Нефтегазовый сектор. Институциональная система требует перезагрузки

сложные технологии бурения скважин, обустройства месторождений, строительства трубопроводов. До сих пор элементы системы технического регулирования нефтегазового сектора России были ориентированы на разработку относительно «легких» запасов нефти и газа, когда применялись достаточно простые технологии, требовавшие простого соблюдения конкретных и легко контролируемых норм.

В настоящее время требования к применению современных технологий комплексно не изложены ни

водном из документов федерального и регионального уровней. То есть, с одной стороны, нет основы для действенного мониторинга и контроля деятельности нефтегазовых компаний, а с другой — нет возможности для эффективного и быстрого использования новых технологий, новых технических решений. Зафиксированные

влицензии на право пользования недрами требования

ккомпаниям-недропользователям сформулированы

вслишком общей форме (достижение определенного уровня добычи углеводородов к определенному моменту времени) и никак не учитывают меняющиеся горногеологические и технические условия освоения и разработки месторождений. В законодательстве нет четких критериев, в каких случаях нужно отзывать лицензию,

вкаких — дать срок на исправление.

Чтобы сформировать прозрачные условия и требования к деятельности недропользователей, а также создать предпосылки применения гибких систем налогообложения, необходимо иметь разветвленную и эффективную систему технического регулирования, которую в России пока создать не удалось. В 2002 г. принят закон «О техническом регулировании», предполагающий замену около 170 тыс. ГОСТов несколькими сотнями техрегламентов, регулирующих только вопросы безопас-

21

ности продукции и процессов производства. Закон «О техрегулировании» не отменил национальные стандарты, но сделал сертификацию добровольной. Закон также блокировал ведомственное нормотворчество: все сохранившиеся с советских времен ГОСТы и СНиПы «замораживались» до замены их техрегламентами или до отмены в 2010 году. Предполагалось, что освобождение предприятий от устаревших стандартов сделает их более конкурентоспособными. Однако этого не произошло5. В нефтегазовом секторе был принят только один регламент — «О требованиях к автомобильному и авиационному бензину, дизельному и судовому топливу, топливу для реактивных двигателей и топочному мазуту»6. В результате в 2008 г. Ростехрегулирование заявило о намерении создать проект закона «О стандартизации», регламентирующего порядок разработки и утверждения национальных стандартов, — т. е. произошел возврат к советской модели ГОСТов.

Неполнота условий лицензионных соглашений, отсутствие системы технического регулирования не только приводят к значительным издержкам при освоении недр, но и препятствуют применению новых технических решений. В мировой практике технологии, применяемые для разработки недр, проходят государственную экспертизу, и это фиксируется в соответствующих нормах и правилах освоения и разработки месторождений (стандартах и регламентах). За нарушения подобных норм и правил предусматриваются жесткие эконо-

5 Гудков А. Ростехрегулирование исполнит советские стандарты. России предлагают вернуться к ГОСТам// КоммерсантЪ, 11 апреля 2008 года.

6 Технический регламент «О требованиях к автомобильному и авиационному бензину, дизельному и судовому топливу, топливу для реактивных двигателей и топочному мазуту». Постановление Правительства РФ №118 от 27.02.08 г. «Об утверждении технического

регламента….»//Российская газета, 5 марта 2008 года.

22

мические санкции. Так, общее количество документов, которые определяют правила и процедуры, формирующие институциональные условия в НГС Канады, достигает нескольких сотен. Среди основных нормативноправовых актов следует отметить «Закон о нефтяных ресурсах», «Закон о нефтегазовых операциях в Канаде», «Положение о регулировании добычи и консервации нефти и газа в Канаде», «Положение о буровых работах в Канаде», «Положение о нефтегазовом оборудовании».

Важно то, что содержание и порядок применения норм и правил в практике регулирования нефтегазовых операций напрямую связаны с подходами к формированию и учету издержек на освоение и разработку месторождений углеводородного сырья, а также с подходами

кналогообложению доходов.

ВСША, например, используется целый комплекс мер технологического контроля процессов освоения недр и добычи углеводородов:

• ежегодный перечет извлекаемых запасов и нефтеотдачи;

• ежемесячное предоставление основных параметров добычи по скважинам, пластам, объекту, месторождению;

• согласование мест бурения скважин;

• регламентация качества вскрытия;

• ограничение верхнего предела дебита скважин;

• ограничение нижнего предела темпа отбора от извлекаемых запасов;

• регламентация частоты проведения исследований скважин7.

7 Тарасюк В.М. Проблемы совершенствования законодательства в области недропользования//Недвижимость и инвестиции. Право-

вое регулирование. 2004. №4.

