Правовые основы журналистики. Учебное пособие

ТЕМА IV. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ИНФОРМАЦИИ

4.1. Право на доступ к информации

Право человека на поиск и получение информации от государственных органов – одно из относительно новых прав, оно не является столь же

древним и священным, как право на жизнь, свободу мысли, право голосовать и быть избранными. О нём как о праве на доступ к информации впервые заговорили только в 40–50-е годы XX в.

Само это право было сформулировано западными философами и политологами, которые объясняли необходимость его закрепления за людьми следующими важными обстоятельствами.

Во-первых, право на доступ к информации вытекает из священного в любом демократическом государстве права, основы основ демократии – права на свободные выборы.

Во-вторых, засекреченность работы органов власти, порядка принятия тех или иных решений вызывают подозрительность у людей в отношении самих властей. Недоверие общества затрудняет реализацию этих решений, лишает власти возможности рассчитывать на сознательность граждан.

Третий главный посыл заключается в том, что вся важная информация, о которой идёт речь, право на доступ к которой должен быть у граждан – это информация государственная, т.е. информация, собранная различными государственными органами, начиная от органов регистрации рождения, брака, водительских прав и кончая национальными службами безопасности. Такая информация не просто собрана этими органами, она собрана ими на деньги налогоплательщиков. Стало быть, если за сбор и хранение информации платят рядовые граждане, то они вправе знакомиться с тем, на что потрачены их деньги.

Эти три основных посыла использовали активисты движения за свободу доступа к информации в Западной Европе и Северной Америке, добившиеся успеха. Начиная с конца 1960-х годов, право на свободу поиска и получения информации от государственных органов было закреплено в законодательстве США, затем Канады, Новой Зеландии, Австралии, других стран Запада. Причём это право стало почти столь же священным, как и право на свободу печати и массовой информации. Впоследствии, уже в 1990-е годы, оно было подтверждено и в отношении информации, хранящейся в международных организациях, например Европейского Союза.

31

Информация представляет собой сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления К общедоступной информации относятся общеизвестные сведения и иная информация, доступ к которой не ограничен. Общедоступная информация, в соответствии с ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации» может использоваться любыми лицами по их усмотрению при соблюдении установленных федеральными законами ограничений в отношении распространения такой информации.

Информация может являться объектом публичных, гражданских и иных правовых отношений. Информация может свободно использоваться любым лицом и передаваться одним лицом другому лицу, если федеральными законами не установлены ограничения доступа к информации либо иные требования к порядку ее предоставления или распространения.

4.2. Права и обязанности журналистов на распространение информации

Определение круга прав и обязанностей журналистов является одним из важнейших элементов российского законодательства о средствах

массовой информации.

Первая обязанность – сохранение в тайне источника информации. Это один из основных профессиональных принципов, смысл которого заключается в следующем. Достоянием общественной свободы является то, что люди могут безбоязненно сообщать о социально значимых вещах и событиях в средствах массовой информации, а также обсуждать подобные события в СМИ – даже если информация включает сведения о неблаговидных поступках и поведении самих информаторов. При этом дискуссия в СМИ имеет большую общественную значимость, чем непосредственное нахождение и осуждение виновных. Введение такой нормы предоставляет защиту гражданину, который, разглашая информацию, уже не опасается за свою судьбу.

На первый взгляд эта норма противоречит положениям статьи 56 Уголовно-процессуального кодекса РФ. В статье даётся перечень лиц, не

подлежащих допросу в качестве свидетелей (адвокат, священнослужитель и др.), в который не входят работники СМИ. Но существование этого перечня не исключает возможности иных случаев освобождения

от обязанности давать свидетельские показания. Такая возможность прямо предусмотрена Конституцией РФ (ч. 2 ст. 51), которая позволяет

преодолеть указанное противоречие между нормами Закона о СМИ и УПК РФ.

Закон о СМИ гласит, что журналист, редакция СМИ не вправе разглашать источник информации и называть лицо, предоставившее све-

32

дения с условием неразглашения его имени (ч. 2 ст. 41 и п. 4 ч. 1 ст. 49). Это обязанность. Исключением являются случаи поступления соответствующих требований от суда в связи с находящимся в его производстве делом. В соответствии с Законом о СМИ журналист не вправе разглашать источник ни по требованию полиции, ни по требованию прокуратуры, ни по требованию Федеральной службы безопасности, но он обязан сделать это по требованию суда в связи с рассматриваемым этим судом делом.

