Нефтегазовый сектор. Институциональная система требует перезагрузки

На место территориально-производственного комплекса (ЗСНГК) все в большей степени претендует «нефтегазовый кластер». В рамках экономики, основанной на принципах рыночного хозяйства, меняется представление об эффективности и о тех задачах, на решение которых направлено развитие нефтегазового сектора

врамках определенной территории: государство (на федеральном, региональном, муниципальном уровнях) имеет значительное количество зачастую не совпадающих задач; отдельные компании (в зависимости от структуры собственности и степени интегрированности) имеют весьма различные задачи и, соответственно, приоритеты; различные группы населения (такие, например, как коренные малочисленные народы Севера) имеют свои представления о направлениях и масштабах развития нефтегазового сектора в рамках определенной территории. Изменению направленности действий различных действующих лиц и особенностям возникающей в результате их разнонаправленной деятельности территориальной организации в большей степени соответствует понятие кластера.

Вто же время в условиях трансформируемой экономики формирование конкурентной среды и взвешенной экономической политики требует значительного времени. В условиях неполноты институциональной системы возникают искажения представлений об уровне экономической эффективности проектов. Крупные компании активно и целенаправленно формируют (особенно

вусловиях неполноты системы норм и правил, структурирующих взаимодействие хозяйственных единиц) свои собственные представления о целесообразности развития в рамках кластеров тех или иных видов деятельности. И ни государство, ни рыночная среда оказываются не в состоянии противостоять данным устремлениям.

41

В Западной Сибири отсутствуют (или слабо развиты) целые направления создания добавленной стоимости. Это относится прежде всего к переработке углеводородов, высокотехнологичным и наукоемким сферам основной производственной деятельности и предоставления услуг производственно-технического характера, а также собственно научным исследованиям на уровне компаний (в отличие от ведущих мировых вертикально интегрированных компаний). В России в целом в настоящее время устойчиво растет количество закупаемых компаниями ТЭК технологий за рубежом (и этот процесс идет более быстрыми темпами в случае реализации проектов на шельфе), что свидетельствует не только о недостаточном уровне развития отечественных технологий для удовлетворения потребностей предприятий данного сектора, но также и об отсутствии учета особенностей формирования кластеров в условиях трансформируемой экономики. Неслучайно поэтому результативность научно-исследовательской деятельности, например в Тюменской области, достаточно низкая, а промышленность региона характеризуется очень небольшими объемами выпуска высокотехнологичной и инновационной продукции. Как нам представляется, основными причинами этого являются:

•отсутствие исторических предпосылок и условий;

•преимущественная ориентация на действие «невидимой» руки — рыночных сил и рыночных стимулов, что привело и приводит к ориентации компаний на свои представления о наличии на территории тех или иных направлений формирования (получения эффектов) ценности добываемых углеводородов;

•значительная неполнота и некомплементарность институциональных условий, связанных с предоставлением прав на пользование недрами;

42

•отсутствие системы государственных приоритетов

ипредпочтений в определении направлений деятельности компаний-недропользователей;

•принижение роли и места регионов в процессе формирования и реализации условий развития кластеров, основанных на взаимосвязи различных стадий и этапов освоения и использования ресурсов углеводородного сырья.

Поэтому, например, в НГС Западной Сибири до недавнего времени наблюдались противоречивые тенденции: с одной стороны, растущий рынок сервисных услуг и растущие потребности в мощностях, которые могут открыть доступ на рынок небольшим компаниям, с другой — повышающиеся барьеры входа на рынок высокотехнологичных услуг (в условиях кризиса рынок сервисных услуг стал, напротив, наиболее быстро уменьшающимся сегментом нефтегазового сектора).

Рост затрат на сервисные услуги (в условиях мягких бюджетных ограничений) значительно повышает заинтересованность крупных потребителей услуг в возвращении мощностей в свои структуры и тем самым в искажении структуры кластера (с точки зрения направлений

его развития — в «естественном» направлении). В ре-

зультате — растущая напряженность в рамках сервисного сектора, прежде всего с точки зрения расширения деятельности независимых (как правило, наукоемких и инновационно ориентированных) компаний.

Инструментом преодоления данного противоречия может служить процедура выдачи лицензии — права пользования недрами (при наличии отмеченных выше элементов институциональной системы).

Для Западной Сибири представляется актуальным и необходимым обеспечение эффективной и работающей связи между предприятиями НГС и другими отраслями.

43

К сожалению, для региона характерна очень слабая связь южного индустриального пояса, расположенного вдоль Транссиба, и предприятий нефтегазового сектора экономики, очень низок удельный вес оборудования и услуг производственного характера, производимых и обеспечиваемых промышленностью региона. Объясняется это,

вчастности, тем, что требование об использовании товаров и услуг страны — собственника недр в явном виде в российском законодательстве «О недрах» не отражено. Исключение составляют Федеральный закон от 7 января 1999 г. № 19-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» и Указ Президента РФ от 30 ноября 1992 г. «О создании компании «Росшельф», где российское участие определено «в объеме не менее чем 70% общей стоимости заказов между российскими юридическими лицами или иностранными юридическими лицами, осуществляющими соответствующую деятельность и зарегистрированными

вкачестве налогоплательщиков на территории Российской Федерации».