23

Все эти меры прямо или косвенно направлены на рациональность разработки месторождений и повышение нефтеотдачи. Подобные шаги могут и должны применяться в России. К тому же уникальная ситуация на внешних рынках углеводородов — сохранение цен на чрезвычайно высоком уровне в течение последних нескольких лет — создавала (и все еще создает) уникальные же условия для формирования современного эффективного механизма недропользования, направленного на стимулирование деловой и инвестиционной активности.

Государство и формирование эффективных процедур изучения и поиска углеводородов

В настоящее время в России ситуация с восполнением добываемых углеводородов далека от удовлетворительного состояния. Основные приросты ресурсной базы осуществляются за счет переоценки запасов на ранее введенных месторождениях (в процессе разработки)

иоткрытия новых месторождений в районах традиционной добычи углеводородов. Это ведет к тому, что, несмотря на приближение отчетных данных по приросту запасов к объемам извлекаемых углеводородов, качество новых месторождений оставляет желать лучшего (средние объемы запасов открываемых нефтяных месторождений в России уже на протяжении десятилетия находятся в интервале от 1 до 2 млн т, немногим лучше ситуация в Западной Сибири).

Поэтому остро необходимы изучение и поиск новых эффективных геологических объектов в новых районах. Однако решение данной задачи сопряжено со значительными рисками — как геологическими, так

иинституциональными. Цена ошибки особенно вели-

24

ка в связи с тем, что проведение геолого-поисковых и геолого-оценочных работ в отмеченных выше районах требует колоссальных инвестиций. Эти обстоятельства обусловливают целесообразность определения форм и рамок государственного участия в данном процессе.

Отметим, что необходимость серьезного государственного участия в финансировании геологоразведочных работ (ГРР) на ранних стадиях, вызванная общими и специфическим российскими условиями в сфере недропользования, отнюдь не равнозначна искусственному наращиванию бюджетных расходов на эти цели. Рассматривая условия инвестирования в геологоразведку в качестве заданных ограничений, следует искать способы минимизации государственных расходов как за счет правильного выявления приоритетов и планирования работ, рационального использования бюджетных финансовых ресурсов, так и за счет привлечения дополнительных частных инвестиций с замещением бюджетного финансирования. Вторая из двух названных задач выходит за рамки технико-экономических аспектов воспроизводства минерально-сырьевой базы (МСБ) и связана с вопросами институционального свойства. То есть речь идет о формировании благоприятного инвестиционного климата, позволяющего инвесторам с выгодой для себя вкладывать средства в ГРР.

Главным общим свойством поискового этапа ГРР является высокая степень геологического риска, что служит препятствием для инвестиций во всех странах — и Россия с этой точки зрения не исключение. Подтверждаемость геологических прогнозов на наличие месторождений не превышает 30…50%, а при доведении подтвердившихся прогнозных ресурсов до промышленных запасов — 25…30%. Поэтому поисковая стадия геологоразведочного процесса — по условиям риска и

25

по высокой доле научной и инновационной составляющих — ближе всего находится к венчурному и самостоятельному высокопрофессиональному бизнесу малых и средних геологических компаний.

Наиболее показательным с такой точки зрения является пример Канады, поскольку в этой стране в настоящее время базируется примерно 60% от общего количества геологоразведочных компаний мира. В настоящее время в Канаде действует множество так называемых юниорских геологических компаний, занимающихся в основном поисковыми и отчасти оценочными работами. По итогам 2005 г. среди активно функционирующих компаний юниоры составляли почти 85%, на их долю приходилось более 61% стоимости поисковоразведочных и оценочных работ. При этом 48% объемов работ выполняется ими за пределами страны.

Как показывает опыт Канады, в решении задачи поддержания стабильной динамики и постоянного роста объемов ГРР важную роль играет политика государства, его способность принимать меры для стимулирования инвестиционной активности в сфере ГРР, и особенно в периоды ухудшения рыночной конъюнктуры. Начиная с 2001 г. в Канаде действует программа льготного налогообложения геологоразведочных компаний, во многом благодаря которой удалось активизировать ГРР после спада, длившегося на протяжении нескольких лет (рисунок). В дополнение к федеральной программе существуют различные льготы по провинциальным налогам, и все это, вместе взятое, создает стимулирующую среду для инвестиций в геологоразведку. Причем первоочередными получателями государственной финансовой поддержки выступают юниорские компании. Одним из главных аспектов налогового стимулирования ГРР является то, что предоставляемые льготы адресованы не

26

Влияние мер государственной поддержки на динамику поисково-разведочных работ в Канаде

только компаниям-операторам, но и прежде всего непосредственным инвесторам.

Анализ показывает, что для формирования юниорского геологоразведочного бизнеса необходимо наличие ряда условий, к числу которых относятся:

•высокий потенциал минерально-сырьевой базы на открытие коммерческих месторождений и низкая конкуренция со стороны землепользования (например, сельского хозяйства или лесного хозяйства);

•профессиональный геологический сектор, наличие квалифицированных специалистов;

•защита имущественных прав и законных интересов фирмы в отношении участка недр на всех этапах в процессе приобретения прав, их удержания и продажи;

•наличие источников высокорискового капитала, который может быть инвестирован в проведение ГРР на их поисково-оценочной стадии;

•меры государственной политики (как правило, налоговой), направленной на повышение доходности этого бизнеса и снижение негативных последствий в результате колебаний цен на минеральное сырье.