Второе право журналиста, которому соответствует схожая обязанность – соблюдение достоверности информации. Журналист, с одной

стороны, имеет право проверять достоверность сообщаемой ему информации (п. 8 ч. 1 ст. 47 Закона о СМИ), с другой – он обязан убедиться

в достоверности информации до её распространения (п. 2 ч. 1 ст. 49). Последнее фактически означает, что журналист отвечает за каждое слово, написанное в статье или прозвучавшее в телерадиопередаче, если он готовил распространённый материал.

Право проверять сообщаемую журналисту информацию является тем принципом, который позволяет ему требовать ответа на запрос, посещать государственные органы и организации, быть принятым должностными лицами, получать доступ к документам и материалам, производить записи, посещать места стихийных бедствий и катастроф,

обладать другими правами, специально оговоренными в Законе о СМИ (ст. 47).

Обязанность всесторонней проверки распространяемой информации в свою очередь лежит в основе социально ответственной журналистики, на страже прав которой и стоит законодательство о СМИ. При этом не имеет никакого значения, идет ли речь о статье под рубрикой «Слухи» или о материале на полосе новостей. Вся информация должна быть достоверной (или, по крайней мере, не должна затрагивать ничьих прав и интересов). Журналист не может сказать в телевизионной программе что-то вроде следующего: «...все мы знаем, что мэр нашего города является честнейшим человеком, который заботится о судьбе горожан, следит за чистотой и порядком в городе. И хотя на прошлой неделе на центральном рынке старухи стали распространять нелепые слухи о том, что уважаемый мэр берёт по субботам взятки со своих подчиненных, зарабатывая при этом несметное количество денег для строительства своей дачи, мы все прекрасно понимаем, что это – совершеннейшая глупость, чепуха, и никто не должен в неё верить». С той самой секунды, как эти слова прозвучат в эфире, будут опубликованы в газете и т.п., к журналисту можно предъявлять судебный иск, можно привлекать к ответственности как его самого, так и редакцию и т.д. Все

33

ссылки на то, что это слухи, что журналист сам в них не верит, и никто в них не поверит, суд не обязан принимать во внимание.

Журналист обязан проверять достоверность сообщаемой им информации. Однако журналисты не имеют возможности досконально проверить достоверность тех или иных фактов в отличие от работников органов дознания, следствия, прокуратуры, суда. Они не могут проводить графологические и иные экспертизы, устраивать очные ставки, организовывать другие следственные мероприятия для определения подлинности документов и истинности чьих-то слов. Но это не означает, что журналисты должны верить всему на слово; они обязаны предпринять всё, что в их силах, для проверки достоверности информации.

4.3. Свобода информации и конфиденциальные сведения

В связи с проблемой доступа к информационным ресурсам возникает вопрос: к какой именно информации необходимо допускать любого гражданина, а к какой – только журналистов. Означает ли это, что вся государственная информация должна быть предоставлена либо журналистам, либо гражданам? Очевидно, что нет. Сюда в первую очередь относятся военные секреты, а также определённые сведения о внешнеполитической деятельности государства, некоторые экономические,

финансовые и другие показатели.

Однако сказанное отнюдь не означает, что если эта информация не предоставляется, то её никак нельзя получить. Это означает лишь то, что государство охраняет тайну информации. Но, тем не менее, журналист может найти какого-нибудь служащего в компетентных органах, который по дружбе или в силу собственных интересов (например, за деньги) предоставит ту информацию, которую по закону он предоставлять не должен.

Даже если распространение тех или иных сведений карается по закону, в большинстве западных стран журналисты не несут реальной ответственности за публикацию любой информации, охраняемой государством. Государство, узнав о планах газеты опубликовать секретные сведения, не вправе осуществлять цензуру и запрещать распространение этой информации. В США, например, Верховный суд еще в 1931 году принял решение («Нир против Миннесоты»), по которому счёл возможным предотвращать оглашение информации о передвижении американских войск во время войны, а также сведений, являющихся прямым подстрекательством к насилию, свержению правительства или содержащих явную угрозу правам обвиняемых на справедливый суд. Однако в этих целях цензура может осуществляться только по решению самого Верховного суда США, при этом на практике ни в первом, ни во втором случаях суд таких решений не принимал.

34

Не вдаваясь более в подробности того, как обстоит дело в каждой из западных стран, можно с уверенностью сказать, что общая тенден-

ция заключается в значительном уменьшении сферы действительно охраняемых государством секретов. На это есть две основные причины.

Первая состоит в расширении признания и поддержки общественного движения за свободу информации. Многие убеждены, что чем больше

граждане будут знать, тем лучше будет для общества, даже если при этом пострадает национальная безопасность. Вторая причина заключается

в том, что удерживать распространение информации становится всё сложнее технологически. Даже если журналистам запретят публиковать определённые сведения в газетах, а издателям – в книгах, то и в этом случае все желающие смогут с ними ознакомиться через Интернет.

