную, административную либо уголовную, гражданско-правовую, материальную, а предприятия, учреждения и организации – административную и гражданскоправовую ответственность».

Экологические правонарушения являются разновидностью противоправного поведения. Их можно классифицировать на несколько видов по различным критериям: по виду юридической ответственности:

экологические преступления, административные и дисциплинарные экологические проступки, гражданско-правовые нарушения; по объекту посягательства: земельные, водные, лесонарушения, нарушения законодательства об охране животного мира, континентального шельфа и т.д.; по субъекту: совершаемые должностными, гражданскими, юридическими лицами; по объективной стороне деяния: противоправное уничтожение и повреждение природных объектов, ухудшение состояния (качества) окружающей среды и ее компонентов, нарушение правил природопользования; невыполнение правил охраны окружающей среды; незаконное использование из корыстных побуждений и т.п.

В российском законодательстве сформулировано большое количество составов экологических правонарушений: материальные, формальные и поставленные в опасность; общие и специальные; основные и дополнительные. Наличие признаков состава экологического правонарушения в деянии лица является основанием ответственности наряду с виной и содержащей запрет правовой нормой.

Уровень правонарушаемости в стране очень высок: каждый год выявляются сотни тысяч случаев загрязнения окружающей среды, нарушения законодательства об охране животного мира и т.п. В то же время уровень привлечения к юридической ответственности виновных лиц в целом невысок.

22

ПРАВОВАЯ ОХРАНА ВОД

ОБЪЕКТЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Вода, водные ресурсы, водные объекты – один из важнейших компонентов окружающей среды, необходимое условие жизнедеятельности человека. Поэтому правовому регулированию использования и охраны вод всегда уделялось значительное внимание. По российскому законодательству водными ресурсами признаются: подземные и поверхностные воды, водосборы, источники питьевого водоснабжения. Поверхностные воды постоянно и временно находятся в поверхностных водных объектах, под которыми понимается сосредоточение вод на поверхности суши в форме их рельефа, имеющее границы, объем и черты водного режима, т.е. поверхностные водотоки, водохранилища на них, поверхностные водоемы (реки, ручьи, каналы, озера, болота, пруды), земли, покрытые ими и сопряженные с ними (дно и берега водного объекта), ледники, снежники. К подземным относятся воды, в том числе минеральные, находящиеся в подземных водных объектах, под которыми понимается сосредоточение находящихся в гидравлической связи вод в горных породах, имеющее границы, объем и черты водного режима, т.е. водоносные горизонты, бассейны подземных вод, месторождения подземных вод и их естественные выходы. Водосборная площадь – территория, сток с которой формирует водный объект. Источники питьевого водоснабжения – это водные объекты или части водного объекта, содержащие воду, отвечающие установленным санитарным требованиям, которые используются или могут быть использованы для забора питьевой воды в системе питьевого водоснабжения с различной технологией ее обработки (см. ст. 1, 9, 10, 11, 13, 17 Водного кодекса РФ).

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОХРАНЕ ВОД

Вопросы охраны вод регулируются многими законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, ее субъектов, региональными актами. Прежде всего, это Закон «Об охране окружающей природной среды», Водный кодекс РФ, федеральные законы «Об отходах производства и потребления», «О санитарноэпидемиологическом благополучии населения», «О плате за пользование водными объектами», «О безопасности гидротехнических сооружений», Санитарные нормы и нормы охраны поверхностных вод от загрязнений, Санитарные правила и нормы СанПиН 2.1.027-95 «Зоны са-

23

нитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов хозяйст- венно-питьевого назначения», утвержденные Госкомсанэпиднадзором РФ, «О порядке разработки и утверждения нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты», «Об утверждении Положения о ведении государственного мониторинга водных объектов», «Об утверждении Правил предоставления в пользование объектов, находящихся в государственной собственности, установления пересмотра лимитов водопользования, выдачи лицензии на водопользование и распорядительной лицензии», «Об утверждении Положения об осуществлении государственного контроля за использованием и охраной водных объектов», «Об утверждении Порядка эксплуатации водохранилищ», «Об организации государственного надзора за безопасностью гидротехнических сооружений», «О Концепции федеральной целевой программы «Обеспечение населения России питьевой водой» и осуществлении первоочередных мероприятий по улучшению водоснабжения населения», а также правила, регулирующие нормативы сброса загрязняющих веществ, санитарно-гигиенические нормативы и т.д.

Таким образом, даже в самих названиях перечисленных актов обозначен круг регулируемых ими объектов, отношений, правил поведения. Российское законодательство подробно решает вопросы водопользования и охраны вод от загрязнения, истощения, неправомерного использования и т.д., применяя для этого весь набор существующих правовых инструментов: от разрешительной системы (лицензирования) до установления достаточно жестких мер юридической ответственности, от создания системы ограничений до системы платежей, сочетая адми- нистративно-правовые методы с экономическими.

ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ НА ВОДНЫЕ РЕСУРСЫ

Этой проблеме посвящен второй раздел Водного кодекса РФ, содержащий целый ряд важных и оригинальных с точки зрения юридической техники формулировок.