27

Если все эти условия имеются, то можно ожидать формирования и развития широкого слоя юниорских компаний в геологоразведочной отрасли. В противном случае успех не гарантирован. Так, Монголия создала законодательство,благоприятствующеедеятельностиюниоров.Но, практически не имея до 1990-х гг. собственной геологоразведки (почти все работы выполнялись советскими геологами), Монголия, по существу, открыла свою минеральносырьевую базу для зарубежных компаний и столкнулась с проблемами, вызванными зависимостью от деятельности иностранных компаний и притока капитала. И сейчас в стране происходит ревизия законодательства в направлении защиты теперь уже национальных интересов. Данное обстоятельство говорит о том, что при всей привлекатель-

ности зарубежного опыта следует изначально учитывать собственные интересы и возможности.

Пример Китая, наоборот, демонстрирует последовательную государственную политику, направленную на формирование и развитие собственных национальных компонентов, необходимых для привлечения частных инвестиций в поиски месторождений. Государство постепенно сокращает свое присутствие в недропользовании, но продолжает играть основную роль в этом процессе, является участником совместных предприятий и акционером компаний. Развивается национальный фондовый рынок с упором на собственного китайского инвестора, для чего установлены определенные ограничения на сделки с акциями китайских горных компаний и размещение акций на зарубежных биржах. И хотя в Китае не происходит такого поискового бума, как в Монголии, зато в полной мере обеспечены суверенные права и интересы в отношении минерально-сырьевой базы.

В какой-то степени заимствованием компонентов юниорской модели объясняется поисковый бум в стра-

28

нах Латинской Америки. Таким образом, юниорская модель развития поискового бизнеса в целом является общемировой тенденцией. Анализ показывает, что ее формирование связано и с другими существенными аспектами, такими как доступ к геологической информации, порядок лицензирования прав на пользование недрами и защита имущественных прав в отношении участков недр на всех этапах, контроль за деятельностью недропользователей. Все эти аспекты непосредственно влияют на инвестиционную привлекательность геологоразведочного бизнеса.

Так, в Канаде все геологические материалы хранятся в системе геологических фондов (федеральных и провинциальных), связанных между собой. Геологическая архивная информация, принадлежащая государству, практически доступна не только всем гражданам страны, но и нерезидентам. Эта информация продается за символическую цену — от 5 до 200 дол. в зависимости от типа информации (карта, отчет или проекты, связанные с базами данных). По оценкам геологов-экономистов США, использование государственных архивных данных и керна скважин позволяет снизить стоимость планируемых работ на 40…70%.

В России наблюдается прямо противоположная ситуация: недропользователям закрыт доступ к геологической информации по смежным территориям, а данные, полученные за счет внебюджетных средств, вообще выпадают из геологоразведочного процесса на неограниченно долгий срок, так как доступ к ним возможен лишь по письменному разрешению владельца информации.

Четкость и прозрачность процедуры приобретения прав пользования недрами часто определяют решение компании об инвестициях в поисковые работы на той или иной территории. Еще большее значение имеет воз-

29

можность передачи или свободной продажи прав пользования недрами.

Общий вывод относительно канадского опыта можно сформулировать следующим образом. Фактически федеральные, провинциальные и территориальные власти Канады непосредственно участвуют в финансировании геологоразведочных работ. Однако решение о выборе направления вложения бюджетных денег конкретного поискового проекта принимает не чиновник, а инвестор, который заинтересован в их эффективном расходовании и в достижении максимального результата. В России доступ к геологоразведочному бизнесу реально получают лишь крупные компании, имеющие солидную финансовую основу, или их дочерние предприятия, на которые и приходится более 90% частного финансирования в ГРР. Возможности же средних и малых компаний по привлечению венчурного капитала весьма ограничены — прежде всего вследствие полного отсутствия законодательной базы и соответствующего рынка. Из-за этого некоторые российские компании пытаются привлечь в свои проекты внешний капитал на зарубежных рынках ценных бумаг. Но такой путь тоже сложен, дорог и практически неприемлем для средних и малых компаний.

Россия в настоящее время фактически еще так и не определила свой путь развития геологоразведочного бизнеса. С одной стороны, прослеживается ориентация на развитие государственно-частного партнерства в геологоразведке. В рамках крупных проектов (в том числе в Сибири) государство планирует принять на себя не только риски начальных стадий геологоразведочных работ путем их прямого финансирования, но и инфраструктурные расходы, что, безусловно, должно стимулировать частные инвестиции в геологоразведку.

30