Земельные участки под строительство

Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ. Соответственно муниципальные нужды – обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

Как правило, изъятые земельные участки не могут предоставляться частным лицам. Изъятие является крайней мерой удовлетворения публичного интереса, когда нет возможности использовать имеющиеся земельные участки для государственных или муниципальных нужд. Если же земельный участок попросту предоставляется гражданам и юридическим лицам в соответствии с процедурами, установленными ЗК РФ, то здесь ни о каком изъятии не может быть и речи. Другое дело, если земельный участок был изъят для государственных и муниципальных нужд, но для этих нужд какое-то время не использовался, а потом был передан частным лицам. Здесь есть основания для обращения в суд с заявлением о признании решения уполномоченного органа государственной власти или местного самоуправления о предоставлении земельного участка незаконным.

Может быть и иная ситуация. Если земельный участок нужен для строительства какого либо объекта, но Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование не в состоянии вести строительство собственными силами, для этих целей привлекается строительная организация. Размещается заказ, проводится конкурс и заключается контракт на строительство. По сути здесь будет иметь место договор долевого участия в строительстве. Если же контракт составлен таким образом, что строительная организация должна сама построить объект недвижимости, а потом передать его в собственность государства или муниципального образования, то здесь будет необходимо предоставить ей земельный участок для строительства в аренду. После того как объект будет построен и передан в собственность государства или муниципального образования все права застройщика на земельный участок прекратятся. Но также встречаются контракты, по которым какая-то часть вновь построенного объекта недвижимости остается у застройщика, например, в качестве оплаты выполненной работы. Тут уже можно оспаривать законность изъятия земельного участка для государственных (или муниципальных) нужд.

Как уже было сказано выше, изъятие земельных участков является одним из оснований прекращения права собственности на земельный участок. Статья 44 ЗК РФ называет следующие основания прекращения права собственности на земельный участок:

51

9отчуждение собственником своего земельного участка другим лицам;

9отказ собственника от права собственности на земельный участок;

9принудительное изъятие земельного участка у его собственника.

Принципиальное отличие последнего основания заключается в том, что в данном случае прекращение права собственности на земельный участок происходит вопреки воле собственника. Вместе с тем, нельзя забывать, что Конституция РФ охраняет право собственности. В соответствии с п. 2 ст. 35 Конституции РФ принудительное отчуждение имущества возможно только при соблюдении двух условий:

отчуждение производится по решению суда; отчуждение имущества для государственных нужд происходит при обязательном

условии предварительного и равноценного возмещения.

Таким образом, законодатель гарантирует защиту прав собственников на свободное владение, пользование, распоряжение на принадлежащее им имущество. Также во исполнение положений Конституции РФ в ст. 49 ЗК РФ предусмотрен исключительный характер изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд. Изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд осуществляется только в случаях, связанных с:

9выполнением международных обязательств Российской Федерации;

9размещением объектов государственного и муниципального значения при отсутствии

других вариантов возможного размещения этих объектов. В перечень последних объектов входят:

объекты федеральных энергетических систем и объекты энергетических систем регионального значения;

9объекты использования атомной энергии;

9объекты обороны и безопасности;

9объекты федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи, а также объекты транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения;

9объекты, обеспечивающие космическую деятельность;

9объекты, обеспечивающие статус и защиту Государственной границы Российской Федерации;

9линейные объекты федерального и регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий;

9объекты электро-, газо-, тепло- и водоснабжения муниципального значения;

9автомобильные дороги федерального, регионального или межмуниципального, местного значения.

52

Кроме того, федеральными и региональными законами могут быть установлены и иные случаи, являющиеся основаниями для изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд. Например, п. 11, 12 ст. 32 ЖК РФ предусматривают изъятие жилых помещений в многоквартирных домах и земельных участков под ними в случаях признания в установленном Правительством РФ порядке многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу.

