Нефтегазовый сектор. Институциональная система требует перезагрузки

Учитывая специфику Восточной Сибири, основными формами финансирования, например, ранних стадий выполнения ГРР могут быть сервисные контракты (выполнение подрядных работ сервисными компаниями

врамках выполнения государственной программы работ за счет средств государственного бюджета) и рискконтракты (финансирование работ частными компаниями за счет собственных или привлеченных средств). Риск-контракты могут быть успешно реализованы только в случае, если удастся обеспечить как минимум продажу полученной в ходе выполнения ГРР на ранних стадиях информации, компенсацию издержек и получение приемлемой платы за риск, процедуры закрепления прав пользования недрами для выполнения следующих этапов ГРР и в дальнейшем — для освоения и добычи.

Вкачестве главного критерия при отборе проектов для осуществления на основе партнерства следует рассматривать их соответствие внутри- и внешнеполитическим целям и задачам государства. При этом в непосредственно практическом плане решение данного вопроса связано с организацией и проведением экспертизы проектов, которая должна учитывать не только бюджетнофинансовую эффективность, но и другие количественные и качественные параметры (привлекательность рынков сбыта продукции с точки зрения интересов национальной экономики; степень технологической новизны и возможности привлечения российских подрядчиков и поставщиков; комплексный характер проектов

вконтексте общего экономического развития территорий; рост занятости населения и возможности решения социальных проблем регионов).

Комплексность процесса должна быть жестко связана со стратегическим планированием развития территорий в соответствии с законодательно установлен-

51

ными процедурами территориального планирования на уровне органов исполнительной власти и местного самоуправления. Ставку на развитие ГЧП должен делать

не только федеральный центр, но и регионы — субъекты Федерации.

Роль государства в лице федерального центра при реализации упомянутых выше мероприятий не может быть ограничена финансовой поддержкой освоения новых районов и налоговым стимулированием инвестиционных проектов. Представляется более значимой роль государства в сфере регулирования недропользования, в формировании действенной инновационной политики, в разработке и реализации конструктивной региональной политики, в формировании условий развития государственно-частного партнерства.

Для решения этих задач необходимо формирование правовых, экономических и организационных механизмов совместного участия государства и компаний в подобных проектах.

Правовые механизмы должны обеспечивать:

•гарантии компенсации компаниям-недрополь- зователям, открывшим месторождение, понесенных издержек и получения обоснованной платы за риск;

•предоставление преимущественных прав на добычу полезных ископаемых компаниям, открывшим месторождения и проводившим поиск и разведку за счет собственных средств;

•создание возможностей для работы малых и средних компаний;

•подкрепление статуса оператора проекта и/или проектов системой нормативно-правовых актов, обеспечивающих его/их эффективную деятельность.

Экономические механизмы должны быть ориенти-

рованы на повышение адекватности системы налогоо-

52

бложения. Необходимы: дифференциация НДПИ; на начальных этапах разведки и освоения — скидки по ставкам налогов на прибыль и на имущество; компенсация процентов по кредитам.

В организационной сфере требуются:

•стимулирование и развитие сектора малых и средних компаний на стадиях изучения, поиска и разведки

врамках осуществления реальной/эффективной антимонопольной/антиолигопольной политики;

•обеспечение всех типов компаний допуском к инфраструктуре (к промысловым трубопроводам, мощностям по первичной подготовке/очистке нефти, принадлежащим вертикально интегрированным компаниям);

•стимулирование развития компаний сервисного сектора и создание конкурентной среды в его рамках.

Таким образом, требуется развитие институциональной среды для адекватной реализации новых проектов.

В первую очередь необходимы шаги: по развитию антимонопольного законодательства; формированию новых институтов, таких как оператор проекта, уполномоченный программный орган управления; созданию соответствующих требований к механизмам технического регулирования, охватывающего все этапы — от изучения до разработки месторождений; скорейшей разработке регламентов, определяющих направленность процесса изучения, освоения и разработки нефтяных и газовых месторождений.

В развитии Арктики в ХХI веке значимую роль будет играть та страна, которая сможет:

•предложить взаимоприемлемый (для всех стран Арктического бассейна) режим освоения и использования ресурсов Арктики;

•успешно реализовать пилотные проекты, которые зададут уровень и сформируют взгляд мировой обще-

53

ственности на подходы к осуществлению проектов в Арктике;

•развить знания и технологии, обеспечивающие реализацию арктических проектов — в первую очередь в освоении минерально-сырьевых ресурсов.

