Нефтегазовый сектор. Институциональная система требует перезагрузки

С другой стороны, созданная еще в начале 1990-х гг. институциональная база недропользования практически остается неизменной и уже не отвечает требованиям сегодняшнего дня, что дестимулирует интерес к геологоразведке со стороны частного бизнеса. И это вынуждает государство затрачивать излишние средства на выполнение работ либо выбивать их у крупных компаний.

По нашему мнению, основные цели государственной политики в вопросах воспроизводства минеральносырьевой базы (МСБ) в настоящее время должны включать следующие элементы:

•формирование конкурентной среды в недропользовании вообще и в геологоразведке в частности;

•стимулирование частных инвестиций путем упрощения процедур получения прав на пользование недрами и легализации оборота таковых прав;

•компенсацию рисков при инвестировании частного капитала в ГРР;

•получение доходов рентного характера на стадии добычи полезных ископаемых, но не поиска и разведки месторождений;

•решение геополитических и геоэкономических задач, связанных с выходом в новые районы на востоке страны.

Анализ зарубежного опыта государственной поддержки геологоразведочного бизнеса и современных российских проблем в этой сфере позволяет сформулировать первоочередные и наиболее значимые меры для России. Необходимо следующее:

1. Принятие четкой и прозрачной концепции долгосрочного развития ГРР, и особенно на начальных стадиях. Государство должно безоговорочно признать, что для решения стоящих перед ним масштабных задач его собственных усилий и усилий крупных интегрирован-

31

ных компаний явно недостаточно. Непосредственное государственное финансирование и выполнение ГРР в новых крупных регионах с высоким потенциалом нефтегазоносности в обязательном порядке должны осуществляться в рамках целевых комплексных программ федерального уровня на основе четко обозначенных целей, задач и приоритетов. С одной стороны, это будет способствовать более рациональному использованию бюджетных финансовых ресурсов, а с другой — создавать надежные ориентиры для частного бизнеса при инвестировании в геологоразведку.

2.Формирование системы страхования геологических рисков. Одним из инструментов здесь является прямое участие государства в финансировании ГРР на ранних этапах (региональных геологических исследований и частично на стадии поисково-оценочных работ). Помимо этого следует рассмотреть возможность создания специализированного страхового фонда, финансируемого за счет взносов государства и частного бизнеса, для компенсации рисков частных инвесторов

ипроизводителей работ. Должны быть определены статус фонда и его правовые основы, доли участия государства и бизнеса в финансировании, порядок и размеры компенсации убытков в случае неудачного завершения поисковых работ.

3.Упрощение процедур получения прав на пользование недрами. При этом для государства должна сохраняться возможность выставления свободных участков на конкурсы и аукционы.

4.Упрощение процедур переуступки прав на месторождения, открытые и разведанные недропользователями за счет собственных или привлеченных средств, а также на геологическую информацию, полученную в результате выполнения работ. Данную меру следует

32

рассматривать в качестве основной для обеспечения права недропользователей на получение дохода от ГРР (в основе — компенсация понесенных издержек и получение платы за риск).

5.Формирование комплексной системы постоянно действующих налоговых льгот, адресованных не только непосредственным производителям ГРР (в части налога на прибыль), но и фактическим инвесторам — держателям акций публичных компаний и кредиторам. Учитывая неразвитость венчурного фондового рынка, следует предусмотреть льготы по налогу на прибыль для кредитных организаций, предоставляющих займы компаниям на выполнение ГРР. Возможность получения таковых льгот, вероятно, следует увязать с требованием о снижении ставки процента по кредитам на ГРР.

6.Переход к рентному налогообложению исключительно в сфере добычи полезных ископаемых с освобождением от таковых налогов (или предоставлением реальных льгот по их уплате) сферы ГРР. Как минимум необходимо ввести механизм отсрочки единовременных и регулярных платежей на период до завершения работ по лицензии. В случае если поисковые работы окажутся безуспешными, недропользователь должен быть полностью освобожден от внесения в бюджет отсроченных платежей.

7.Переход к гибкой системе взимания налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ), учитывающей реальную доходность добычи нефти, а не только уровень мировых цен. Плоская шкала налога в наибольшей степени ущемляет интересы малых и средних независимых компаний, не имеющих собственной нефтепереработки и доступа на рынок нефтепродуктов. Повышение уровня доходности добычи в независимом сегменте нефтегазового сектора следует рассматривать в качестве

33

одной из необходимых мер стимулирования поисковоразведочных работ со стороны юниорских компаний.

8.Реализация комплекса мер, направленных на сокращение издержек недропользователей в геологоразведке, что чрезвычайно важно для повышения инвестиционной привлекательности отрасли. Прежде всего это касается упорядочения оборота геологической информации, формирования и пополнения государственных фондов геологической информации (в том числе за счет информации, полученной частными компаниями).

9.Целенаправленное формирование мощного сегмента юниорских компаний в сфере недропользования.