Если же данные собственники в установленный законом срок не осуществили снос указанного дома, земельный участок, на котором расположен данный дом, подлежит изъятию для муниципальных нужд. Изъятие земельных участков для целей строительства объектов жилого и нежилого фонда предусматривается региональным и местным законодательством. Как правило, речь идет о выполнении различных региональных целевых программ. Изъятие земельных участков для строительства жилья является одним из способов реализации социальных программ. На федеральном уровне действует Федеральная целевая программа «Жилище», в которую включены такие программы как «Переселение граждан Российской Федерации из ветхого и аварийного жилищного фонда», «Обеспечение жильем молодых семей». На региональном и местном уровнях также приняты программы «молодая семья», «ветхое жилье» и т.д.

Изъятие земельных участков может быть как добровольным, так и принудительным. В любом случае

отчуждение земельных участков возможно только при соблюдении двух условий, направленных на защиту интересов собственников имущества:

9изъятие должно происходить в форме выкупа;

9возмещение стоимости земельного участка должно быть предварительным.

Изъятие происходит в принудительном порядке только на основании решения суда, вступившего в законную силу.

Решение об изъятии земельного участка, необходимого для федеральных нужд, принимается федеральным органом исполнительной власти (Федеральное агентство по управлению государственным имуществом и его территориальные управления). Что же касается земельных участков, необходимых для нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, то решение об изъятии таких земельных участков принимается соответственно исполнительным органом власти субъекта Российской Федерации и органом местного самоуправления. Как правило, такими функциями наделены Комитеты (Департаменты) по управлению имуществом субъекта Российской Федерации, муниципального образования.

53

Федеральный закон от 17 апреля 2006 г. № 53-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации» установил, что субъекты Российской Федерации определяют порядок распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена.

Собственнику земельного участка предлагается другой земельный участок, т.е. мена, либо земельный участок у него выкупается (на основании договора купли-продажи). В том случае, если собственник соглашается не на какие предложенные варианты, орган, вынесший, решение об изъятии земельного участка, или иное заинтересованное в изъятии земельного участка, вправе обратиться в суд о принудительном изъятии земельного участка. В тех случаях, когда изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд невозможно без прекращения права собственности на здания, сооружения или другое недвижимое имущество, находящееся на данном участке, это имущество может быть изъято у собственника путем выкупа государством (ст. 239 ГК РФ).

Следует отметить, что изъятие земельных участков является не только основанием прекращения права собственности, но также и основанием для прекращения иных вещных прав (например, постоянного (бессрочного) пользования), а также для расторжения договоров аренды.

Особенностью изъятия земельных участков с целью последующего предоставления для строительства является то, что такое изъятие проходит две стадии. Первая стадия – предварительное согласование места размещения объекта строительства, вторая – непосредственно само изъятие земельного участка.

Орган, принявший решение об изъятии, обязан в письменной форме уведомить об этом собственника (владельца, пользователя, арендатора) земельного участка. В общих чертах порядок изъятия земельных участков как у собственников, так и пользователей земельных участков на иных правах схож. Если в течение года со дня получения вышеуказанного уведомления собственник не изъявит желания добровольно передать земельный участок в государственную собственность, заинтересованные лица обращаются в суд с иском о принудительном изъятии соответствующего земельного участка. При этом иск о выкупе земельного участка для государственных или муниципальных нужд может быть предъявлен в течение двух лет с момента направления собственнику участка уведомления об изъятии. Если земельный участок изымается у арендатора, то ему в таком же порядке предлагается расторгнуть договор аренды досрочно, подписав соответствующее соглашение.

Пример из судебной практики. Судом был удовлетворен иск о признании недействительным распоряжения администрации города в части прекращения аренды земельного участка по следующей причине. Арендаторы не позднее, чем за год до

54

предстоящего момента изъятия должны быть уведомлены об этом органом местного самоуправления, принявшим соответствующее решение, а изъятие земельных участков до истечения года со дня получения уведомления возможно только с согласия арендаторов. Доказательства уведомления арендаторов, а также их согласия на прекращение аренды представлено не было (см. подробнее – Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 15

сентября 2008 г. по делу № А79-10673/2007).