Доминирующей тенденцией в период до 2020 г. в Арктике в целом будет формирование подходов эффективного освоения и использования ресурсов Арктического шельфа. Это означает соединение воедино:

•научных исследований;

•разработки новых технологий и формирования новых системных подходов к решению проблем освоения ресурсов шельфа;

•реализации проектов в области изучения, поиска

иоценки ресурсного потенциала на базе междисциплинарного подхода;

•развития форм широкой кооперации и сотрудничества.

Чтобы действовать в данном направлении страна — участница процесса освоения нефтегазовых ресурсов должна иметь:

- эффективную систему недропользования — как на суше, так и на шельфе;

- работающую систему интеграции науки, технологии и производства;

- ясные и целенаправленные приоритеты в данной области.

С сожалением приходится констатировать, что Россия по целому ряду аспектов отстает от тех требований сегодняшнего дня, которые являются доминирующими.

Необходимо срочно и безотлагательно пройти затянувшийся «организационный» период и стать страной — активным соучастником общемировых процессов. Только лидирующие позиции в научно-технической области

54

позволят нам реализовать те амбициозные идеи, которые высказываются в связи с освоением Арктической зоны.

Проблема освоения нефтегазовых ресурсов Арктики

ивообще природных ресурсов Арктики — это сложная, комплексная, многоаспектная проблема, рассматривать которую необходимо в контексте тесной взаимосвязи международных и внутренних вопросов.

Ксожалению, приоритеты освоения шельфа России

инефтегазовых ресурсов в ясной и непротиворечивой форме пока не определены. Аргументы об ухудшении состояния ресурсной базы на суше и необходимости освоения нефтегазовых ресурсов шельфа неубедительны и не отражают, на наш взгляд, всей многогранности

имногоаспектности проблемы освоения нефтегазовых

идругих природных ресурсов в арктических районах России.

Мы разделяем точку зрения, высказанную председателем Комитета Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды В.П. Орловым о том, что «необходимость усиления и ускорения геологоразведочных работ на шельфе Арктики назрела давно, но обусловлена она не столько истощением углеводородного потенциала суши, сколько другими факторами. В числе этих факторов можно назвать: необходимость создания нескольких крупных центров экономического роста на окраинах государства; возможность привлечения крупных инвестиций в развитие новых промышленных технологий (в частности, шельфового судостроения и машиностроения); необходимость создания новой крупной базы углеводородов, независимой от наземных магистралей; возрождение Северного морского пути; укрепление геополитического положения России на Западе и Востоке за счет мощного хозяйственного присутствия в данных районах».

55

Достижение данных приоритетов освоения Арктики должно вытекать из согласованных подходов и позиций сторон, участвующих в освоении ресурсов Арктики, наличия норм и правил, структурирующих взаимодействие хозяйствующих и внутригосударственных субъектов.

Рассматривать проблемы освоения Арктической зоны в отрыве от того, как и в каком направлении развивается система ресурсонедропользования в целом, представляется не совсем корректным.

Особенности реализации экономической политики на Севере, особенно в его Арктической зоне, — очаговый характер освоения, локальный характер производственно-хозяйственной деятельности. В основе данной деятельности — добыча уникальных полезных ископаемых. При этом ситуация в истекшие годы значительно ухудшилась: на смену ведомственному принципу (при межведомственной разобщенности, которую так и не смогли преодолеть в рамках многочисленных документов и предложений программного свойства) пришла корпоративная обособленность. Крупные корпорации стали определять экономическую, социальную и экологическую ситуацию на обширных северных территориях (в Сибири это «Норильский никель», «Роснефть», «РУСАЛ», «Газпром»).

Основным инструментом реализации северной социально-экономической политики должна стать политика в сфере недропользования. Это подтверждают мировой опыт и практика тех стран, которые использовали минерально-сырьевой сектор в качестве катализатора повышения научно-технического уровня, формирования современных технологических комплексов, подготовки современных кадров специалистов и проч.