Дело в том, что предметом права собственности на водные объекты выступает водный объект в целом; при этом сосредоточенная в водных объектах вода, находясь в непрерывном движении и состоянии водообмена, не позволяет применить юридическое понятие, как «владение» во всей его полноте. Уже только это обстоятельство выделяет водные ресурсы в число специфических объектов правового регулирования и в первую очередь в рамках института прав собственности. Далее российский законодатель подчеркивает, что хотя водный объект может находиться в собственности РФ или ее субъектов, он не может од н о вре - менно быть собственностью нескольких субъектов права государст-

24

венной собственности. Этим вводится ограничение по субъекту. Следующим ограничением является пространственная характеристика водного объекта. Признавая различные формы собственности, т.е. частную, муниципальную и государственную, Водный кодекс РФ указывает, что первые две распространяются лишь на о бо со блен н ы е водные объекты. При этом делается чрезвычайно важная оговорка: изменение русла рек или иное изменение местонахождения водного объекта не влечет изменения формы и вида собственности на него.

Признаком, относящим помимо обособленности к муниципальной собственности водный объект, является предназначенность для муниципальных нужд. В отношении водных объектов, которые могут находиться в частной собственности граждан и юридических лиц, применяются еще два признака – небольшая площадь и непроточность искусственных водоемов, несвязанность их гидравлически с другими поверхностными водными объектами.

ПРАВО ВОДОПОЛЬЗОВАНИЯ

Институт водопользования подробно регламентируется Водным кодексом РФ и другими нормативными актами, постановлениями Правительства РФ, правилами предоставления в пользование водных объектов, находящихся в государственной собственности, установления и пересмотра водопользования, установления и пересмотра лимитов водопользования, выдачи лицензий на водопользование и распорядительной лицензии, приказом министра природных ресурсов РФ «Об утверждении документов по лицензированию пользования поверхностными водными объектами». Водопользователями являются граждане и юридические лица, которым предоставлены права пользования водными объектами, а водопотребителями – граждане и юридические лица, получающие от водопользователей в установленном порядке воду для обеспечения своих нужд. Водопользователь – юридическое лицо, которое вправе использовать водные объекты только после получения лицензии на водопользование, являющейся актом специального уполномоченного государственного органа использования и охраны водного фонда. В нее включаются сведения о водном объекте, водопотребителях, водопользователе, указания на способ и цели использования водного объекта, указания пространственных границ (координат) водного объекта или его части, а при необходимости – места забора (сброса) воды, сведения о лимитах водопользования, об обязательствах водопользователя по отношению к водопотребителям, сроки действия лицензии и требования по рациональному использованию и охране водных объектов и окружающей среды.

25

Особенная часть Водного кодекса РФ регламентирует целевое использование водных объектов: приоритетное – питьевого и хозяйствен- но-бытового водоснабжения; для промышленности и энергетики, сельского и лесного хозяйства (орошение), гидроэнергетики и других целей.

О хр а н а вод . Законодательством устанавливаются обязанности водопользователей (например, при использовании водных объектов в промышленности и энергетике они должны принимать меры по сокращению изъятия и потерь воды, предотвращению загрязнения, засорения

иистощения водных объектов, сохранению их температурного режима). Организации, эксплуатирующие гидроэнергетические и гидротехнические сооружения на водохранилищах и других водоемах, обязаны обеспечить режим наполнения водохранилищ, порядок их эксплуатации, принимать противоэрозионные, лесохозяйственные, агротехнические и другие меры, направленные на предупреждение водной эрозии почв, загрязнения, заиления, засорения и истощения водохранилищ, поддержание благоприятного водного режима и качества воды, улучшение условий водопользования населения и среды обитания животных

ирастений, поддержание водохранилищ в надлежащем техническом и санитарном состоянии.

ПРАВОВАЯ ОХРАНА АТМОСФЕРНОГО ВОЗДУХА, ОЗОНОВОГО СЛОЯ И КЛИМАТА

ОБЪЕКТЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Атмосферный воздух – жизненно важный компонент окружающей природной среды, представляющий собой естественную смесь газов атмосферы. Именно в этом смысле он является объектом экологоправового регулирования. Воздух в жилых, производственных, общественных помещениях, находящийся в установках, компрессорах, баллонах и т.п., т.е. изъятый из окружающей среды или отделенный от нее, является объектом гражданского, трудового и иного законодательства. Климат – это многолетний режим погоды данной местности, определяемый географической широтой, высотой над уровнем моря, удаленностью местности от океана, рельефом суши, антропогенным воздействием и иными факторами. Правовому регулированию подлежат система и средства наблюдения за состоянием и изменением климата, меры по стабилизации концентрации парниковых газов, воздействия на погоду и климат, другие вопросы. Озоновый слой – это часть атмосферного воздуха, расположенная на высоте от 20 до 50 км, предохраняющая живые организмы от радиационного и ультрафиолетового воздействия. Право-

26

вому регулированию и охране подлежат производство и применение озоноразрушающих веществ, изменение целостности озонового слоя, температурного режима и т.п.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

В настоящее время нормативная база в данной сфере весьма обширна. В нее входят многочисленные международно-правовые акты, например, Венская конвенция об охране озонового слоя 1985 г., Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г. и т.п.

