Снос зданий и сооружений
.pdfУДК 347.2/.3 ББК 67.404
Снос зданий и сооружений - Ай Пи Эр Медиа, 2010
© ООО «Ай Пи Эр Медиа», 2010
Автор: Ерошкин Владимир Михайлович — начальник юридического отдела, имеет многолетний опыт судебной практики, в частности по вопросам недвижимости, оформления и подтверждения собственности и другим, возникающим вопросам; специализируется по жилищному праву, автор ряда публикаций в журнале «Жилищное право», например «О случаях сохранения права пользования жилым помещением», «О праве детей на пользование жилым помещением» и др.
Снос зданий и сооружений, так же как и их постройка, — сложная юридическая процедура, в ходе которой предстоит решать вопросы о собственности, о надлежащем оформлении сноса объектов недвижимости. Кроме того, снос жилых домов — это еще и необходимость предоставления жилья взамен. Правовому регулированию данных вопросов и будет посвящено это издание.
Пособие адресовано практикующим юристам, сотрудникам правовых служб строительных организаций, студентам и преподавателям вузов, а также всем интересующимся гражданам.
1
Содержание
Введение
Глава 1. Основные вопросы, разрешаемые при сносе объектов недвижимого имущества
1.1.Снос объектов недвижимого имущества как одно из оснований прекращения права собственности
1.2.Юридическое оформление и порядок осуществления сноса объектов недвижимости
1.3.Правовые последствия сноса объекта недвижимого имущества: вопросы права собственности, возмещения ущерба, государственной регистрации
Глава 2. Снос жилых домов и проблемы защиты прав их владельцев
2.1.Обеспечение жилищных прав собственников жилых помещений в домах, подлежащих сносу или реконструкции
2.2.Выселение нанимателей жилых помещений в связи со сносом дома
2.3.Права членов жилищного кооператива при сносе дома
2.4.Права собственника жилья при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд
2.5.Основные способы защиты прав и интересов собственников и нанимателей жилых помещений в домах, подлежащих сносу
Глава 3. Снос самовольных построек
3.1.Определение самовольной постройки, ее признаки
3.2.Правовые последствия самовольной постройки
2
Введение
Российское законодательство уделяет большое внимание регулированию правоотношений возникающих в сфере жилищного права. Это объясняется тем, что
недвижимость является одним из самых ценных объектов гражданских прав. Кроме того, права на недвижимое имущество и сделки с ним затрагивают интересы большинства граждан и юридических лиц, и, таким образом, имеют высокую социальную значимость.
В настоящее время принято большое количество нормативных актов, которые определяют порядок приобретения земельных участков, зданий, жилых и нежилых помещений, иных объектов, а также вопросы государственной регистрации прав на недвижимое имущество. Несмотря на то, что нормативные акты имеют определенные пробелы, а иногда и противоречат друг другу, основные вопросы, касающиеся оформления сделок с недвижимым имуществом, а также процедура государственной регистрации прав на недвижимость большинству граждан хорошо знакомы. Несомненно, важную роль в этом сыграло вовлечение миллионов наших сограждан в процесс приватизации и достаточно бурное развитие рынка жилья, как первичного, так и вторичного.
А вот что касается оснований прекращения права собственности, например таких как гибель или уничтожение имущества, отчуждение недвижимого имущества в связи с изъятием участка, то здесь ситуация с правовыми познаниями граждан несколько хуже. Причин этому несколько, и главная заключается в том, что основные нормы, регулирующие снос зданий и сооружений, рассредоточены по многим правовым актам. Это не позволяет заинтересованному лицу, будь то гражданин или юридическое лицо, создать для себя целостную картину правового регулирования сноса зданий и, самое главное, правовых последствий этого. Человек, не являющийся специалистом в этой области знаний, с трудом может разобраться в данных вопросах. Между тем, конфликтные ситуации, связанные с изъятием земельных участков, со сносом недвижимого имущества, и особенно жилых домов, не так уж и редки. Некоторые из них, благодаря средствам массовой информации, приобрели общероссийскую известность. Более того, с определенной уверенностью можно предположить, что количество острых конфликтных ситуаций со временем будет только возрастать. Пользуясь правовым нигилизмом граждан, являющихся собственниками объектов недвижимости (в некоторых случаях не только собственниками), фирмызастройщики, инвесторы и органы исполнительной власти ущемляют права и законные интересы граждан.