При обращении в суд орган государственной власти или местного самоуправления, принявший решение об изъятии земельного участка, обязан доказать отсутствие других вариантов размещения предполагаемого объекта строительства, кроме как на этом земельном участке.

Решение соответствующего органа об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд подлежит государственной регистрации в органе, осуществляющем регистрацию прав на земельный участок (Федеральная регистрационная служба) в виде обременения. При этом данное обременение не мешает собственнику владеть, пользоваться и распоряжаться своим земельным участком и производить необходимые затраты, обеспечивающие использование участка в соответствии с его назначением. Однако, согласно ст. 281 ГК РФ, собственник несет риск отнесения на него при определении выкупной цены земельного участка затрат и убытков, связанных с новым строительством, расширением и реконструкцией зданий и сооружений на земельном участке с момента государственной регистрации решения об изъятии земельного участка до достижения соглашения или принятия судом решения о выкупе участка. Надо также отметить, что территориальные органы Федеральной регистрационной службы обязаны в письменной форме уведомить о произведенной регистрации обременения в день такой регистрации.

По поводу регистрации решения уполномоченного органа об изъятии на практике возникают определенные сложности, вызванные расплывчатостью формулировок, содержащихся в законах. Дело в том, что ст. 279 ГК РФ и ст. 32 ЖК РФ говорят о государственной регистрации именно самого решения об изъятии. Однако Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» не предусмотрено такое регистрационное действие как государственная регистрация решений или каких либо иных актов. Но зато есть государственная регистрация ограничений (обременений).

Изъятию может быть подвергнут как целый участок, так и его часть. Изъятие части земельного участка допускается только с согласия его собственника. Если собственник не согласен, судебный порядок разрешения спора здесь не поможет. Органам государственной

55

власти или местного самоуправления придется либо отказаться от изъятия данного земельного участка, либо принять решение об его изъятии целиком. Если собственник не захочет в добровольном порядке отказаться от земельного участка, то органы государственной власти или местного самоуправления, вынесшие решение об изъятии земельного участка, вправе обратиться в суд с иском о переходе права на земельный участок государству или муниципальному образованию.

В случае, если собственник земельного участка согласен отказаться от его части, переход права на такую часть не возможен без предварительного раздела земельного участка. Исходный земельный участок должен прекратить свое существование. Вместо него образуются два новых земельных участка. Для их образования проводится межевание и делаются отдельные кадастровые паспорта. Раздел земельного участка должен быть окончательно оформлен в органе, осуществляющем государственную регистрацию прав на недвижимое имущество. Регистрация права собственности на земельные участки, образуемые в результате раздела осуществляется на основании заявления собственника с приложением кадастровых паспортов земельных участков. После государственной регистрации права собственности на вновь образуемые земельные участки один из них, подлежащий изъятию, собственник может отчуждать.

Как уже отмечалось выше, основным условием, при котором допускается изъятие земельных участков у собственников (арендаторов, лиц, владеющих земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения), является предварительное и равноценное возмещение. Выкупная цена и условия выкупа устанавливаются соглашением сторон (органом, осуществляющим от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации права собственника), и собственником или иным законным владельцем (пользователем) земельного участка). Данное соглашение облекается в договор о выкупе земельного участка (договор или контракт купли-продажи).

Выкупная цена включает в себя рыночную стоимость земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он несет с связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами (например, перед арендаторами, если собственник сдает земельный участок в аренду), в том числе упущенную выгоду (п. 2 ст. 281 ГК РФ). Понятие убытков дано в п. 2 ст. 15 ГК РФ. Это расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

56

Всоответствии со ст. 57 ЗК РФ порядок возмещения убытков, связанных с изъятием земельных участков, устанавливается Правительством РФ. Правила возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц, утверждены постановлением Правительства РФ от 7 мая 2003 г. № 262 «Об утверждении Правил возмещения собственникам земельных участков, землепользователям. Землевладельцам и арендаторам земельных участков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков. Ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц».

