Международное право. Ч.2. Учебное пособие

не только от заседаний пленарных органов международных организаций (конференций, ассамблей), но и от заседаний их органов (советов и т. п.), также работающих обычно периодически.

Конференций ad hoc (по случаю) подавляющее большинство. Они созываются либо международными организациями (в рамках последних или под их эгидой), либо государствами-инициаторами. Созыв конференции в рамках или под эгидой международной организации не изменяет ее характера как самостоятельного международного органа.

В зависимости от обсуждаемых вопросов конференции делятся на мирные, политические, экономические, дипломатические и смешанные.

С предложением (инициативой) о созыве конференции может выступать какое-либо государство (государства) или международная организация. Иногда по инициативе государства или группы государств-участников конференция может принять решение о созыве другой конференции. Предложение о созыве международной конференции может содержаться и в документе совещания государств.

Международной практике известны также случаи, когда к созыву международной конференции может привести деятельность национальных или международных неправительственных организаций.

101

Определенную роль в выявлении заинтересованности государств в обсуждении и разрешении той или иной проблемы на международном форуме, а также в предварительном выяснении позиции государств могут сыграть международные совещания и семинары.

Прежде чем созвать конференцию, государство (группа государств) должно заручиться согласием тех стран, без участия которых конференция не достигнет целей. Для этого могут проводиться двусторонние консультации и переговоры, в том числе и на высшем уровне. И только после согласования со всеми заинтересованными государствами вопроса о целесообразности созыва международных конференций начинается практическая подготовка совещания.

Когда конференции созываются под эгидой или в рамках международных организаций, результаты согласования мнений государств относительно их созыва фиксируются в резолюциях соответствующих организаций.

Определяя круг и число участников конференции, а также уровень представительства на ней, государства должны исходить из существа, цели и характера конференции. При этом необходимо неукоснительно соблюдать как принцип участия в конференции всех заинтересованных государств,

102

так и принцип преемственности, обязательный в силу международно-правового обычая.

Если та или иная сторона международной конференции кем-либо из участников форума не признается, то этот факт не должен препятствовать ее приглашению. Не приглашение на конференцию непосредственно заинтересованной стороны не служит основанием для отказа ей в участии после начала работы конференции.

В практике международного права на многие конференции, особенно на те, которые созываются ООН, приглашаются в качестве наблюдателей, не обладающих правом голоса, представители специализированных учреждений ООН и других заинтересованных межправительственных и неправительственных организаций, а также государств, не участвующих в конференции. Положение об этом, как правило, закрепляется в правилах процедуры конференции. Кроме того, на некоторые конференции в качестве наблюдателей приглашаются также представители национально-освободительных движений.

Новая форма причастности к международным конференциям - это вклады, означающие доведение до сведения конференции точек зрения неучаствующих государств и международных организаций по различным вопросам повестки дня. По решению конференции вклады могут состоять в выступлени-

103

ях соответствующих представителей либо в письменных сообщениях.

Втех случаях, когда конференция созывается

врамках или под эгидой международной организации, время и, как правило, место ее созыва предварительно устанавливаются в соответствующих резолюциях организаций. Когда конференция созывается международной организацией, она обычно проводится либо в ее штаб-квартире, либо по приглашению какого-либо государства-члена на его территории. В случае созыва конференции по инициативе государства или группы государств вопрос о времени и месте ее созыва решается, как правило, на подготовительной встрече.

Уровень представительства на конференциях определяется характером и важностью рассматриваемых проблем и может изменяться в ходе переговоров. На разных этапах проведения международной конференции могут участвовать соответствующие представители субъектов.

Для обеспечения нормальной работы международных конференций ими принимаются соответствующие правила процедуры. Правила процедуры представляют собой юридический документ, который относится к так называемому внутреннему праву международных организаций и конференций, поскольку принимается от имени делегаций, участвующих в конференции. Они регламентируют все

104

стороны деятельности конференции по достижению целей ее созыва и направлены на повышение эффективности ее работы. Они, с одной стороны, закрепляют уже сложившиеся международные процессуальные отношения, а с другой - служат их изменению или перестройке. Эти две функции взаимосвязаны и существуют параллельно. Когда государства договариваются между собой о том, чтобы создать новые процессуальные взаимоотношения в рамках конференции, они закрепляют эту договоренность в правилах процедуры.

Правовые нормы, содержащиеся в правилах процедуры, регулируют в основном следующие вопросы порядка проведения международной конференции:

-общую организацию конференции: состав делегации, полномочия представителей, порядок создания и деятельности рабочих органов (комитетов и комиссий), официальные языки, порядок проведения заседаний, ведение протоколов, обязанности секретаря и секретариата;

-общие и специальные права председателя: открытие, приостановление и закрытие заседаний, а также руководство дискуссиями на них; поддержание порядка на заседаниях; вынесение постановлений по порядку ведения заседаний и осуществление руководства ходом заседаний; провозглашение и закрытие списков выступающих;

105

-специальные права делегатов: право вносить предложения процедурного характера, право ответа другому делегату, право вносить предложения по порядку ведения заседания;

-методы внесения предложений и принятия решений: порядок рассмотрения предложений и поправок к ним, право голоса и требуемое большинство при принятии решений, методы подсчета голосов и руководство голосованием, правила голосования.