Вообще, причин, по которым может быть произведен снос объектов недвижимости довольно много. Начиная от сноса зданий, строений и сооружений, построенных без соблюдения установленных строительными нормами и правилами минимальных расстояний до объектов систем газоснабжения и заканчивая сносом объектов недвижимости по причине их самовольного строительства. Снос объектов может быть осуществлен и по решению самого собственника. Однако кто бы ни принимал решения о сносе, и какие бы причины ни подтолкнули к принятию таких решений, очевидным является одно: такие действия должны проходить с максимальной юридической безопасностью для лиц, интересы которых так или иначе будут затронуты.
Снос объекта недвижимости — это уничтожение данного объекта. Согласно ст. 235 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ), при уничтожении
3
имущества право собственности на него прекращается. Возникает вопрос, что произойдет с зарегистрированным ранее правом собственности на снесенный объект, с его учетом в органах технической инвентаризации и учета объектов недвижимости? Помимо этого необходимо решить вопрос с налогом на имущество. На эти и многие другие вопросы в доступной форме отвечает автор данной книги.
Кроме того, учитывая, что чаще всего нарушаются права и законные интересы тех граждан, чье жилье попало под снос, автор рассматривает связанные с этим проблемы в отдельной главе. В ней доходчиво, на основе действующих нормативно-правовых актов, разъясняются собственникам и нанимателям жилья их права при сносе жилого дома, вопросы компенсаций, выкупа, возмещения убытков, предоставления нового жилья.
Определенное место в книге автор уделяет также рассмотрению способов защиты гражданских прав, разъясняет возможности, которые предоставляет действующее законодательство для защиты прав и интересов лиц, которые были лишены права собственности или иного права на недвижимость в связи со сносом.
Цель данного издания — детально рассмотреть и донести до читателя вопросы правового регулирования сноса объектов недвижимости, которые по своей сложности не уступают вопросам строительства. Рекомендации автора помогут многим гражданам наиболее эффективно отстаивать свои права в судебном порядке.
Данная книга будет интересна также и предпринимателям, так как автор рассматривает и проблемы бизнеса, прямо или косвенно связанные со сносом объектов недвижимости.
Глава 1. Основные вопросы, разрешаемые при сносе объектов недвижимого имущества
1.1. Снос объектов недвижимого имущества как одно из оснований прекращения права собственности
При рассмотрении вопросов, составляющих предмет настоящей книги, прежде всего необходимо разобраться в некоторых понятиях, терминах, определениях, таких, например, как «недвижимое имущество», «здания», «сооружения», «строения» и т.д.
Согласно ст. 130 ГК РФ к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства. Недвижимостью признается также предприятие в целом как имущественный комплекс. Право собственности и другие вещные права на недвижимость, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат обязательной государственной регистрации органами, которые осуществляют государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ней.
4
Вданном случае представляют интерес объекты недвижимости, которые созданы в процессе деятельности человека: здания, сооружения, объекты незавершенного строительства и иные объекты, о которых будет сказано ниже.
Надо отметить, что какого-либо четкого законодательного разграничения между понятиями «здание» и «сооружение» нет. Под зданиями, как правило, понимают архитектурно-строительные объекты, назначением которых является создание условий для труда, проживания, социально-культурного обслуживания населения, хранения материальных ценностей, и имеющих в качестве основных конструктивных элементов стены
икровлю. К зданиям обычно относят объекты капитального типа, где люди находятся (могут находиться) достаточно продолжительное время.
Под сооружением согласно общепринятой терминологии обычно понимают инженерно-строительный объект, предназначенный для выполнения общих функций процесса производства (например, мосты, порты, вышки, скважины) и относящийся к основным средствам производства. Иными словами, сооружения служат чисто техническим целям.
Влитературе и в законодательстве (например, ст. 222 ГК РФ, ст. 35-36 Земельного кодекса РФ) используется также термин «строение». Согласно словарю русского языка С.И. Ожегова строение означает «здание, постройка». По мнению многих авторов, термин «строение» фактически охватывает два понятия — здания и сооружения. Согласно ст. 1 Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ (далее — ГрК РФ) к объекту капитального строительства относится здание, строение, сооружение, объекты незавершенного строительства, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек.
ВМетодическом пособии по содержанию и ремонту жилищного фонда МДК 2- 04.2004, утвержденном Госстроем РФ, при разъяснении понятия «жилое здание» указывается следующее: «На земельном участке здания подразделяются на основные и служебные. Основным называется здание, которое среди других на земельном участке является главенствующим по капитальности постройки, по архитектурным признакам и своему назначении. Служебным называется строение, которое по отношению к основному зданию имеет второстепенное значение на земельном участке. К числу служебных строений относятся гаражи, гаражи индивидуального пользования, навесы, дворовые погреба и т.п.».