Формирование предпосылок для перехода НГС региона на инновационный путь развития предполагает:

•более активное использование процедур формирования условий недропользования (компании, получающие права освоения и разработки минерально-сырьевых ресурсов, одновременно должны брать на себя и обязательства по использованию (иногда и развитию) продукции предприятий, расположенных на той или иной территории, а также по использованию местной рабочей силы, товаров и услуг местного происхождения);

•развитие и совершенствование различных форм соглашений власти и бизнеса в сфере социально-экономи- ческогопартнерства(социальнаяответственностьбизнеса не является синонимом благотворительности — напротив, она направлена на получение территориями компенса-

44

ций, возникающих вследствие неполноты и несовершенства режима недропользования);

• поддержка и развитие региональных и межрегиональных кластеров — с учетом меняющихся ценовых пропорций на производимую продукцию и изменений в условиях функционирования отдельных предприятий различных компаний, входящих в состав того или иного кластера.

Новые подходы к освоению Восточной Сибири и Арктического шельфа

Инвестиционная привлекательность той или иной нефтегазовой провинции определяется ее геологическим потенциалом, ожидаемым уровнем доходности и состоянием инвестиционного климата. С этой точки зрения проекты в Восточной Сибири и Якутии характеризуются:

•высоким геологическим потенциалом при его весьма слабой изученности;

•потенциально высокой эффективностью освоения, требующего, тем не менее, крупных первоначальных затрат;

•неблагоприятным инвестиционным климатом для независимых инвесторов.

Реакцией частного инвестора на данные обстоятельства является слабое стремление к участию в финансировании проектов геологоразведки в регионе. Главные сдерживающие мотивы связаны с высоким риском и незащищенностью недропользователя, отсутствием поощрительных механизмов и правовой неопределенностью условий рыночного оборота продукции ранних этапов ГРР. Фискальная ориентация при проведении конкурсов и аукционов ведет к тому, что средства, уплачиваемые недропользователями в качестве бонусов,

45

реально изымаются из инвестиционного процесса и ослабляют инвестиционный потенциал на геологоразведочном этапе. Свою роль играет и специфика налогообложения нефтедобычи — по плоской шкале НДПИ, привязанного к мировым ценам на нефть. Плоское налогообложение ведет к селективной отработке лучших запасов и резкому ограничению инвестиционных возможностей компаний, отрабатывающих средне- и низкорентабельные запасы. На ввод новых месторождений, модернизацию производства, на внедрение новых технологий у многих (как правило, малых и средних) добывающих компаний, работающих на худших объектах, может просто не хватить средств. Поэтому независимые компании изначально теряют интерес к участию в ГРР в новых районах.

Если для НГС Западной Сибири наиболее острая проблема — «перевод» функционирования на инновационный путь, то для НГС Восточной Сибири это формирование базовой инфраструктуры для разведки и освоения ресурсного потенциала. Поэтому определение институциональных рамок освоения нефтегазовых ресурсов Восточной Сибири выходит за пределы решения задачи формирования институциональной системы в НГС.

Решение инфраструктурных проблем до 1990-х гг.

вбольшинстве стран было обязанностью государства. В последнее время обозначилась новая парадигма более тесного сотрудничества между государством и бизнесом

впредоставлении этих услуг с помощью государственночастного партнерства (ГЧП). Формы партнерства могут быть самые разные — единой модели не существует. В некоторых странах упор делается на создание новых объектов инфраструктуры, в других — на повышение эффективности работы существующих. В одних странах от бизнеса требуются крупные капиталовложения,

46

в других его роль ограничена эксплуатацией или управлением объектами инфраструктуры.

Заключая соглашение о ГЧП, государство стремится решить две основные задачи: повысить качество услуг за счет квалификации и заинтересованности в реализации проектов со стороны частного сектора; привлечь частный капитал.

Для привлечения частных инвестиций в инфраструктурные проекты с длительными сроками окупаемости правительствам необходимо обеспечить соответствующие условия реализации подобных проектов. Государство обязано регулировать тарифы и качество инфраструктурных услуг, предоставляемых зачастую на монопольной основе. Для соблюдения баланса интересов государства и бизнеса требуются механизмы нормативного, договорного и финансового сопровождения. Необходимо обеспечить проектам ГЧП политическую поддержку на самом высоком уровне, а также эффективную координацию усилий. Реализация большинства подобных проектов требует взаимодействия между различными министерствами и органами власти разного уровня.

До настоящего времени в России реализация совместных усилий государства и ряда компаний осуществлена только при освоении месторождений на шельфе острова Сахалин. В 1990-е гг. в Западной Сибири («Уватский проект») и в Тимано-Печорской провинции («Северные Ворота») реализовать подобный подход не удалось. В конце концов все лицензии на основные месторождения в рамках первоначальных границ реализации данных проектов были аккумулированы в руках одной компании. В Тимано-Печорской провинции это ОАО «ЛУКОЙЛ» а на юге Западной Сибири — ОАО «ТНК-ВР».