Механизм создания Правил процедуры конференции (их разработка, принятие решения относительно способа их утверждения и само утверждение) зависит от государств-участников конференции. После утверждения правила процедуры приобретают обязательны и характер, и государстваучастники должны их соблюдать. Одним из важных аспектов применений правил процедуры является принятие решений по вопросам процедурного характера, которые, как правило, принимаются простым большинством присутствующих и участвующих в голосовании государств.

В ходе работы конференции происходят два процесса согласования позиций государств: относительно норм, касающихся предмета, и норм, призванных регулировать порядок согласования позиций участников в отношении принимаемых норм.

106

Нормы правил процедуры конференции и нормы, вырабатываемые во время работы по вопросам ее деятельности, могут различаться по юридической силе: процедурные нормы имеют обязательный характер, а правила, вырабатываемые по вопросам, связанным с предметом деятельности конференции, могут иметь (и нередко имеют) рекомендательный характер. Они могут приобрести обязательную силу лишь при дополнительном волеизъявлении сторон.

Современные международные конференции чаще всего завершаются принятием решений. Для большей эффективности процесса принятия решений положения, касающиеся его детальной регламентации, включаются в правила процедуры конференций. Механизм, с помощью которого принимаются решения, и форма, в которой они выносятся, зависят от цели конференции, правил ее процедуры и от установившейся в течение многих лет обычной практики.

Конкретные процедуры принятия решений можно сгруппировать в три системы: «традиционную», «консенсуальную» и «комбинированную».

Под «традиционной» понимается такая система, которая в качестве основного метода выявления воль государств-участников предусматривает голосование. При использовании «традиционной» системы решения принимаются большинством голо-

107

сов (простым или квалифицированным). Каждая делегация имеет на конференции один голос. В этом правиле выражается, в частности, принцип равенства государств. Голосование может быть открытым или тайным. Тайным голосованием обычно проводятся выборы. Открытое голосование производится либо поднятием руки, либо поименно (в том числе и с помощью компьютера). Поименное голосование дает возможность выявить реальную расстановку сил.

Для «консенсуальной» системы характерен путь согласования позиций государств-участников без проведения голосования и при отсутствии формальных возражений против принятия решения в целом. Это значит, что разрабатываются такие решения, с которыми могут согласиться все участники конференции. Однако в отдельных случаях, соглашаясь в целом с существом согласованного решения, участники конференции делают в протокольной записи или заключительном документе оговорки, которые представляются им важными.

«Комбинированная» система принятия решений представляет собой сочетание «консенсуальной» и «традиционной» систем. Она исходит из желательности достижения согласованного решения всех государств-участников без голосования до тех пор, пока не будут исчерпаны все усилия по его достижению.

108

«Консенсуальная» и «комбинированная» системы принятия решений - это также целеустремленные процессы, состоящие из тех же этапов, однако структура и продолжительность каждого из этих этапов иные. Наиболее продолжительный этап (в основном проходящий в рамках конференции) - это подготовка текста решения.

По общему правилу, международные конференции считаются законченными, когда достигается цель их работы: заключены те или иные соглашения, или после того, как участники переговоров приходят к выводу о невозможности соглашения из-за непримиримости точек зрения государств. В первом случае окончание конференции обычно оформляется заключительным актом или протоколом, подписанным всеми участниками.

В основном на конференциях принимаются акты двух видов: содержащие материалы текущей работы и подводящие ее итоги.

К первым относятся протоколы заседания, ко вторым - документы международно-правового характера (договоры, конвенции и пр.).

Международное право не содержит норм, предписывающих какую-либо обязательную форму актов конференций. Но имеется длительная практика, в результате которой некоторые наименования стали относительно постоянными для определенных видов актов, принимаемых на конференци-

109

ях. Например, заключительными актами чаще всего называются документы, содержащие основные факты, характеризующие конференцию. Акты конференции, которые нацелены, как правило, на создание норм международного права, обычно именуются конвенциями, а те, которые содержат рекомендации государствам или международным организациям, - резолюциями.

Конвенции. Дипломатические конференции созываются, в частности, для заключения многосторонних конвенций по различным специальным вопросам международного сотрудничества в политической, экономической, гуманитарной, правовой, социальной и других областях. Завершаются они, как правило, лишь принятием (одобрением) текстов соответствующих конвенций, что само по себе не делает эти конвенции обязательными для госу- дарств-участников. В дальнейшем государстваучастники конференции могут стать участниками конвенции либо временно или окончательно воздержаться от участия в ней.

Резолюции. Межправительственные конференции нередко принимают разнообразные резолюции по предмету своей деятельности, содержащие призывы, просьбы, предложения и рекомендации, обращенные к государствам (как правило, независимо от того, являются они участниками данной конференции или нет) и/или к международ-

110