Основы экологического правоведения. Учебное пособие

жит все объективные права и субъективные правомочия, которые регламентированы гражданским, административным, экологическим и иными отраслями права. Согласно ч. 2 ст. 8: «в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности». Об этом также упоминается в ч. 2 ст. 9 Конституции РФ.

Законно установленное господство над чем-либо, что способно быть объектом или предметом действий (бездействия), вызывает правовые последствия, защищается Конституцией РФ, признается ей. Лишение гарантий и защиты прав, предусмотренных в законах, возможно только в случае, когда какой-либо из этих законов в установленном порядке признается неконституционным. Все, что по действующему и не оспоренному закону образует право собственности и не противоречит Конституции РФ, защищается ею.

Конституционное понятие права собственности определяет границы, основные способы, условия регулирования права собственности отраслевым законодательством. Осуществляется это путем установления запрета на выход за пределы экологических ограничений права собственности, формирования начала использования собственности в соответствии с интересами охраны окружающей природной среды, закрепленными в Конституции, в полном соответствии с конституционными правопорядками (ч. 2 ст. 36). Наконец, право собственности определяет принципиальную необходимость защиты всех форм собственности, т.е. единство отраслевого правового регулирования, которое вытекает из общей конституционной задачи поддержания правового единства страны. Это значит, что гражданско-правовая принадлежность (форма) собственности не может препятствовать реализации экологического содержания права собственности.

СУБЪЕКТЫ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЛЮ И ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ И ФОРМЫ СОБСТВЕННОСТИ

В соответствии со ст. 9, 36 Конституции РФ субъектами права собственности могут быть государство, муниципалитеты, граждане и объединения, т.е. Конституция РФ установила частную собственность на землю и иные природные ресурсы. На ее основании действует целый ряд законов и иных нормативных актов, определяющих пределы и особенности этой формы собственности. Здесь надо учесть, что вопросы частной собственности на землю и иные природные ресурсы вызывают в обществе острую полемику, а законодательная база недостаточна и находится в состоянии становления, в связи с чем режим частной соб-

10

ственности должен быть приближен к публично-правовому и иметь жесткий контроль (государственный и общественный).

Субъекты права собственности на землю и природные ресурсы подразделяются следующим образом: государство – Российская Федерация и субъекты Федерации; муниципалитет – органы местного самоуправления: граждане – физические лица, обладающие статусом граждан; объединения с определенными особенностями – юридические лица, участниками которых в специфическом качестве могут быть и органы.

ВОПРОСЫ ВЕДЕНИЯ В СФЕРЕ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ НА ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ

Статья 7 1 Конституции РФ относит к исключительному ведению РФ федеральную государственную собственность и управление ею. Этой же статьей определяются объекты федеральной собственности – федеральные энергетические системы; ядерная энергетика; расщепляющиеся материалы; производство ядовитых веществ; порядок их использования; определение статуса и защита территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ; метеорологическая служба; геодезия и картография.

При этом выделяются объекты федеральной исключительной собственности. Так, Водный кодекс РФ относит к ним: расположенные на территории двух и более субъектов РФ поверхностные и подземные водные субъекты; водные объекты, расположенные на территории одного субъекта РФ, но необходимые для обеспечения нужд обороны, безопасности, федеральных энергетических и транспортных систем, иных государственных нужд; водные объекты, являющиеся средой обитания анадромных и катадромных видов рыб (т.е. переходящих для нереста из морских вод в пресные, и наоборот); трансграничные (пограничные) водные объекты; внутренние морские воды; территориальное море РФ; водные объекты, являющиеся особо охраняемыми природными территориями федерального значения либо их частью; водные объекты, являющиеся частью курортов или лечебно-оздоровительных местностей федерального значения; иные особо охраняемые водные объекты федерального значения. Муниципальная и частная собственность допускается только на обособленные водные объекты.

Право природопользования – это система норм, регулирующих использование природных ресурсов (объективное); совокупность прав и обязанностей, возникающих в связи с использованием природных ресурсов (субъективное).

11

СУБЪЕКТЫ ПРАВА ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ

По российскому законодательству ими являются: российские граждане и их объединения; органы государственного управления; органы местного самоуправления; совместные предприятия с участием российских и иностранных физических и юридических лиц; иностранные граждане, организации, иностранные государства, международные организации. Права и обязанности субъектов права природопользования, как правило, детально регламентированы законодательством. Основания возникновения и прекращения (приостановления) права природопользования устанавливаются по каждому его виду.

ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ

В литературе и в текстах законодательных актов встречаются термины «управление охраной окружающей среды», «управление взаимодействием общества и природы», «управление природоохранительной деятельностью», «управление в области использования природных ресурсов и окружающей среды», «экологический менеджмент». Все они означают совокупность осуществляемых органами публичной власти и иными уполномоченными субъектами действий по организации и контролю, упорядочению и надзору за экологически значимым поведением людей, за соблюдением требований экологического законодательства.