Российское законодательство соответствует выработанным международным сообществом подходам к охране атмосферного воздуха и базируется на принципах приоритета охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных условий для жизни, труда и отдыха, недопущения необратимых последствий загрязнения атмосферного воздуха для окружающей среды, обязательности государственного регулирования выброса загрязняющий веществ и вредных физических воздействий на атмосферный воздух, гласности, полноты и достоверности информации о состоянии атмосферы воздуха и его загрязнении и др.

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОБРАЩЕНИЯ С ОТХОДАМИ

Уничтожение, переработка и перевозка отходов справедливо считается одной из важнейших проблем, стоящих перед человечеством.

Во многих странах «право отходов» давно является разветвленным институтом (разделом) экологического права и законодательства. В России существенный прорыв в данной сфере был осуществлен в конце 90-х гг. путем принятия серии специальных законодательных и иных актов, полностью или частично регламентирующих обращение с отходами (в рамках экологического правотворчества), а также практическими мерами управленческого, технологического, финансово-экономичес- кого характера.

По Федеральному закону отходы производства и потребления понимаются как «остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства», а опасные отходы – это «отходы, которые содержат вредные вещества, обладающие опасными свойствами (токсичностью, взрывоопасностыо, пожароопасностыо, высокой реакционной способностью) или содержат возбудителей инфекционных болезней, либо ко-

27

торые могут представлять непосредственную или потенциальную опасность для окружающей среды и здоровья человека самостоятельно или при вступлении в контакт с другими веществами».

В отношении отходов ведется Государственный кадастр, включающий федеральный классификационный каталог, государственный реестр объектов размещения отходов и банк данных об отходах.

Основным в данной сфере является Федеральный закон «Об отходах производства и потребления». Наряду с ним в настоящее время действуют отдельные нормы (статьи) Водного и Лесного кодексов, законов «Об охране окружающей природной среды», «О недрах», «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» и др. Нормы об ответственности за нарушение правил обращения с отходами предусмотрены Уголовным кодексом РФ и Кодексом РСФСР об административных правонарушениях.

Водный кодекс РФ включает как отдельные нормы по вопросам обращения с отходами в различных главах, так и гл. II «Охрана водных объектов», в которой, например, запрещается сброс в водные объекты и захоронение в них производственных, бытовых и иных отходов; аналогичный запрет установлен для охраны ледяного покрова водных объектов, ледников, подробно регламентируется охрана водных объектов от загрязнения и засорения из источников, находящихся на суше, в результате деятельности на дне водных объектов, с судов и т.д. Предусмотрена плата за сброс в водные объекты сточных вод, регулируется порядок использования водных объектов для сброса сточных и дренажных вод.

ОСНОВНЫЕ ИСТОЧНИКИ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО И ПРИРОДОРЕСУРСНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» является комплексным актом прямого действия и устанавливает экологические требования к источникам вредного воздействия на окружающую среду, к охране жизни и здоровья людей от неблагоприятных воздействий окружающей среды, а также обеспечивает правовую основу сохранения, восстановления, улучшения окружающей среды и усиления экологической безопасности населения и территорий, а также экологического правопорядка:

-Федеральный закон «Об экологической экспертизе»;

-Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха»;

-Федеральный закон «О гидрометеорологической службе»;

-Федеральный закон «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации»;

28

-Федеральный закон «О государственном земельном кадастре»;

-Федеральный закон «О землеустройстве;

-Федеральный закон «О специальных экологических программах реабилитации загрязненных участков территории»:

-Федеральный закон «О радиационной безопасности населения»;

-Федеральный закон «О безопасности гидротехнических сооружений»;

-Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»;

-Федеральный закон «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами»;

-Федеральный закон «Об отходах производства и потребления»;

-Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и технического характера»;

-Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»;

-Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности»;

-Федеральный закон «О геодезии и картографии»;

-Федеральный закон «О плате за водные объекты».

Особую группу в массиве экологического законодательства образуют Закон РФ «О недрах», Земельный кодекс, Водный кодекс, Лесной кодекс, Градостроительный кодекс. Все они являются большими по объёму актами, которые регулируют отношения в области использования и охраны недр, земель, вод и лесов.

Водный кодекс РФ – один из крупнейших актов экологического и природоресурсового законодательства. В разделе «Право собственности и другие права на водные объекты» сформулированы предписания, регламентирующие содержание, предмет, круг субъектов права собственности, формы собственности, дан перечень водных объектов, относящихся к федеральной собственности, и видов водных сервитутов. Здесь же урегулированы вопросы приобретения и прекращения прав пользования водным объектом, порядок лицензирования, виды и порядок заключения договоров пользования водным объектом. Завершается этот раздел небольшой главой об осуществлении, ограничении и судебной защите прав водопользования.

В разделе «Использование и охрана водных объектов» устанавливаются цели и способы использования водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения различных отраслей народного хозяйства, пожарной безопасности, лесосплава, добычи полезных ископаемых, торфа и сапропеля и пр., а также определяются

29