Выплата стоимости земельного участка производится за счет соответствующего бюджета (федерального, регионального или местного). Убытки же возмещаются предприятиями, организациями и учреждениями, которым предоставляются изымаемые земельные участки.

По соглашению сторон собственнику изымаемого земельного участка может быть предоставлен другой земельный участок. Как уже говорилось выше, здесь будет иметь место соглашение в форме договора мены. В том случае, если стоимость предоставляемого земельного участка взамен изымаемого будет выше стоимости последнего, собственнику предоставляется право либо оплатить разницу, либо зачесть ее при возмещении убытков.

Если же соответствующие органы исполнительной власти отказываются предоставить иной земельный участок взамен изымаемого, а собственник заинтересован именно в замене земельного участка, а не в его выкупе, собственник может обратиться в суд с иском о понуждении органов исполнительной власти предоставить ему земельный участок взамен изымаемого.

Всвязи с изъятием земельных участков и возмещением убытков возникает огромное количество судебных тяжб и громких скандалов. Самый известный из них – это конфликт в московском районе Южном Бутово в 2006 г. Суть проблемы заключалась в том, что власти г. Москвы приняли решение об изъятии земельных участков, застроенных частными домами. Права на земельные участки у жителей домов в собственность оформлены не были, а были предоставлены на праве пожизненного наследуемого владения. Многие СМИ писали, что именно поэтому цена участков была необоснованно занижена и владельцам изымаемых земельных участков были предоставлены неустраивающие их варианты возмещения в виде квартир. С точки зрения закона в порядке изъятия земельных участков нарушений со

57

стороны Правительства г. Москвы не было. Изъятие земельных нужд было предусмотрено региональным законодательством, владельцы земельных участков были надлежащим образом уведомлены об изъятии у них земельных участков, им предлагались квартиры вместо их жилых домов. Поскольку владельцы изымаемых земельных участков не согласились с предложенными вариантами обмена, Правительство г. Москвы обратилось в суд о принудительном изъятии земельных участков и выселении из жилых домов, находящихся на данных земельных участках.

Ситуация, возникшая в Южном Бутово, яркий пример очень серьезной проблемы. Речь идет о сносе старых домов для строительства нового, более комфортного жилья. Как здесь определить исключительную необходимость строить именно на этом месте? Чьи интересы приоритетней, людей живущих с подлежащих сносу домах или например, жителей ветхого и аварийного жилья, стоящих в очереди на улучшение жилищных условий? Конечно, когда дело доходит до суда в расчет берутся все детали, все обстоятельства: сколько домов должно быть снесено, сколько должно быть построено, сколько людей живет в подлежащих сносу домах, какие суммы или какие варианты обмена им будут предложены, сколько людей получат жилье в новых домах и т.д.

В г. Москве действует Закон «Об обеспечении жилищных прав граждан при переселении и освобождении жилых помещений (жилых домов) в г. Москве». Данный нормативный правовой акт предоставляет властям право изымать земельные участки для городских или муниципальных нужд в связи с необходимостью нового строительства, развития территорий в рамках Генерального плана Москвы, планов развития округов и районов, реализации городских программ, требующих сноса жилых домов.

Также проблема изъятия земельных участков для государственных нужд весьма актуальна в преддверии Олимпийских игр, проводимых в г. Сочи в 2014 году. Весьма вероятно, что ситуация, сложившаяся в Южном Бутово в Москве, когда выселение происходило силами ОМОН, может повториться в и в Сочи. Чтобы этого не было, необходимо разработать такие законы, главным принципом которых будет соблюдение прав и интересов граждан, а именно собственников земельных участков, которые могут быть изъяты. В настоящее время подготовлен пакет законопроектов, регулирующих особенности изъятия земельных участков для федеральных нужд в связи с проведением Олимпиады в Сочи. Насколько они эффективны и гуманны по отношению к владельцам земельных участков будет известно в ближайшее время.