В зависимости от статуса осуществляющих экологическое управление субъектов М.М. Вринчук выделяет несколько его видов: государственное, ведомственное (отраслевое), производственное и общественное управление. Каждому виду свойственны специфические методы, способы, задачи, которые осуществляют разные субъекты. Особенно важен вопрос о выполняемых субъектами управления функциях, присущих тому или иному виду управления; иногда они могут совпадать или реализовываться на основе координационной деятельности. Наиболее значимо в нашей стране государственное экологическое управление.

Государственное управление в сфере охраны окружающей сре-

ды означает реализацию всеми уполномоченными на то органами и лицами в рамках своей компетенции экологической политики, которая осуществляется в соответствии с действующим законодательством, концепциями и стратегиями, принятыми в установленном порядке.

По всей видимости, функции государственного экологического управления следует выделять, используя формальные признаки:

12

•принадлежность субъекта управления к системе публичной власти;

•обозначение субъекта управления в актах, регулирующих его правомочия, в качестве уполномоченного в сфере управления природопользованием и охраной окружающей среды либо путем указания на конкретные управленческие задачи;

•осуществление управленческой функции от имени государства;

•наделение субъекта управления для осуществления функции соответствующими правовыми средствами (например, правом устанавливать запреты, ограничения, применять санкции, давать разрешения, определять условия деятельности, давать обязательные для использования руководящие указания и т.п.).

Исходя из этих признаков, к функциям можно отнести: а) определение стратегии (принятие государственных концепций) и планирование (в форме федеральных и региональных целевых программ, иных планов); б) учет природных ресурсов и наблюдение за состоянием окружающей среды (осуществляемые в формах мониторинга и ведения кадастров); в) распределение и перераспределение природных ресурсов между пользователями; г) пространственно-территориальное устройство природных ресурсов; д) разрешительную систему (выдачу разрешений и лицензий на пользование природными ресурсами и оказание воздействий на окружающую среду); е) нормотворчество; ж) контроль и надзор; з) разрешение споров (кроме подсудных).

Методы управления подразделяются на административные - собственно управленческие, например прямой приказ, обеспечиваемый возможностью государственного принуждения: экономические - создание материальной заинтересованности в надлежащем -экологическом поведении; идеологические агитация, воспитание, образование и т.п.

Органы, осуществляющие по закону или иному уполномочиванию государственное экологическое управление, делятся по своему статусу на общие и специальные, по масштабам деятельности - на федеральные и территориальные (субъектов РФ).

Опишем систему специальных органов экологического управления, существующую на сегодняшний день, за классификационный критерий взят формальный статус органа исполнительной власти по Указу Президента от 1 7 мая 2000 г.

I.Министерства:

- Министерство природных ресурсов РФ; - Министерство сельского хозяйства РФ;

- Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации;

- Министерство образования и науки Российской Федерации;

13

-Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий Российской Федерации;

-Министерство внутренних дел Российской Федерации;

-Министерство промышленности и энергетики Российской Федера-

ции;

-Министерство регионального развития Российской Федерации;

-Министерство транспорта Российской Федерации.

II. Государственные комитеты:

-Государственный комитет Российской Федерации по рыболовству.

III. Федеральные службы

-Федеральная служба геодезии и картографии России;

-Федеральная пограничная служба Российской Федерации;

-Федеральная служба безопасности Российской Федерации;

-Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзо-

ру;

-Федеральная служба по надзору в сфере природопользования;

-Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.

IV. Федеральные агентства

-Федеральное медико-биологическое агентство; -Федеральное агентство по науке и инновациям; -Федеральное агентство водных ресурсов; -Федеральное агентство лесного хозяйства; -Федеральное агентство по недропользованию;

-Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости; -Федеральное агентство по промышленности; -Федеральное агентство по техническому регулированию и метроло-

гии; -Федеральное агентство по энергетике;

-Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммуналь- ному хозяйству;

-Федеральное агентство морского и речного транспорта;

-Федеральное агентство по атомной энергии.

МОНИТОРИНГ

Экологический мониторинг – это совокупность организационных структур, методов, способов и приемов наблюдения за состоянием окружающей среды, происходящими в ней изменениями, их последствиями, а также потенциально опасными для окружающей среды, здоровья

14

людей и контролируемой территории видами деятельности, производственными и иными объектами.

Существуют различные виды мониторинга, выделяемые в за-

висимости от масштабов системы мониторинга: глобальный, на-

циональный, региональный, локальный; от уровня измененности человеком окружающей среды: фоновый и импактный, от объекта мониторинга: собственно экологический, воздуха, вод, земли (почв), животного мира, опасных отходов, радиационный, социально-гигиенический.