Вэтом направлении должны работать названные выше процедурные меры в сфере лицензирования и оборота прав на пользование недрами, механизмы налогового стимулирования, информационная поддержка. Но необходимо также в законодательном порядке приравнять поисково-разведочный бизнес к венчурному. Государство должно ускорить процесс формирования венчурных площадок на российском фондовом рынке. Необходимо оградить создаваемые юниорские компании от поглощений со стороны крупных интегрированных компаний и обеспечить независимым компаниям реальный беспрепятственный доступ к объектам специализированной и общехозяйственной инфраструктуры на основе правил и принципов регулирования естественных монополий. Нужно приравнять к таковым любые инфраструктурные активы независимо от принадлежности, ограничение доступа к которым позволяет владельцам воздействовать на выполнение работ и результаты хозяйственной деятельности третьих лиц.

34

Общие принципы и учет специфических особенностей при формировании институциональной структуры нефтегазового сектора Сибири

Необходимым условием эффективности институциональной системы в НГС является ее определенная гибкость — возможность учета многообразия условий осуществления нефтегазовых проектов на всех стадиях, от геологического изучения до разработки выявленных месторождений и доставки добытых углеводородов до рынков сбыта готовой продукции. Институциональ-

ная система должна основываться на общих принципах для всего НГС России. Вместе с тем для различных нефтегазовых провинций, находящихся на разных стадиях освоения ресурсного потенциала, могут быть смещены определенные акценты в ее практическом применении.

Для Западно-Сибирской провинции, находящейся на стадии высокой степени зрелости освоения ресурсного потенциала, особую актуальность имеет формирование современного инновационного нефтегазового кластера, для Восточно-Сибирской, находящейся на стадии развертывания поисково-разведочных и поисково-оценочных работ, — создание эффективных форм государственночастного партнерства при освоении нового района и реализации крупных инфраструктурных проектов для последующего освоения нефтегазовых ресурсов.

К числу отличительных особенностей развития НГС Западной Сибири, которые были характерны для нее на протяжении почти полувековой истории освоения нефтегазовых ресурсов, можно, на наш взгляд, отнести8:

8 Подробнее см. Шафраник Ю.К., Крюков В.А. Западно-Сибирский феномен. Тюмень на стыке веков: между легендарным прошлым и неясным будущим? М.: Нефтегазовая Вертикаль, 2000. С. 10–47.

35

•опережающее развитие геолого-поисковых и геологоразведочных работ;

•ускоренный ввод в освоение и разработку гигантских и сверхгигантских месторождений;

•отсутствие приоритета в решении сугубо региональных экономических задач (развитие общерайонной инфраструктуры, социальных и непроизводственных объектов, непрофильных производств), их финансирование по остаточному принципу (в процентах от суммы капиталовложений в сооружение объектов основного производственного назначения и, как правило, их освоение с большим отставанием от плановых сроков);

•массированное привлечение на территорию освоения трудовых ресурсов из других районов страны и даже из других стран в рамках кооперации по линии Совета экономической взаимопомощи (за период интенсивного освоения нефтегазовых ресурсов население Тюменской области выросло с 1,1 до 3,2 млн человек);

•отсутствие внимания к вопросам и проблемам, связанным с охраной окружающей среды и рациональным освоением и разработкой месторождений нефти и газа.

В результате экономика регионов Западной Сибири, затронутых освоением и разработкой нефтегазовых ресурсов, формировалась как результат воздействия разнонаправленных тенденций и процессов, отражавших приоритеты и представления различных ведомств. Более того, ведомственный характер носили не только решения, связанные с реализацией отдельных проектов (или их групп), но также и решения, связанные с развитием отдельных промышленных узлов и зон хозяйственного освоения. Отдельные производственные единицы (как правило, имевшие статус производственного объединения — ПО) являлись самодостаточными

36

производственно-территориальными комплексами, ориентированными на решение ведомственных задач, которые были связаны с опережающим ростом добычи нефти и газа. В результате в экономике Тюменской и Томской областей нефтегазовый сектор стал по всем показателям доминирующим. В то же время ему были присущи многочисленные диспропорции и дисбалансы, на региональном уровне представлены преимущественно стадии «апстрим» и «мидстрим». Попытки региональных властей повлиять на формирование более сбалансированной структуры НГС (не говоря уже об экономике регионов в целом) оказывались безуспешными. Так, в Томской области в середине 1980-х гг. был сооружен нефтехимический комбинат, который не имел своего сырьевого блока, а в Тюменской области — Тобольский нефтехимический комбинат — в свою очередь без технологических стадий выпускаготовойпродукции.Апофеозомявиласьпопытка сооружения шести крупных нефтегазохимических комплексов в форме совместных предприятий (с участием иностранного капитала) в тот период, когда в экономике

СССР уже набирали силу деструктивные процессы. Особенности и проблемы развития НГС и экономики

регионов в 1960–1990-е гг. предопределили направления поисков и формирования новых подходов. Регионы искали пути и способы преодоления накопившихся в экономике и социальной сфере проблем, а представители ведомственного начала стремились к сохранению (в рамках иной уже формы собственности) сложившихся к этому времени производственно-технологических комплексов9. Данные комплексы послужили в последующем (в период формирования основ рыночной эко- номики в 1990-е и 2000-е гг.) материальной основой для

9 Крюков В.А. Институциональная структура нефтегазового сектора: проблемы и направления трансформации. Новосибирск: ИЭОПП, 1998. 274 с.