Несколько слов необходимо сказать о помещениях. В ст. 130 ГК РФ помещения (как и строения) среди объектов недвижимого имущества не указаны, в то время как их без сомнения следует отнести к недвижимому имуществу. Определение содержалось в ранее действовавшем законодательстве. Согласно ст. 1 Федерального закона от 15.06. 1996 г. № 72ФЗ «О товариществах собственников жилья» (утратил силу в связи с принятием нового ЖК РФ) помещение — это единица комплекса недвижимого имущества (часть жилого здания, иной связанной с жилым зданием объект недвижимости), выделенная в натуре, предназначенная для самостоятельного использования для жилых, нежилых или иных целей, находящаяся в собственности граждан или юридических лиц, а также Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований.
Действующие правовые акты также содержат определение понятия «помещение». Так, согласно ч. 2 п. 6 ст. 12 Федерального закона от 21.07.1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее — Закон о регистрации)
5
помещениями (жилыми и нежилыми) являются объекты, входящие в состав зданий и сооружений. Статья 12 ЖК РФ дает определение только жилому помещению. Согласно указанной статье, жилым помещением признается изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного проживания граждан (отвечает установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства). К жилым помещениям законодатель относит жилой дом, часть жилого дома, квартиру, часть квартиры, комнату (ст. 16 ЖК РФ). Исходя из определения жилого помещения, под нежилым помещением следует понимать помещение, которое является недвижимым имуществом и предназначено для использования в целях, не связанных с проживанием в этом помещении (административные, учебные, производственные, лечебные
ит.п. помещения).
Всоответствии с п. 1 ст. 235 ГК РФ право собственности прекращается при отчуждении собственником своего имущества другим лицам, отказе собственника от права собственности, гибели или уничтожении имущества и при утрате права собственности на имущество в иных случаях, предусмотренных законом. Пункт 2 вышеуказанной статьи содержит перечень случаев, когда по основаниям, предусмотренным законом,
допускается принудительное изъятие у собственника его имущества, в том числе:
1) при обращении взыскания на имущество по обязательствам лица (ст. 237 ГК РФ); 2) при отчуждении имущества, которое в силу закона не может принадлежать данному
лицу (ст. 238 ГК РФ); 3) при отчуждении недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка
(ст. 239 ГК РФ); 4) при выкупе бесхозяйственно содержащихся культурных ценностей, домашних
животных (ст. 240-241 ГК РФ); 5) при реквизиции (ст . 242 ГК РФ);
6) при конфискации (ст. 243 ГК РФ); 7) в иных случаях, предусмотренных законом (п. 4 ст. 252, п .2 ст. 272, ст. 282, ст. 285,
ст. 293 ГК РФ).
Указанный перечень случаев должен соответствовать ч. 3 ст. 35 Конституции РФ, согласно которой никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда.
Вст. 235 ГК РФ все основания прекращения права собственности условно можно разделить на:
1) добровольное прекращение права собственности; 2) утрату права собственности по причинам, не зависящим от воли собственника;
3) принудительное изъятие имущества у собственника.
Необходимо отдельно рассмотреть такие основания прекращения права собственности на недвижимость, как гибель и уничтожение имущества, а также отчуждение недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка, которое, как правило, тоже сопровождается уничтожением (сносом) объектов на данном земельном участке.
Под гибелью или уничтожением обычно понимают необратимое физическое прекращение существования вещи в первоначальном виде, которое делает невозможным удовлетворение исходных потребностей собственника (или иных лиц). Однако, в ГК РФ, «гибель» и «уничтожение» разделены союзом «или», что показывает на определенную разницу между этими понятиями.
6
Принято считать, что причиной гибели является случайное действие или событие. В законодательстве (ст. 595, ст. 600, ст. 696 ГК РФ) и на практике (например, при заключении ряда договоров) чаще можно встретить именно понятие «случайной гибели», а не «гибели». Уничтожение же имущества представляет собой результат разрушающего целенаправленного действия третьих лиц или самого собственника. Необходимо отметить, что прекращение существования вещи при ее гибели или уничтожении должно быть действительно необратимым, иначе, при определенных обстоятельствах, признать ее таковой будет затруднительно.