Мониторинг водных ресурсов – наблюдение за качеством поверхностных вод, составом находящихся в них загрязняющих веществ, составом и количеством сбрасываемых в водные объекты сточных вод, осуществляемое химическим и биологическим (по водной флоре и фауне) методами с помощью проб, отбираемых периодически (ежемесячно) или сезонно.

Экологический мониторинг приводится специальной наблюдательной сетью. Это система стационарных и подвижных пунктов наблюдений, в том числе постов, станций, лабораторий, центров, бюро, обсерваторий.

ПОНЯТИЕ И ВИДЫ КАДАСТРОВ

Кадастры природных ресурсов являются одним из важнейших источников информации о них и представляют собой систематизированную систему сведений о количественном и качественном состоянии ресурсов, их экономической, экологической оценке и социальном значении, а также о составе и категориях пользователей. Кадастры служат основой планирования и информационного обеспечения использования и охраны окружающей среды, в целом управления ими.

Значение кадастров велико, поэтому порядок их ведения устанавливается либо федеральным законом, например, Законом «О государственном земельном кадастре» от 2 января 2000 г., либо постановлениями Правительства, иногда временными положениями, утвержденными уполномоченными на то министерствами и ведомствами.

В настоящее время в России существует несколько видов кадастров, формируемых в зависимости от объектов учета природного ресурса: земельный, водный, животного мира, лесов, месторождений и проявлений полезных ископаемых, особо охраняемых природных территорий, а также кадастров отходов. Все они имеют статус государственных.

Водный кадастр – это систематизированный свод данных о водных объектах и их водных ресурсах, их использовании, категориях пользователей. Кроме того, для оценки наличия и степени использова-

15

ния водных ресурсов, определения потребностей в воде ведутся водохозяйственные балансы.

Ведение кадастров возложено на Министерство природных ресурсов РФ.

РЕГИСТРАЦИЯ

Регистрационная деятельность в сфере охраны окружающей среды имеет чрезвычайно важное значение и служит основой при осуществлении таких функций экологического управления, как информационное обеспечение, контроль, надзор, лицензирование и др.

Регистрация представляет собой внесение в единый по форме официальный документ (реестр, регистр, каталог, список, баланс) сведений о том или ином объекте природопользования, источнике или средстве воздействия на окружающую среду. Регистрация проводится в установленном законом порядке органами, наделенными соответствующей компетенцией, именно поэтому она приобретает статус государственной. Существуют два вида регистрации: обязательная и добровольная. В ряде случаев юридическим последствием регистрации является выдача официального свидетельства, необходимого наряду с другими документами для осуществления деятельности.

ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ПАСПОРТИЗАЦИЯ

Э ко ло ги ч е ски й паспор т предприятия – это специальный обязательный документ, в котором содержатся систематизированные сведения о природных объектах, находящихся в собственности или пользовании предприятий, их состоянии, видах воздействия на них, оказываемых в ходе хозяйственной и иной деятельности, мерах по защите окружающей среды.

Экологический паспорт разрабатывается предприятием за счет собственных средств, утверждается руководителем предприятия по согласованию с территориальным органом охраны окружающей среды и оформляется в трех экземплярах, которые хранятся у природопользователя, специально уполномоченного органа экологического управления, территориального органа исполнительной власти. Данный документ подлежит периодической (не реже раза в год) проверке, уточнению, дополнению. Экологическая паспортизация (по форме) проводится на предприятиях различных отраслей народного хозяйства - транспортной, строительной, горнодобывающей и т.п.

Экологическая паспортизация в нашей стране началась с 1987 г. и продолжается в соответствии с ГОСТом 17.0.0.04-90 по сей день. Ей подлежит каждое предприятие.

16

Помимо экологических паспортов предприятий существуют радиаци-

онно-гигиенические паспорта организаций и территорий.

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА

Понятие, задачи и место в системе правовых средств ох -

раны окружающей ср еды . Государственная экологическая экспертиза расценивается специалистами как один из важнейших и эффективных правовых инструментов, с помощью которого удается предотвратить нанесение вреда окружающей среде.

Ежегодно в среднем отклоняется с отрицательным заключением или отправляется на доработку пятая часть проектов (а в 1997 г., например, 30 %), в том числе таких крупных, как проекты строительства высокоскоростной магистрали Москва – Санкт-Петербург, разработки нефтяных месторождений Сахалинского шельфа.

Государственная экологическая экспертиза реально является действенным инструментом охраны окружающей среды. Она проверяет соответствие намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определяет допустимость реализации объекта в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий.

