Нефтегазовый сектор. Институциональная система требует перезагрузки

ленных на формирование институциональной системы в сфере недропользования. Это предполагает рассмотрение и разработку отмеченных выше прав, правил и процедур в тесной взаимосвязи и взаимообусловленности. Среди наиболее важных элементов формируемой системы необходимо выделить и отметить такие, как:

•роль государства и место частного сектора;

•формирование адекватной условиям функционирования и развития нефтегазового сектора системы налогообложения;

•эффективное антимонопольное регулирование, обеспечивающее рациональное соотношение на различных этапах освоения нефтегазовых провинций различных типов компаний;

•создание условий для использования инфраструктуры различными компаниями, привлечение частных компаний к ее созданию (особенно в новых районах);

•техническое регулирование, обеспечивающее применение современных технологий и прецедентов реализации проектов на принципах «лучшей практики», а также соответствующей системы мониторинга.

Значительное участие государства в развитии НГС определяется целым рядом причин.

Причины исторического характера связаны с тради-

ционной ролью, которую государство играет в решении экономических проблем в той или иной стране (либеральные традиции в США и Канаде; непосредственное участие в активах ведущих компаний стратегических отраслей экономики во Франции; исторические традиции присутствия государства в экономике стран Ближнего Востока и т. д.).

Политические причины определяются значительной ролью энергоресурсов в обеспечении экономического суверенитета страны, а также той ролью, которую игра-

11

ют поставки энергоресурсов в установлении и развитии межгосударственных отношений.

Экономические — обусловлены стремлением государства гарантировать получение значительной части экономической ренты (от реализации углеводородов), а также желанием обеспечить решение ряда смежных экономических и научно-технических проблем за счет более тесной интеграции нефтегазового сектора с другими секторами экономики.

Исследования показывают, что нигде, ни в одной из стран мира нефтегазовый сектор экономики не является объектом регулирования исключительно со стороны «невидимой руки» — рыночных сил и чисто рыночных регуляторов. Повышенная степень государственного воздействия на данный сектор экономики не только связана с ролью углеводородов в решении энергетических и финансово-экономических проблем различных стран, но и в существенной степени определяется наличием целого ряда объективных условий. К их числу относятся:

•«повышенная высота» «барьеров входа» в нефтегазовый сектор, обусловленная большой капиталоемкостью проектов;

•наличие возможности проявления монополии на природные ресурсы, что таит в себе угрозу для национальной экономики любой добывающей страны мира (прежде всего с точки зрения конкурентоспособности и нефтегазового сектора, и других секторов экономики — потребителей углеводородов и продуктов их переработки);

•особенности производственно-технологических активов сектора — наличие в их составе уникаль-

12

монопольное положение (со всеми вытекающими из этого негативными последствиями).

Отмеченные выше объективные особенности являются не только основанием для «повышенного» присутствия государства в сфере регулирования нефтегазового сектора, но и для формирования специфических организационных структур в его рамках, таких, например, как вертикально интегрированные нефтяные компании (в состав которых в рамках единой собственности входят технологические звенья взаимосвязанных этапов использования углеводородов).

При этом государство в нефтегазовом секторе участвует как прямо, так и косвенно, и, соответственно, в рамках институциональной системы формируются разные разделы, характеризующие систему прав.

Прямое участие государства предполагает: участие в собственности нефтегазовых компаний; участие в финансировании операций в нефтегазовом секторе — от исследовательских работ или работ по изучению углеводородов до работ по освоению и обустройству месторождений.

Косвенное участие государства связано как с формированием норм и правил освоения и использования ресурсов углеводородов и норм, поощряющих создание эффективной производственной структуры (с точки зрения влияния на динамику издержек на всех стадиях вовлечения углеводородов в хозяйственный оборот), так и с изъятием доходов рентного характера.

Следует заметить, что нет (и не может быть) опреде-

ленных, раз и навсегда заданных пропорций соотношения форм прямого и косвенного участия. Конкретные пропорции определяются множеством факторов и условий, и в первую очередь целями государства в развитии нефтегазового сектора, стадией развития нефте-

13

газового сектора — как в стране в целом, так и в рамках отдельной нефтегазовой провинции (локализованной территории, в границах которой осуществляется освоение нефтегазовых ресурсов), особенностями исторического развития.