Например, если в результате пожара, оползня, наводнения или иного стихийного бедствия здания были разрушены частично, то здесь в лучшем случае можно говорить об изменении объекта недвижимости, а не об его уничтожении. Дальнейшее будет зависеть от поведения собственника пострадавшего имущества: он может принять решение о восстановлении имущества или о прекращении права собственности на него. Если собственник выберет второе, это потребует от него совершения определенных юридических действий, так как речь идет о прекращении существования регистрируемого недвижимого имущества. Прекращение права собственности в этом случае возможно только с внесением записи о прекращении права собственности в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ст. 131 ГК РФ). Собственнику необходимо будет получить разрешение на снос объекта (остались часть стен, фундамент и другое), осуществить действия по его сносу, снять объект с технического учета и только после этого на основании решения органов местного самоуправления может быть произведена запись в соответствующий государственный реестр о прекращении права собственности в связи с ликвидацией объекта. Впрочем, даже полное физическое уничтожение объекта недвижимости не освобождает собственника от совершения действий, направленных на юридическое оформление прекращения права собственности. Итак, гибель или уничтожение имущества влечет прекращение права собственности постольку, поскольку исчезает сам объект права.
Снос объектов недвижимого имущества — это действия лиц, направленные на уничтожение объектов недвижимости в силу тех или иных причин. Наиболее распространенными случаями, в силу которых возникает необходимость в принятии решения о сносе объектов недвижимости, являются:
1)признание объектов недвижимости (зданий, строений, сооружений) в установленном законом порядке ветхими или аварийными;
2)изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд с находящимися на данном участке объектами недвижимого имущества;
3)возведение самовольной постройки;
4)развитие застроенных территорий.
Кроме того, решается вопрос о сносе в случае возведения объектов недвижимости ближе установленных строительными нормами и правилами минимальных расстояний до объектов систем газоснабжения, на землях автомобильных дорог, в придорожных полосах и резервных зонах с нарушением установленного порядка использования этих земель, при нарушении норм действующего природоохранного законодательства и других случаях.
7
1.2. Юридическое оформление и порядок осуществления сноса объектов недвижимости
Считается, что снос строений — это необходимая, важная и порой довольно затратная часть практически любого строительного процесса.
Вопросы, касающиеся строительной деятельности в России регулируются ГрК РФ, ГК РФ, Федеральным законом от 17.11.1995 г. 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации», а также иными нормативно-правовыми актами, в том числе актами, принятыми на региональном и местном уровнях в соответствии с федеральным законодательством.
Согласно действующему законодательству строительство и реконструкция в Российской Федерации осуществляется на основании разрешения на строительство. Разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных законом (ст. 51 ГрК РФ). Данный документ является законным основанием для осуществления строительства и некоторых иных видов строительной деятельности. Строительство без надлежаще оформленного разрешения может иметь негативные последствия — в первую очередь постройка может быть признана самовольной (о самовольном строительстве и его последствиях будет сказано далее).
Разрешение на строительство выдается органами местного самоуправления (за исключением определенных случаев, установленных ГрК РФ) по месту нахождения земельного участка. В целях строительства, реконструкции, ремонта объекта капитального строительства застройщик обращается в уполномоченные органы с заявлением о выдаче разрешения на строительство. К данному заявлению застройщик, помимо таких документов, как правоустанавливающие документы на земельный участок, градостроительный план участка, положительные заключения государственной и государственной экологической экспертиз, прилагает также материалы, содержащиеся в проектной документации, среди которых обязателен проект организации работ по сносу или демонтажу объектов капитального строительства, их частей.
Кроме того, ГрК РФ закрепил возможность выдачи разрешения на отдельные этапы строительства, реконструкции. Под этапом строительства обычно понимают обширный круг работ, в том числе связанных со сносом зданий и сооружений на участке, предназначенном для строительства нового объекта.
С опорой на ГрК РФ, в субъектах РФ и муниципальных образованиях были разработаны и утверждены различные нормативно-правовые акты, определяющие порядок подготовки документов для выдачи разрешений на снос или демонтаж объектов капитального строительства на территории соответствующих муниципальных образований. Несмотря на большое разнообразие таких актов после их систематизации можно выделить определяющие моменты, касающиеся основных правил выдачи разрешений на снос.
Так, отдельным этапом строительства признается производство работ по сносу или демонтажу объектов капитального строительства для:
освобождения земельного участка под новое строительство;
8
ликвидации объектов, утративших технологическую необходимость или пришедших в ветхое состояние;
ликвидации инженерных сетей и коммуникаций.
Как правило, подготовку и выдачу разрешений на снос или демонтаж объектов возлагают на соответствующий отдел местной администрации (например, отдел архитектуры и градостроительства, отдел архитектуры и городского хозяйства и т.д.).