Порядок проведения государственной эколо гической э кс -

пертизы . Она проводится при выполнении заказчиком двух необходимых условий: предоставление всех материалов, и предварительная оплата. Со своей стороны государственный орган, уполномоченный на организацию и проведение экспертизы, обязан начать ее не позднее чем через один месяц после выполнения заказчиком указанных условий: создать экспертную комиссию, как правило, из внештатных экспертов; утвердить персональный состав комиссии, ее руководителя и секретаря (ими могут быть и штатные работники); организовать получение экспертами материалов, заседания экспертной комиссии, подготовку сводного заключения. Срок проведения государственной экологической экспертизы не должен превышать шести месяцев.

Соотношение государственной экологическо й экспертизы и оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС ). Дейст-

вующие в РФ нормативные документы и доктрина рассматривают оценку воздействия на окружающую среду как предшествующую и обязательную - в установленных законом случаях - стадию государственной экологической экспертизы. Этот процесс способствует принятию экологически ориентированного управленческого решения о реа-

17

лизации намечаемой хозяйственной и иной деятельности посредством определения возможных неблагоприятных воздействий, оценки экологических последствий, учета общественного мнения, разработки мер по уменьшению и предотвращению последствий. От экологической экспертизы ОВОС отличается самим содержанием и целями. Экологическая экспертиза проводится для выявления соответствия намечаемой деятельности и определения допустимости реализации объекта. ОВОС - это процедура оценки возможных последствий и экологических рисков реализации объекта. Результаты ОВОС являются ч аст ью документации, представляемой на экологическую экспертизу. Их образуют: информация о масштабах и характере воздействия на окружающую среду намечаемой деятельности, альтернативы ее реализации, оценки собственно последствий деятельности и др. Они служат основой для проведения мониторинга, а также экологического контроля за реализуемой деятельностью.

ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ЛИЦЕНЗИРОВАНИЕ

Лицензирование является одним из наиболее широко используемых административно-правовых инструментов в области природопользования и охраны окружающей среды. О нем можно говорить как о разветвленной разреши тельной системе, подразумевая под ней совокупность органов экологического управления, обладающих полномочиями давать и аннулировать лицензии (разрешения), процессуальных порядков выдачи (изменения условий, аннулирования) лицензий, материально-правовых норм, регулирующих содержание и условия лицензий.

Лицензирование можно классифицировать на несколько групп по различным критериям. Так, по объекту лицензирования выделяется группа лицензий (разрешений) на:

•природопользование, т.е. определяющих права и обязанности природопользователя при эксплуатации природного ресурса, изъятии его из окружающей среды, условия этой деятельности, ограничения, параметры используемого природного ресурса (например, видовую принадлежность, возраст, пол добываемых охотничьих животных, их количество и т.д.);

•осуществление видов деятельности, связанной с самим фактом существования природного ресурса (например, морская разведка минеральных и живых ресурсов континентального шельфа);

•оказание воздействий на окружающую среду и ее компоненты (негативное, например, выброс вредных веществ в атмосферу или позитивное – на природоохранительную деятельность).

18

Лицензия – официальный документ, который разрешает определенному лицу (лицам) осуществление указанного в нем вида деятельности в течение установленного срока, а также определяет условия его осуществления.

Л и ц ен зи я на водополь зование – это документ, удостоверяющий право на пользование водным объектом или его частью в течение установленного срока на определенных условиях. Такие лицензии бывают нескольких видов: в области использования и охраны поверхностных, подземных и трансграничных (пограничных) водных объектов; собственно лицензий на водопользование, по которым возникают права пользования водными объектами, и распределенные лицензии, по которым осуществляется переход права пользования водными объектами от одного лица к другому. Для осуществления специального водопользования требуется получение решения уполномоченного органа. Для осуществления общего водопользования, а также использования водных объектов для плавания на маломерных судах, разовых посадок (взлетов) воздушных судов, для пожарных нужд и забора воды из одиночных скважин и колодцев с помощью бытовых насосов, пользования обособленными водными объектами получение лицензии не требуется.

ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ НОРМИРОВАНИЕ

В России действует сложная система экологических нормативов. Ее составляют установленные Законом «Об охране окружающей природной среды» и другими актами нормативы качества окружающей среды, нормативы предельно допустимых вредных воздействий на состояние окружающей среды, нормативы (лимиты использования природных ресурсов), нормативы санитарных и защитных зон. Некоторые авторы относят к ним и экологические стандарты.

Нормирование производится с целью установления предельно допустимых масштабов воздействия на окружающую среду, гарантирующих экологическую безопасность населения и сохранение генетического фонда, обеспечивающих рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов в условиях устойчивого развития хозяйственной деятельности.

Нормативы предельно допустимых концентраций химических и биологических (микробиологических) вредных веществ (ПДК) устанавливаются для оценки состояния окружающей среды и рассчитываются по их содержанию в атмосферном воздухе, водах, почве единым для всей территории РФ образом. Но с учетом природно-климатических условий и особой ценности территорий (например, курортных и рек-

19