Одной из мер, направленных на защиту прав собственников и иных правообладателей земельных участков, является принятие изменений в Градостроительный кодекс РФ (далее – ГрК РФ). Например, в п. 4 ст. 9 ГрК РФ, вступающей в силу с 1 января 2010 г.,

58

предусматривается, что органы государственной власти и местного самоуправления не могут принимать решения об изъятии земельных участков при отсутствии территориального планирования. Статья 46 ГрК РФ устанавливает, что публичные слушания по проектам планировки и межевания территории должны проводятся с участием лиц, проживающих на данной территории.

Еще раз следует подчеркнуть, что формулировка «изъятие земельных участков» может применяться исключительно в контексте с правоотношениями, одной из сторон которых является государство или муниципальное образование в лице уполномоченных органов. Целью таких правоотношений является удовлетворение государственных или муниципальных нужд.

Когда же отношения возникают между строительной компанией и собственниками (иными правообладателями) земельных участков, это уже не изъятие. Здесь застройщик «уговаривает» собственников земельных участков, собственников зданий, строений, находящихся на «интересных» земельных участках, продать ему эти объекты недвижимости. Часто встречается ситуация, когда такие собственники не хотят расставаться со своим имуществом ни за какие деньги либо заламывают заоблачные цены. Ведь в такой ситуации, в отличие от изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, оценка недвижимости не является обязательной. Если застройщик не согласен платить сумму, которую просит собственник имущества, обращение в суд тут никак не поможет. Поэтому часто можно слышать о пожарах в домах и квартирах несговорчивых граждан. Порой лица, заинтересованные в строительстве, готовы даже на самые тяжкие преступления ради достижения поставленных целей.

2.3. Регистрация прав на земельные участки

Строительство можно начинать только в том случае, если земельный участок, на котором должно осуществляться данное строительство, надлежащим образом оформлен.

Порядок государственной регистрации на недвижимое имущество в целом и земельных участков в частности регулируется нормами Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ними».

В соответствии с п. 2 ст. 4 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ними» обязательной государственной регистрации подлежат права на недвижимое имущество, правоустанавливающие документы на которое оформлены после введения в действие указанного Федерального закона.

59

Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним представляет собой юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с ГК РФ (п. 1 ст. 2 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ними»).

Государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права согласно упомянутому выше Федеральному закону. Однако из данного правила есть исключение. В соответствии со ст. 6 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» права на недвижимое имущество, возникшие до момента вступления в силу вышеуказанного закона, признаются юридически значимыми при отсутствии их государственной регистрации. Государственная регистрация в данном случае проводится по желанию правообладателей. Здесь следует обратить внимание на следующее.

Если есть документы, подтверждающие ранее возникшее право на земельный участок, то, с одной стороны, нет препятствий для строительства. Но с другой, когда встанет вопрос о государственной регистрации прав на объект строительства, в любом случае понадобится проведение государственного кадастрового учета.

Государственной регистрации подлежат все виды прав на земельные участки: право собственности, право постоянного (бессрочного) пользования, право пожизненного наследуемого владения, сервитут как право ограниченного пользования чужим земельным участком. Среди сделок государственной регистрации подлежат: купля-продажа, дарение, мена, аренда, субаренда, безвозмездное срочное пользование, ипотека. Также возможна государственная регистрация договора ренты. Также государственной регистрации подлежат следующие виды ограничений (обременений) прав собственника: доверительное управление имуществом, сервитут как обременение.

Государственная регистрация проводится по месту нахождения объекта недвижимости в пределах соответствующего регистрационного округа органом по государственной регистрации. Регистрационный округ при этом представляет собой территорию, на которой действует территориальный орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области государственной регистрации. Регистрационные округа создаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области юстиции. Регистрационные округа совпадают с территориями субъектов Российской Федерации.

Права на недвижимое имущество и сделки с ним подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре прав.

60