Основы экологического правоведения. Учебное пособие

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ФГБОУ ВПО «МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СТРОИТЕЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

ИНСТИТУТ ИНЖЕНЕРНО-ЭКОЛОГИЧЕСКОГО СТРОИТЕЛЬСТВА И МЕХАНИЗАЦИИ

Г.Н. Кудряшова, 3.У. Джангидзе

ОСНОВЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВОВЕДЕНИЯ

Учебное пособие

МОСКВА 2012

1

УДК 574 ББК 21

К 88

Р е ц е н з е н т

профессор, доктор экономических наук Ю.Л. Максименко ФГБОУ ВПО «МГСУ»,

директор ООО «Вед», кандидат технических наук С.Н. Шашков

Кудряшова, Г.Н.

К 88 Основы экологического правоведения: учебное пособие / Г.Н. Кудряшова, З.У. Джангидзе ; М-во образования и науки Росс. Федерации, ФГБОУ ВПО «Моск. гос. строит. ун-т». – Москва : МГСУ, 2012. – 32 с.

ISBN 978-7264-0655-8

Экологическое право, являясь одной из интереснейших и сложнейших отраслей российского права, предназначено для регулирования отношений в сфере взаимодействия общества и природы в интересах настоящего и будущего поколений людей. Преподавание курса «Экологическое правоведение» имеет целью ознакомление студентов с понятиями, источниками и институтами экологического права, причем, в первую очередь, с механизмом экологического права, ответственностью за экологические правонарушения и предотвращение загрязнения окружающей среды.

Знание экологического права необходимо будущим специалистам в области инженерной защиты окружающей среды для охраны и рационального использования природных ресурсов.

Для студентов 3 курса вечернего и заочного отделений специальности 270112.00 «Водоснабжение и водоотведение».

УДК 574 ББК 21

2

ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО И ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: ОБЩИЕ СВЕДЕНИЯ

ПОНЯТИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА

Экологическое право – самостоятельная комплексная отрасль права, регулирующая отношения в области взаимодействия общества и человека с окружающей средой.

В качестве отрасли оно признается, поскольку, являясь крупным звеном структуры права в целом, охватывает основные специфические виды отношений и поведения, требующие обособленного, юридически своеобразного регулирования. Самостоятельность экологического права обусловлена наличием собственного предмета регулирования - экологически значимого поведения людей – и специфических задач: сохранение окружающей среды, улучшение ее состояния и качества, восстановление средообразующих элементов, обеспечение экологической безопасности населения и территорий, экологического правопорядка и др. Эти задачи не могут быть решены другими отраслями права.

МЕСТО И РОЛЬ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ

Главная цель экологического права – сохранение жизни на Земле и обеспечение необходимых условий жизнедеятельности человека – оп-

ределяет его место как над-супер-сверхотрасли права.

В правовой системе существуют обособленные институционализированные структуры, чья деятельность непосредственно обеспечивает достижение целей экологического права, например, в системе прокуратуры – природоохранительные прокуратуры, среди иных правоохранительных органов – экологическая милиция. Ставятся вопросы о создании особых экологических судов, на международном уровне такой суд действует – это Международный экологический трибунал в Мадриде. Существует ряд ведомств, специально созданных для контроля в области соблюдения экологического законодательства и управления охраной окружающей среды.

ПРИНЦИПЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА

Традиционно в литературе выделяются общие принципы, сформулированные в ст. 3 Закона «Об охране окружающей природной среды» от 19 января 1991 г., – это приоритеты охраны жизни и здоровья чело-

3

века, обеспечение благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения; научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества, обеспечивающих реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую среду; рациональность использования природных ресурсов с учетом законов природы, потенциальных возможностей окружающей природной среды, необходимости воспроизводства природных ресурсов и недопущение необратимых последствий для окружающей природной среды и здоровья человека; соблюдение требований природоохранительного законодательства, неотвратимость наступления ответственности за их нарушение; гласность в работе и тесная связь с общественными организациями и населением в решении природоохранительных задач; международное сотрудничество в охране окружающей природной среды.

ИСТОЧНИКИ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА

Наиболее распространено деление и ст о ч н и ко в экологи ческо го права на три группы: нормативные юридические акты; прецедентные индивидуальные (в основном судебные) акты; санкционированные обычаи. Более подробная классификация разделяет их на: 1 ) законодательные акты; 2) нормативные акты органов управления (исполнительной власти); 3) правовые обычаи; 4) судебную практику и судебный прецедент; 5) правовую доктрину (юридическую науку); 6) нормативные акты общественных организаций; 7) нормативные акты частных организаций; 8) договоры.

Вотечественной литературе обосновывалась позиция по включению

вчисло источников права правовой идеологии и правосознания (В.П.Казимирчук).

ОБЪЕКТЫ И СУБЪЕКТЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА

Объекты экологического права, по господствующему мнению, – это окружающая среда и ее отдельные элементы, т.е. природные, естественные феномены, реально существующие и внешне противостоящие законодателю и субъектам экологического права.