Подготовка документов для выдачи разрешения осуществляется на основании заявления собственника объекта, которое подается на имя главы администрации. При этом
заявитель должен предоставить следующие документы:
правоустанавливающие документы на земельный участок;
правоустанавливающие документы на сносимый или демонтируемый объект;
протоколы комиссии (определяемой собственником) при сносе или демонтаже объектов, утративших технологическую необходимость или пришедших в ветхое состояние;
проект организации сноса или демонтажных работ с указанием ограждения мест складирования и т.д.
Внекоторых случаях могут потребовать какие-либо дополнительные документы, например, заключение соответствующего отдела (или комитета) администрации об изменении или сохранении статуса земельного участка или его параметров. О результатах рассмотрения принятых документов администрация извещает заявителя, как правило в течение тридцати дней.
Завершение сноса или демонтажа подтверждается документами службы технической инвентаризации и актом обследования результатов сноса или демонтажа объекта, оформляемый собственником объекта (за подписью представителей пожарного надзора, инженерных служб, главного архитектора и т.д.).
Кроме того, в таких актах, коротко указывают о сносе объектов на участках индивидуального жилищного строительства.
Снос жилых домов и хозяйственных построек на участках индивидуальной застройки производится собственником по своему усмотрению. Основанием для регистрации сноса таких строений являются документы службы технической инвентаризации.
Согласно ст. 48 ГрК РФ в состав проектной документации объектов капитального строительства включается также раздел «Проект организации работ по сносу или демонтажу объектов капитального строительства, их частей (при необходимости — сноса или демонтажа объектов капитального строительства, их частей для строительства, реконструкции других объектов капитального строительства)».
Во исполнение норм ст. 48 ГрК РФ постановлением Правительства РФ от 16.02.2008 г.
№87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию» было утверждено Положение о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию (далее — Положение). Согласно данному Положению, проектная документация на объекты капитального строительства производственного и непроизводственного назначения должна состоять из двенадцати разделов, требования к содержанию которых и установлены указанным Положением. В разделе II приводится перечень документов, необходимых для подготовки проектной документации на объект капитального строительства, среди которых указаны также следующие документы: акты (решения)
9
собственника здания (сооружения, строения) о выведении из эксплуатации и ликвидации объекта капитального строительства — в случае необходимости сноса (демонтажа); решение органа местного самоуправления о признании жилого дома аварийным и подлежащим сносу
— при необходимости сноса жилого дома.
Раздел 7 проектной документации «Проект организации работ по сносу или демонтажу объектов капитального строительства» выполняется при необходимости сноса (демонтажа) объекта или части объекта капитального строительства. Пунктом 24 указанного Положения определен перечень сведений, которые данный раздел должен содержать. Так, среди указанных сведений, к примеру, названы следующие:
основание для разработки проекта организации работ по сносу или демонтажу зданий, строений и сооружений объектов капитального строительства;
перечень зданий, строений и сооружений объектов капитального строительства, подлежащих сносу (демонтажу);
перечень мероприятий по выведению из эксплуатации зданий, строений и сооружений объектов капитального строительства;
перечень мероприятий по обеспечению защиты ликвидируемых зданий, строений и сооружений объектов капитального строительства от проникновения людей и животных в опасную зону и внутрь объекта, а также защиты зеленых насаждений;
описание и обоснование принятого метода сноса (демонтажа) и т.д.
Кроме того, проектная документация в графической части должна также содержать: план земельного участка и прилегающих территорий с указанием места размещения сносимого объекта, сетей инженерно-технического обеспечения, зон развала и опасных зон в период сноса (демонтажа) объекта с указанием мест складирования разбираемых материалов, конструкций, изделий и оборудования; чертежи защитных устройств инженерной инфраструктуры и подземных коммуникаций; технологические карты-схемы последовательности сноса (демонтажа) строительных конструкций и оборудования.
Необходимо отметить, что в соответствии с постановлением Правительства РФ от 05.03.2007 г. № 145 «О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий» отсутствие в проектной документации разделов, предусмотренных ст. 48 ГрК РФ, либо несоответствие разделов проектной документации требованиям к содержанию разделов проектной документации, являются основаниями для отказа в принятии проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий, представленных на государственную экспертизу.
Проектная документация утверждается застройщиком или заказчиком. В случае, если проектная документация подлежит обязательной государственной экспертизе, она утверждается застройщиком или заказчиком только при наличии положительного заключения экспертизы (ст. 49 ГрК РФ).
Для того чтобы в дальнейшем проще было рассматривать взаимоотношения лиц, так или иначе связанных с проблемами сноса зданий, вначале необходимо ознакомиться с
основными участниками строительного процесса.
Согласно законодательству, регулирующему инвестиционную деятельность в Российской Федерации, субъектами инвестиционной деятельности являются:
инвесторы;
заказчики;
10