Для России конца первого десятилетия ХХI века, вне сомнения, характерно усиление роли государства

в нефтегазовом секторе, причем в основном в форме усиления форм прямого участия. В настоящее время в России на долю компаний с государственным участием приходится более 60% от общего объема добычи углеводородов; увеличиваются суммы финансирования геолого-поисковых и геологоразведочных работ, а также отдельных проектов и программ. Необходимо признать, что для этого есть достаточно веские причины. Среди них следующие:

•усиливающаяся неблагоприятная динамика прироста добычи углеводородов и прироста подготовленных для промышленного освоения и разработки запасов;

•исчерпание ранее созданного промышленно-про- изводственного потенциала и его стремительное старение;

•нестабильность и неоднозначность нормативноправовых условий проведения операций в нефтегазовом секторе (что существенно повышает риски инвесторов и не способствует притоку частных инвестиций в сектор);

•настоятельная необходимость выхода в новые районы, такие как Восточная Сибирь, шельф, окраинные зоны Западно-Сибирской нефтегазоносной провинции, что связано с повышенными единовременными затратами, сроки окупаемости которых значительно превышают допустимые по экономическим соображениям.

Отмечая общее усиление прямого государственного участия в экономике в целом и в нефтегазовом секто-

14

ре в частности, следует выделить наличие двух основных групп причин — объективного и субъективного характера. К числу первых можно отнести возрастание роли и значения новых районов и новых нефтегазовых провинций, выход в которые сопряжен с повышенными рисками и инвестициями, а также отсутствие в России достаточно емкого рынка инвестиционного капитала. Субъективные причины имеют исторический, политический и сугубо личностный характер. Среди них — негативный опыт ускоренной приватизации и несостоятельность процедур, ориентированных на «обременение» деятельности новых собственников инвестиционными условиями и обязательствами, сложность и многоэтапность процесса формирования системы реального и эффективного регулирования деятельности недропользователей, проблемы кадрового обеспечения деятельности соответствующих органов и структур, доминирование процессов усиления властной вертикали и сосредоточение всех решающих полномочий на уровне федерального центра.

Особое место занимают неадекватное налогообложение и повышенные риски реализации долгосрочных проектов в России. В настоящее время российские нормы и правила налогообложения таковы (прежде всего в части налога на добычу), что нефтегазовые компании вынуждены сосредоточиться на разработке только наиболее рентабельных запасов. Для России с ее огромным разнообразием месторождений и провинций, находящихся на различных стадиях освоения, с необходимостью освоения новых районов особенно остро стоит проблема дифференциации.

Мировая практика показывает, что дифференцированное налогообложение в НГС имеет обоюдовыгодный характер — и для государства, и для недропользо-

15

вателей. В идеальном варианте такая система позволяет изъять более высокую долю рентных доходов с высокорентабельных объектов и разрабатывать низкорентабельные участки недр, которые в мировой практике являются преимущественно сферой деятельности неинтегрированных независимых компаний. Эффект для недропользователей (за исключением компаний, которые разрабатывают высокорентабельные месторождения) от применения механизмов гибкого налогообложения состоит прежде всего в возможности увеличения массы и нормы прибыли. Но этот рост достигается не за счет перераспределения некоторой фиксированной суммы рентного дохода, а благодаря расширению последнего. Положительное изменение общей суммы рентного дохода (нефтегазовой ренты) происходит в результате роста объемов производства, который был бы невозможен

вусловиях унифицированного налогообложения. Неадекватное налогообложение приводит к изъятию

впользу государства не только доходов рентного характера, но и значительной части прибыли. Это обстоятельство, в свою очередь, в сочетании с рисками реализации долгосрочных проектов и отсутствием внутреннего рынка капитала ведет к резкому снижению инвестиционно-

го потенциала российских нефтегазовых компаний. Как представляется, снижение рисков реализации

долгосрочных проектов в нефтегазовом секторе России в сочетании с повышением степени адекватности налогообложения будет способствовать уменьшению «нагрузки» на государство с точки зрения его прямого участия в финансировании новых проектов.

С нашей точки зрения, основная задача формирова-

ния современных и действенных форм участия государства в нефтегазовом секторе состоит в постепенном элиминировании причин и обстоятельств субъектив-

16

ного характера при усилении внимания к анализу причин и обстоятельств объективного характера.

В рамках отдельных сырьевых территорий имеет место достаточно устойчивая тенденция возрастания издержек. Противостоять данной негативной тенденции могут шаги и решения, связанные с изменением ставок налогообложения, стратегий функционирования и развития добывающих компаний, организационной структуры минерально-сырьевого сектора. С экономической

точки зрения задача состоит в том, чтобы обеспечивать благоприятную динамику издержек не только усилиями компаний, но также и с помощью институциональных инноваций (связанных с изменением норм и правил взаимодействия компаний, а также с изменениями организационной структуры нефтегазового сектора). Это достаточно сложная задача в рамках устойчиво функционирующей экономики рыночного типа, и тем более в условиях переходной экономики.