При раскрытии же понятия объектов правового регулирования прямо указывают на окружающую среду в целом и такие ее компоненты, как вода, земля, леса, животный мир и т.п.

ОКРУЖАЮЩАЯ СРЕДА

Понятие анализируется с естественно-научных, обществоведческих и правовых позиций. Смежными являются термины «природа», «при-

4

родные ресурсы», «естественная среда», «окружающая природная среда», «среда обитания». Различные авторы подчеркивали разные стороны понятия «окружающая среда», выделяя наиболее важные моменты, в частности: окружающая среда является операционным базисом многообразной человеческой деятельности, совокупностью естественных элементов, т.е. созданных природой, но в большей или меньшей мере преображенных хозяйственной деятельностью человека и составляющих в данном месте и в данное время условия жизни людей, это весь материальный мир, находящийся вне человеческого общества, окружающий общество. Окружающая среда существует как целое, взятое в разных масштабах и в разных сочетаниях, а не только как совокупность отдельных элементов, природных ресурсов и природных объектов. Подчеркивается, что окружающая среда служит условием и средством жизни человека, территорией, на которой он проживает, пространственным приделом осуществляемой государственной власти, местом для размещения объектов промышленности, сельского хозяйства, культур- но-бытового назначения и иных.

ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ

Данное понятие является одним из базовых для экологического, водного, земельного, горного и лесного права. Единого подхода, объединяющего естественно-научные, экологические, правовые (как научные, так и нормативные) аспекты, до настоящего времени не выработано. Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г. выделяет три группы объектов правовой охраны:

•естественные экологические системы, озоновый слой атмосферы;

•земля, ее недра, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, леса и иная растительность, животный мир, микроорганизмы, генетический фонд, природные ландшафты;

•особо охраняемые природные территории (государственные природные заповедники, природные заказники, национальные парки, памятники природы), редкие или находящиеся под угрозой исчезновения животные и растения, а также места их обитания.

Таким образом, объектами охраны выступают отдельные компоненты (элементы) окружающей среды, биосферы, либо взятые в отдельности, либо образующие специфические структуры, например, экосистемы, Мировой океан и др. Анализ структуры и содержания экологической и природоресурсовых отраслей законодательства, регулируемых ими правоотношений, бесспорно, позволяет выделить: землю, недра, леса, животный мир, воды, атмосферный воздух, континентальный

5

шельф, морскую среду, особо охраняемые природные территории и объекты, растительный мир вне лесов. Все они, кроме особо охраняемых территорий, являются природными ресурсами, т.е. совокупностью физического бытия какого-либо из элементов окружающей среды, рамки которого могут ограничиваться территориальными, естественногеографическими, правовыми и иными признаками, не характеризующимися индивидуально-определенными признаками. Следует различать понятия «природные ресурсы» и «природный объект», которые выступают как индивидуально-определенные элементы (компоненты) окружающей среды.

З емля – природный ресурс, неотъемлемый компонент биосферы, необходимое условие существования жизни, базис любой деятельности человека. Как объект правовой охраны земля охватывает все виды земельных угодий, независимо от формы собственности, характера владения, степени освоенности и использования человеком для удовлетворения своих потребностей.

Недра – часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя и дна водоемов, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения человеком. Смежными понятиями являются запасы полезных ископаемых, полезные ископаемые, гидроминеральные ресурсы, минеральные ресурсы.

Воды – природный ресурс, понимаемый как воды, участвующие в круговороте в качестве химического соединения кислорода и водорода, существующие в жидком, твердом и газообразном состоянии, а также как вся вода, находящаяся в водных объектах (объектами правовой охраны являются поверхностные и подземные воды, источники питьевого водоснабжения).

Атмосферный воздух – компонент биосферы, элемент окружающей среды, природная смесь газов приземного слоя атмосферы, сложившаяся в ходе эволюции Земли.

Морская вода – море и живые ресурсы (морские биоресурсы), неразрывно связанные со средой обитания. Для экологического права имеют значение правовой статус и особенности морского пространства (внутренние моря, территориальное морс, открытое море и исключительная экономическая зона и т.п.).

Континентальный шельф – природный ресурс, морское, океаническое мелководье, имеющее аналогичное соседней суше геологическое строение, наиболее продуктивная часть акватории, богатая минеральными и животными ресурсами.

Животный мир – возобновляющийся природный ресурс, совокупность живых организмов, населяющих временно или постоянно

6

территорию РФ, находящихся в состоянии естественной свободы (звери, птицы, водные биоресурсы, т.е. пресноводные и морские рыбы, водные животные, морские звери, беспозвоночные, насекомые и др.).

Л еса (лес ) – возобновляемый природный ресурс – совокупность лесной растительности, земли, животного мира, имеющая важное экологическое, экономическое и социальное значение.

Растительный мир (вне лесо в) – природный ресурс, важный компонент биосферы, тесно связанный с животным миром, климатом, почвой. Смежные понятия: растительность, растительное сообщество.

СУБЪЕКТЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА

Экологическое законодательство, т.е. совокупность норм, устанавливающих требования в области охраны окружающей природной среды и рационального использования природных ресурсов, всем своим содержанием предназначено для:

•граждан, интересы которых затрагиваются или могут быть затронуты в связи с использованием окружающей среды, воздействиями на нее (все граждане страны, каждый человек может настаивать на применении норм экологического законодательства);

•физических лиц, принимающих и реализующих определенные экологически значимые решения, совершающих акты экологического поведения;

•лиц, которые в силу своего должностного или общественного положения реализуют функции экологического управления, в том числе контрольно-надзорные (предполагается, что правовые нормы тем самым программируют их действия);

•правоприменителей (следователей, прокуроров, судей и должностных лиц, наделенных правом применения административных санкций), т.е. лиц, которые в силу своего положения, руководствуясь требованиями закона, обязаны принимать (или не принимать) решения о возбуждении уголовного дела, о привлечении к административной ответственности, предъявлении обвинения в совершении экологических преступлений, направлять уголовные дела в суд, выносить по этим делам приговоры, решать экологические споры и т.п.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА КОНСТИТУЦИОННЫХ ОСНОВ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

Конституция РФ как источник экологического права содержит в себе важнейшие нормы, регулирующие отношения в сфере взаимодействия общества и окружающей среды. Эти нормы должны рассматривать-

7

ся как конституционные начала экологического права, взятые в целом в своей совокупности и взаимосвязях, и как специальные предписания высшей юридической силы применительно к отдельным экологическим отношениям и их объектам.

Как источник права высшей силы Конституция РФ содержит комплекс норм, которые: а) выделяют в качестве особой конституционную функцию охраны окружающей природной среды; б) устанавливают общеправовой принцип приоритета охраны природы; в) закрепляют ответственность нынешнего поколения перед будущими; г) предусматривают экологический суверенитет страны и обязанности его защиты государством во внутренних и внешних отношениях. Тем самым устанавливается конституционный экологический правопорядок.

Это проявляется как в экологическом, так и в иных сферах права (финансовом, административном, гражданском и пр.) и означает, что:

•государство обязано приоритетно направлять на охрану окружающей среды бюджетные средства, обеспечивать вовлечение в нее людских и иных ресурсов, создавать необходимые и достаточные условия деятельности общества и граждан в этой сфере, управлять экологической деятельностью, устанавливать ответственность за экологические правонарушения. Лица, выполняющие государственные обязанности, несут ответственность за состояние экологической функции;

•экологические интересы выявляются, оцениваются и принимаются во внимание в первую очередь (в частности, в случае угрозы разрушения природной среды). Невосстановление использованных ресурсов не может быть оправдано интересами занятости, экономической выгоды без доказательства того, что такое нарушение неизбежно и минимально в сложившихся условиях. Это определяется как экологической экспертизой, так и характером правомерных экологических решений;

•воздействие на природу (по аналогии с финансовыми займами и величиной государственного долга) не может ухудшать условия существования будущих поколений. Высшие органы государства не вправе неограниченно распространять свою власть на поколения, которые их не избирают и не контролируют;

•государство обязано защищать землю и иные природные ресурсы от любых посягательств и видов воздействия, запрещенных законом и противоречащих интересам страны, путем как активной регулятивной и созидательной деятельности, так и пресечения и предупреждения правонарушений.

8

ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ НА ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ

Институт права собственности на землю и другие природные ресурсы, т.е. на природные ресурсы в целом, установлен ч.2 ст. 9 Конституции РФ. Здесь сказано, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Само понятие собственности в праве относится к числу базовых, наряду с понятиями свободы, власти, здоровья, жизни и др.

Право собственности в самом общем понимании – это единый, комплексный, многоотраслевой институт, который охватывает правовые нормы, закрепляющие, регулирующие и охраняющие состояние принадлежности (присвоенности) материальных благ конкретным лицам. Выделяют три функции данного института: 1) его нормы устанавливают принадлежность того или иного имущества определенному лицу; 2) они закрепляют правомочия собственника по владению, пользованию, распоряжению принадлежащим ему имуществом; 3) предусматривают правовые средства охраны прав и интересов собственника.

ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ОГРАНИЧЕНИЯ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ НА ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ

Важнейшим ограничением права собственности на землю и природные ресурсы следует считать экологическую связанность этого права как установления экологически обоснованной с учетом состояния науки и техники, юридически оформленной в законодательных и иных норма- тивно-правовых актах системы условий и процедур реализации права собственности на природные ресурсы, которые обеспечивают предупреждение экологических рисков, запреты заведомо негативного воздействия на окружающую среду. Предполагается, что данный принцип имеет ведущее значение в сфере права собственности. Он формирует и законодательство, и поведение. Осуществление права собственности на землю и иные природные ресурсы не может препятствовать праву граждан на благоприятную окружающую среду и иные права, предусмотренные ст. 42 Конституции РФ, а также иными законами. Никто не может осуществлять право собственности, создавая необоснованные ограничения отдыху граждан, удовлетворению их эстетических потребностей, охране здоровья и пр.

СООТНОШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО И ОТРАСЛЕВЫХ ПОНЯТИЙ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ

Конституционное понятие права собственности на землю и иные природные ресурсы, как явствует из сказанного, прежде всего, содер-

9