37

формирования вертикально интегрированных нефтегазовых компаний (ВИНК). Отсутствие в границах регионов сколь-либо значительных (даже с точки зрения удовлетворения местных потребностей в сырье и топливе) производствнастадии«даунстрим»создалопредпосылки для ВИНК активно применять угнетающие финансовобюджетную сферу территорий расчетные схемы с использованием трансфертного ценообразования10.

Ресурсная база Западной Сибири неуклонно ухудшается: при относительно небольшой степени выработанности запасов (по нефти — около 50%, по газу — менее 30%) размеры и характеристики открываемых и подлежащих вводу месторождений оставляют желать лучшего. По данным Правительства ХМАО, 189 месторождений, находившихся в нераспределенном фонде недр, имеют потенциал добычи… около 16 млн т нефти в год.

Противостоять данной тенденции могут, как мы уже отмечали, технологические и институциональные инновации. К сожалению, в добыче и нефти, и газа по настоящее время доминирует сложившийся ранее технологический уклад с присущими ему формами координации деятельности хозяйственных единиц (например, абсолютная монополия ОАО «Транснефть» на рынке услуг по прокачке нефти).

В целом к числу важнейших черт протекания инновационного процесса в нефтегазовом секторе России, по мнению авторов, следует отнести:

• весьма слабую связь научных, технических и технологических инноваций с динамикой преобразований в бизнес-структурах и в целом с организацией бизнеспроцессов;

10 Крюков В.А., Шмат В.В. Вертикально интегрированные компании — обратная сторона медали//ЭКО. Новосибирск, 1995. №2.

С. 103–117.

38

•ориентацию на инновационные проекты самого нижнего уровня — связанные с повышением нефтеотдачи на уровне отдельных скважин и отдельных участков месторождений;

•преимущественную ориентацию на улучшение использования созданного ранее производственнотехнологического потенциала — месторождений и объектов, полученных в ходе приватизации или конкурсов,

атакже ранее опоискованных зон и разведанных ранее объектов;

•трудоемкий характер процессов, направленных на повышение эффективности освоения ресурсов (запасов) недр и тем самым на улучшение использования материально-технологических активов (численность занятых в нефтегазовом секторе продолжает расти опережающими темпами);

•в целом «догоняющий» тип инновационных процессов в нефтегазовом секторе (фактически на протяжении всех 1990-х и в начале 2000-х гг. речь шла о приведении в соответствие технологий и форм организации работы российских нефтегазовых компаний самого разного типа к тем, которые сложились к этому времени в ведущих нефтедобывающих компаниях мира).

В то же время результаты инновационно ориентированной деятельности ведущих компаний в малой степени отражаются на динамике основных показателей функционирования нефтедобывающей промышленности. Наиболее «весомым» результирующим показателем с точки зрения освоения запасов углеводородов является, как известно, коэффициент извлечения нефти (КИН). Начиная с конца 1960-х гг. данный показатель в России неуклонно снижается: он сократился с почти 50% в 1960-х гг. до менее 30% к 2008 году. Только за по-

39

следнее десятилетие данный показатель устойчиво снижался на 3…4 % в год11.

Проблему переориентации нефтегазового сектора на инновационный путь развития, который был бы приемлем и для компаний-недропользователей, и для общества в целом (в лице государства) невозможно решить принятием одного нормативно-правового акта или даже их системы. Речь должна идти о постоянной и целенаправленной работе по формированию взаимоприемлемых условий для реализации инновационных процессов, прежде всего в рамках разработки и применения современных технических регламентов и современных процедур их использования. В числе участников данного процесса должны быть не только компании и федеральные органы государственного управления, но и органы власти субъектов Федерации, на территории которых ведутся работы по поиску, разведке, освоению и разработке месторождений углеводородного сырья. Очевидно, например, что реализация эффективной системы мониторинга за состоянием освоения и разработки невозможна без участия субъектов Федерации.

Изменение экономической системы — с системы централизованного планирования и управления (с присущей ей системой отношений собственности) на систему, основанную на действии рыночных сил и регуляторов (с изменением системы отношений собственности — появлением негосударственных форм собственности на активы нефтегазовых компаний, но при этом сохранением недр в собственности государства), — ведет не только к изменению принципов и подходов к планированию и управлению, но и к изменению представлений о формах и направлениях развития инновационных процессов.

11 Родионов И. Новое или «хорошо добытое» старое»//Нефть Рос-

сии. 2003. №12. С. 72–73.

40