К сожалению, развитие ситуации в Восточной Сибири до настоящего времени тоже идет по данному пути. По-

47

пытку государства в 2003 г. сформировать консорциум при ведущей роли государства как основного действующего лица в нефтегазовом секторе, под эгидой компаний с государственным участием для освоения новых месторождений Восточной Сибири можно пока считать неудачной. В декабре 2003 г. ОАО «Газпром», ОАО «Роснефть» и ОАО «Сургутнефтегаз» подписали соглашение о создании консорциума для совместной работы в Восточной Сибири и Якутии. Позднее российско-британская ТНК-ВР высказывала заинтересованность во вхождении в этот консорциум. В частности, компания предлагала «Газпрому» создать СП по разработке Ковыктинского и Чаяндинского месторождений. Однако дальше разговоров дело не пошло. ОАО «Сургутнефтегаз» получило Талаканское месторождение в Якутии, ОАО «Роснефть» приобрело у ТНК-ВР блок-пакет в проекте по освоению Верхнечонского месторождения (Иркутская область) и несколько участков на аукционах. ОАО «Газпром» также обладает лицензиями на восточносибирские нефтегазовые месторождения. В результате каждая крупная компания стремится осваивать «свой» район, ориентируясь на свои представления о развитии общерайонной инфраструктуры. Реализация новых проектов, в том числе на

территории Восточной Сибири, требует формирования механизмов и процедур совместного участия ряда компаний и государства в подобных проектах.

Комплексное освоение месторождений углеводородного сырья в Сибири, тем более в таких регионах, как Восточная Сибирь и Республика Саха (Якутия), невозможно без налаженного взаимодействия бизнеса и государства в лице федеральных и региональных структур. Это должен быть стратегический, институциональный и организационный альянс в целях реализации общественно значимых проектов в различных сферах дея-

48

тельности. Сотрудничество в рамках ГЧП должно обладать следующими ключевыми признаками:

• быть закреплено официально, юридически (в рамках соглашений, договоров, контрактов и т. п.);

• иметь партнерский, равноправный характер (в обязательном порядке должен соблюдаться паритет, баланс обоюдных интересов);

•иметь четко выраженную публичную, общественную направленность (главной целью должно быть удовлетворение государственных интересов);

•процесс реализации проектов на основе ГЧП предполагает консолидацию, объединение активов (ресурсов и вкладов) сторон;

•распределение финансовых рисков и затрат, а также достигнутых в ГЧП результатов между сторонами должно осуществляться в пропорциях согласно взаимным договоренностям, зафиксированным в соответствующих соглашениях, договорах, контрактах.

При этом необходимо учитывать, что в настоящее время имеют место серьезные проблемы развития ГЧП

вцелом России: нестабильность условий развития и хозяйствования, низкая степень предсказуемости государственной политики, политические риски; отсутствие четко действующей развитой системы стратегического планирования (на федеральном уровне и в регионах); отсутствие стратегий долгосрочного развития бизнеса (или нежелание раскрывать имеющиеся корпоративные стратегии);слабоезаконодательно-нормативноеобеспе- чение реализации проектов на основе государственночастного партнерства; недостаток практического опыта реализации проектов на основе ГЧП в современных российских условиях; бюрократия и коррупция.

Высокая степень неопределенности характеристик сырьевой базы углеводородного сырья предполагает не-

49

обходимость осуществления комплекса мер, направленных на снижение вероятных инвестиционных рисков, что является обязательным условием для эффективного использования механизмов ГЧП.

С учетом низкого уровня развития специализированной и общехозяйственной инфраструктуры (и, соответственно, высокой капиталоемкости освоения рассматриваемой территории) необходим комплексный подход к решению проблемы обустройства территории. Государственные механизмы управления процессами поиска, разведки и освоения углеводородов должны способствовать разработке единой (комплексной, генеральной) схемы инфраструктурного обустройства нефтегазовых территорий Восточной Сибири и Республики Саха (Якутия). Такая схема должна включать межпромысловый трубопроводный транспорт, общехозяйственные коммуникации, размещение опорных баз по выполнению буровых работ, сервисного обслуживания нефтяных и газовых промыслов и т. д. В соответствии с разработанной схемой должны определяться проекты, которые можно реализовать с использованием механизмов ГЧП.

Принципиальным вопросом в применении ГЧП является выбор взаимоприемлемых форм партнерства между государством и бизнесом. На практике выбор формы партнерства зависит от того, в какой сфере осуществляется проект: если услуги недостаточно точно определены и потому не могут быть объектом амортизации, проект реализуется в рамках СП с участием государства и частных инвесторов; модель концессии используется чаще всего в сферах, для которых характерен длительный срок реализации проектов, и в тех случаях, когда передача прав собственности исключается по политическим или правовым соображениям, и т. д.

50