К сожалению, современная политика недропользования — не только на Севере, но в целом в России — весь-

56

ма далека от решения задач, связанных с экономическими и социальными проблемами территорий. Условия недропользования в России, особенно в Арктической зоне, в малой степени связаны с решением социальноэкономических проблем и задач долгосрочного характера. Как правило, дело ограничивается уплатой налогов (обычно с цены реализации природных ресурсов на уровне скважины или карьера), сохранением рабочих мест и выполнением требований по достижению уровней проектных показателей добычи минерально-сырьевых ресурсов. Более того, те социальные мероприятия, которые осуществляют компании, несопоставимы с финансовоэкономической точки зрения с теми выгодами, которые в конечном счете они получают. Ситуация усугубляется также широким использованием на внутрироссийском рынке так называемых внутрирасчетных цен и корпоративных тарифов. Имеет место классическая ситуация ножниц цен: цена на сырье поддерживается на низком уровне, в то время как цена на промышленную продукцию (оборудование и производственно-технические услуги) формируется на повышенном уровне.

За последние два года принят ряд нормативных актов, раскрывающих и детализирующих статус и особенности участия иностранных инвесторов в освоении и разработке так называемых стратегических месторождений.

Наше предложение состоит в том, чтобы расширить рамки и понимание роли и места процессов освоения и разработки стратегических месторождений минерально-сырьевых ресурсов (особенно расположенных на Севере и в Арктической зоне).

Особенность предлагаемого подхода состоит в следующем:

• инвентаризация всего ресурсного потенциала Севера и Арктической зоны России и определение (выяв-

57

ление) структуроопределяющих и основных проектов в сфере освоения и добычи полезных ископаемых;

•оценка и анализ конкурентоспособности применяемых при освоении данных проектов и данных месторождений технических, технологических, социальных и организационно-экономических подходов и решений;

•в случае несоответствия современным требованиям и условиям эффективного с экономической, социальной и экологической точек зрения освоения и использования — определение направлений изменения ситуации (формирования ситуации в случае новых проектов и программ);

•на основе предложений по изменению ситуации выработка комплекса мер научно-технического, исследовательского и проектно-технологического характера.

Только в случае реализации проектно-ориенти- рованного подхода возможно реальное продвижение по пути повышения научно-технического и технологического уровня программ, реализуемых на Севере. Невозможно обеспечить реальную стратегическую безопасность северных территорий России без формирования, упрочения и поддержания высокого научнотехнического уровня отечественных проектов. В противном случае их реализация будет сопряжена с утратой конкурентоспособности, низкой экономической эффективностью и с ориентацией на защиту стратегических интересов России на Севере лишь мерами политического и военного характера и присутствия.

Нецелесообразно ориентироваться на реализацию мер, связанных с повышением научно-технического уровня, только в рамках взаимодействия по линии «государство — компания». Как показывает опыт истекших 10…12 лет, структура и формы организации компанийнедропользователей претерпевают постоянные изме-

58

нения и отличаются повышенной неустойчивостью во времени. Значительно более устойчивым является проект, связанный с реализацией тех или иных шагов и мероприятий по освоению источников минеральносырьевых и природных ресурсов.

Придание проекту статуса «структуроопределяющего» (в законодательстве уже есть определение так называемых стратегических месторождений углеводородов) может обеспечить более высокую устойчивость и системы мониторинга ключевых показателей во времени.

Отличительная особенность реализации новых проектов в Арктике — их заблаговременный и долгосрочный характер. К сожалению, ориентация на показатели ближайших лет по добыче минерально-сырьевых ресурсов приводит к тому, что российские компании отдают предпочтение уже апробированным и широко используемым в мировой практике технологиям и подходам. Тем самым достигается значительный краткосрочный экономический эффект от реализации проекта, но в то же время не используются (или используются очень слабо) возможности развития отечественного научнопроизводственного и проектно-технологического потенциалов. Именно так, например, развивается ситуация с освоением Штокмановского месторождения. Отсутствие программы освоения месторождений нефти и газа на шельфе Арктики привело к тому, что основные заказы на изготовление высокотехнологичных компонентов оборудования платформы, которая сооружается в Выборге, размещены за рубежом (в Финляндии, Южной Корее, Германии, Великобритании и др.).

На наш взгляд, стратегический статус проекта, реализуемого в Арктике, не должен ограничиваться условиями присутствия иностранных партнеров в уставном

59

капитале компании-недропользователя, а должен предполагать и систему мер и шагов, связанных с реализацией потенциальных социально-экономических эффектов от проекта в районах Арктической зоны и Севера России в целом.

60