4.4.Доступ к информации в России

В Конституции РФ, в Законе РФ «О средствах массовой информации»

говорится о праве каждого на поиск информации. Имея это неотъемлемое право, человек, тем не менее, сталкивается с целым рядом серьёзных

препятствий.

Первая причина, по которой доступ к информации может быть закрыт,

имеет исключительно психологический характер. Государственные чиновники, проработавшие в тех или иных учреждениях не один десяток лет, не привыкли делиться информацией хотя бы в силу того, что ещё со старых времён они помнят: почти вся информация, собираемая государством, имеет закрытый характер и без особой надобности передавать её гражданам или журналистам просто не принято. Возможно, что на эту ситуацию повлияло решение, принятое в июле 2001 года российским Правительством. В соответствии с ним каждое из федеральных министерств и ведомств обязано было обзавестись веб-сайтом и обеспечить

постоянное обновление информации на нём.

Ещё одна причина – экономическая – связана с тем, что информационные ресурсы накапливаются годами и на их классификацию, создание соответствующих условий хранения, как правило, не хватает средств. Поэтому иногда чиновник и рад бы предоставить информацию, но не знает, где она находится, а для того же, чтобы её найти, потребуются недели.

4.5.Государственная тайна

ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите ин-

формации» подразделяет информацию с ограниченным доступом на:

информацию, отнесённую к государственной тайне, информацию, составляющую коммерческую, служебную и иную тайну.

35

Первая в соответствии с Законом «О государственной тайне» содержит «защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение

которой может нанести ущерб безопасности Российской Федерации». Президент России издает Указ «О перечне сведений, отнесённых к государственной тайне».

Одновременно законодательством устанавливается перечень сведений, которые не подлежат засекречиванию. Должностные лица, принявшие решения о засекречивании перечисленных в ней сведений, несут уголовную, административную или дисциплинарную ответственность в зависимости от причинённого обществу, государству и гражданам

материального и морального ущерба. Граждане вправе обжаловать такие решения в суде. Засекречиванию не подлежат сведения:

•о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях;

•о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, а также о состоянии преступности;

•о привилегиях, компенсациях и льготах, предоставляемых государством гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям

иорганизациям;

•о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина;

•о размерах золотого запаса и государственных валютных резервах РФ;

•о состоянии здоровья высших должностных лиц РФ;

•о фактах нарушения законности органами государственной власти

иих должностными лицами.

4.6.Конфиденциальная информация

Она представляет собой сведения, доступ к которым ограничен с целью соблюдения прав и законных интересов физических или юридических лиц, являющихся их владельцами, источниками или субъектами.

Кэтим сведениям относятся:

•о фактах, событиях и обстоятельствах частной жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность (персональные данные), за исключением данных, подлежащих распространению в средствах массовой информации в установленных федеральными законами случаях;

•составляющие тайну следствия и судопроизводства;

36

•служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с Гражданским кодексом РФ

ифедеральными законами (служебная тайна);

•связанные с профессиональной деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами (врачебная, нотариальная, адвокатская тайна, тайна переписки, телефонных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных или иных сообщений и т.д.);

•связанные с коммерческой деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Гражданским кодексом РФ и федеральными законами (коммерческая тайна);

•о сущности изобретения, полезной модели или промышленного

образца до официальной публикации информации о них.

Служебная и коммерческая тайны определяются пунктом 1 статьи 139 ГК РФ как информация, имеющая действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу её неизвестности для посторонних,

кней нет свободного (неограниченного) доступа, и обладатель подобной информации принимает меры к охране её конфиденциальности. Однако законодательством определен перечень, который не может быть отнесен

кслужебной и коммерческой тайне, например, об Уставе организации, ее финансовых результатах, о чрезвычайных ситуациях.

4.7. Алгоритм получения информации

На сегодняшний день отношения по доступу журналистов к информации, находящейся в ведении государства, регламентированы в Законах «О средствах массовой информации», «Об информации, информационных технологиях и защите информации», «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и ор-

ганов местного самоуправления».

Статья 39 Закона о СМИ обязывает руководителей государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц

отвечать на запрос редакции на получение информации. Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» требует

от кредитной организации предоставлять как клиентам, так и другим лицам копии лицензий на осуществление банковских операций, копии иных обязательных разрешений, выданных ей, а также бухгалтерские балансы за текущий год. В той же статье говорится, что головная кредитная организация банковской группы, управляющая компания банковского холдинга обязаны ежегодно публиковать свои консолидированные бухгалтерские отчёты и консолидированные отчёты о прибылях и убытках после подтверждения их достоверности заключением аудитора.