Как показывает мировая практика развития нефтяной промышленности, в последние 20…30 лет неоднократно имели место примеры эффективных ответов на усложнение условий функционирования (будь то цены или геология) путем проведения технологических и институциональных инноваций. Противоположная тенденция состоит в том, что более благоприятные условия (как ценовые, так и геологические) способствуют сохранению существующих технологии и организации, как показывает пример нефтяной промышленности бывшего СССР. Открытие уникальных месторождений в Западной Сибири в начале 1960-х гг., а также благоприятные ценовые условия привели к консервации институционального «оформления» нефтегазового сектора на протяжении десятилетий.

Опыт ряда государств, нефтегазовый сектор которых находится на разных стадиях зрелости освоения

17

ведущих нефтегазовых провинций, показывает, что поразному соотносятся роли федеральных и региональных органов власти в регулировании сектора. США и шельф Соединенного Королевства являются наглядными примерами изменения направленности регулирующего механизма. Порядок предоставления прав на пользование участками недр, а также изменение налогового режима

врамках определенной нефтегазовой провинции являются важными внутренними факторами ослабления негативных тенденций, связанных с «естественной» негативной динамикой характеристик месторождений углеводородов. Однако ситуация приобретает взрывоопасный характер в том случае, если лицензионный (или

вобщем случае концессионный) и налоговый режимы не изменяются по мере нарастания зрелости нефтегазовых провинций. Стагнирующая институциональная и фискальная среда подрывает возможности адаптации нефтегазового сектора к объективно меняющимся ха-

рактеристикам месторождений.

Основная проблема настоящего этапа развития нефтегазового сектора экономики России (прежде всего нефтедобывающей промышленности) состоит в необходимости повышения степени адаптации институциональной структуры к новым условиям. На практике это означает не только новые технологии, но и иные методы управления компаниями (ориентированные на реализацию новых проектов в новых районах, а не только на интенсификацию использования имеющегося производственного потенциала) и в целом формирование новых взаимоотношений между организациями в рамках сектора, и прежде всего между государством и нефтегазовым сектором.

По мере изменения характеристик активов нефтегазового сектора с повышением степени зрелости не-

18

фтегазовых провинций возрастает роль гибкости в деятельности компаний. В случае, например, Западной Сибири конкуренция и гибкость становятся более важными с экономической точки зрения, чем экономия от масштаба. Вместе с тем усложнение характеристик запасов требует и более высокой степени специализации, которая, в свою очередь, вызывает потребность в новых формах партнерства в разведке, обустройстве и разработке более мелких и более сложных месторождений. Формирование соответствующей конкурентной среды, гибких форм взаимодействия организационных единиц

врамках минерально-сырьевого сектора (при увеличении количества месторождений и при одновременном ухудшении их качества) — все это, вместе взятое, как нам представляется, требует формирования, становления и развития соответствующих процедур государственного регулирования (прежде всего на региональном уровне).

Эффективность нефтегазового сектора в значительной степени зависит от того, насколько созданы условия для функционирования различных по структуре, размеру и направлениям деятельности компаний. Как и

вдругих отраслях промышленности, малый бизнес в нефтегазовом секторе занимает те ниши, которые не входят в сферу интересов вертикально интегрированных компаний. Его прерогативой являются высокорисковые и небольшие по масштабам проекты с низкой доходностью.

Ксожалению, тенденции развития малого бизнеса в российском НГС определяются не естественной динамикой ресурсной базы, а конъюнктурными факторами, несовершенством нормативно-правового пространства и фискальной направленностью государственной политики в отношении нефтегазового сектора.

19

Пользуясь несовершенством антимонопольного законодательства, ухудшением финансового положения независимых компаний из-за нерациональной налоговой политики государства, ВИНК задействуют возможность относительно дешевого прироста запасов за счет поглощения малых и средних компаний (до 2…3 дол. за 1 т запасов при поглощении ННК при 6…8 дол. при самостоятельном финансировании поисков и разведки). Не-

обходимо создать равные условия функционирования в нефтегазовом секторе для различных типов компаний, вне зависимости от их организационно-правовой формы. Малые и средние компании в Западной Сибири являются наиболее эффективной формой реализации проектов освоения и разработки малых месторождений и могут нести значительную социальную нагрузку за счет «продления» периода экономически эффективной эксплуатации месторождений с высокой степенью выработанности извлекаемых запасов. В то же время такие компании в Восточной Сибири могут привнести нетрадиционные решения и подходы к освоению и разработке новых по характеристикам месторождений.

К одним из основных рычагов формирования сегмента эффективных в социальном и экономическом отношениях компаний относится политика предоставления прав на пользование недрами. Наличие институциональной системы, позволяющей повысить обоснованность и достоверность показателей разработки месторождений со значительной степенью выработанности запасов, сделает экономически невыгодной и нецелесообразной возможность поглощения малых и средних компаний со стороны ВИНК.

Техническоерегулированиеимониторинг.Дляосвоения трудноизвлекаемых запасов углеводородного сырья (прежде всего в новых районах) необходимо применять

20