37

Запрос направляется редакцией, что предполагает необходимость его оформления на официальном бланке. В нём не обязательно указывать, для чего средству массовой информации понадобились те или иные

сведения.

Запрос подаётся либо руководителю государственного органа, либо

в адрес организации или общественного объединения, либо (что предпочтительно) в пресс-службу этого органа или организации. Направив запрос, необходимо убедиться, что он дошёл до адресата, потому что все

остальные сроки в процедуре ведут отсчёт именно с момента его получения, т.е. необходимо иметь доказательство того, что запрос, действи-

тельно, получен

На запрос должны ответить в течение семи (календарных, а не рабочих!) дней, причём если он был подан в письменной форме, то и отве-

тить вам должны письменно. Если предоставлена полная и достоверная информация, вам остаётся лишь поблагодарить чиновника и забыть о

других этапах алгоритма.

Редакция может получить уведомление об отсрочке в предоставлении информации. Такое уведомление должно быть получено ею в трёхднев-

ный срок с указанием причин отсрочки, нового срока предоставления запрашиваемой информации (законом этот срок не ограничен) и фамилии ответственного лица. Причины отсрочки могут быть самые разные. Например, запрос направляется в министерство в Москву, а папка с информацией находится в подмосковном архиве. Ближайшая машина будет направлена туда через пять дней, поэтому необходимую информацию смогут предоставить только через неделю. Если редакция считает обоснования причины отсрочки законными, ей остаётся только

ждать ответа по существу запроса.

Редакции могут вообще отказать в предоставлении информации.

Такой отказ должен быть дан только в письменной форме и обязательно должен быть мотивированным. Уведомление об отказе также обязаны вручить в трёхдневный срок.

Другими словами, в таком уведомлении должна быть ссылка на конкретные положения того или иного закона, на основании которого запрашиваемые сведения не могут быть предоставлены. Если можно предоставить лишь часть информации, орган, получивший запрос, должен отделить секретную часть от несекретной и вторую отправить в редакцию.

Наконец (и, к сожалению, это встречается часто), редакции могут вообще не ответить. Отсутствие ответа необходимо рассматривать как неправомерный отказ в предоставлении информации, который возможно обжаловать.

39

4.7. Ответственность за непредоставление информации

Неправомерный отказ в предоставлении информации можно обжаловать, если редакция, запросившая данную информацию, не согласна с любым из четырёх действий чиновника: если он не отвечает; даёт неполную или

искаженную информацию; необоснованно просит об отсрочке; необоснованно отказывает в предоставлении информации. В каждом из этих случаев редакция может обратиться к начальству этого чиновника или, если это не поможет – в суд.

Редакция может заявить в суде, что из-за отсутствия возможности опубликовать искомую информацию издание (программа) не получило запланированных доходов. Можно ли это доказать? Предположим, в программе «Абсолютно секретно» журналисты решили сделать сюжет о недавней поломке на одном из московских исследовательских реакторов, который очевидно вызвал бы большой интерес. Им уже удалось привлечь рекламодателей, предоставивших свои гарантийные письма с обещанием купить время именно в этой передаче, ведь её будет смотреть большое количество зрителей. Однако получить запрашиваемую информацию не удалось, сюжет в эфир не пошёл, телепрограмма потеряла доход от рекламы – вот калькуляция упущенной выгоды. В аналогичном случае с журналом отказ предоставить сенсационную информацию

привел к тому, что планируемый дополнительный тираж номера не был напечатан и т.д. Если редакция сумеет доказать факт реальных убытков или упущенной выгоды, возможно их возмещение виновным государственным органом или его должностным лицом (статьи 15 и 16 ГК РФ), так как в качестве основания возмещения убытков в статье названы незаконные действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления или их должностных лиц. Под бездействием понимается

также и неисполнение в установленные сроки и в определённом порядке обязанностей, возложенных на соответствующий орган. Но практически доказать это довольно сложно.

Наиболее разумным выходом из ситуации нарушения процедуры ответа на запросы редакций явилась бы система четких администра-

тивных наказаний, которая была бы записана в законе и карала бы

за конкретные нарушения норм о праве на получение информации.

Кодексом РФ об административных правонарушениях и предусматривается ответственность за непредоставление информации в двух случаях.

Первый случай касается неправомерного отказа в предоставлении гражданину собранных в установленном порядке документов, материалов, непосредственно затрагивающих его права и свободы, либо несвоевременное предоставление таких документов и материалов, а также, что чрезвычайно важно, непредоставление иной информации

40