
- •Тема 2 Правовая основа местного самоуправления (4 часа).
- •Понятие правовой основы местного самоуправления.
- •Международные правовые стандарты в области местного самоуправления.
- •3. Конституционная модель местного самоуправления.
- •4. Пределы полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при регулировании местного самоуправления.
- •5. Система муниципальных правовых актов. Устав муниципального образования (содержание, порядок принятия и регистрации).
Тема 2 Правовая основа местного самоуправления (4 часа).
Понятие правовой основы местного самоуправления.
В теории муниципального права еще в 1990-е годы XX в. появилось понятие «основы местного самоуправления». Очевидно, появление этой научной категории, перекочевавшей и в законодательство, было вызвано необходимостью объяснять, на чем же основан этот во многом новый для России институт.
Существуют разные подходы к количеству и названию основ местного самоуправления. Например, чаще всего выделяются правовая, территориальная, финансово-экономическая, организационная основы местного самоуправления.
Также можно встретить выделение правовой, территориальной, организационной и экономической основ, или рассмотрение наряду с правовыми основами территориальных правовых основ местного самоуправления, правовых основ форм народовластия местного самоуправления, организационных правовых основ местного самоуправления, гуманистических, социальных и политических правовых основ местного самоуправления1.
Проблема основ местного самоуправления остается на сегодняшний день актуальной для научного исследования, и среди ученых нет единства по вопросу количества и названий основ местного самоуправления.
Согласно ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» правовую основу местного самоуправления составляют2:
общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации;
Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные федеральные нормативные правовые акты;
конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации;
уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.
Правовая основа местного самоуправления имеет важнейшее значение, так как в современном обществе роль права как регулятора общественных отношений все более возрастает. Соответственно, территориальная организация местного самоуправления, его финансовые, экономические и организационные условия находят отражение в праве. Без закрепления и конкретизации в нормативных правовых актах невозможна их реализация.
Законодатель выделяет четыре уровня нормативно-правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации3:
надгосударственный уровень (нормы международного права);
федеральный уровень (федеральные нормативные правовые акты);
уровень субъектов Федерации (нормативные правовые акты субъектов РФ);
местный уровень (нормативные правовые акты, принимаемые органами местного самоуправления, а также решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан)4.
Правовая основа местного самоуправления – это совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления5.
Международные правовые стандарты в области местного самоуправления.
Муниципально-правовая политика, являясь особой разновидностью правовой политики, представляет собой опосредованную правом деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, а также местного сообщества по укреплению механизмов участия населения в самоуправлении, созданию организационно-правовых условий для устойчивого самостоятельного развития муниципальных образований, построению теоретически обоснованной и эффективно действующей модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.
Познание сущности муниципально-правовой политики следует также вести через такую основополагающую категорию. как принцип. Муниципально-правовая политика должна быть принципиальной и базироваться на определенных основополагающих идеях. Понимание и объяснение муниципально-правовой политики невозможно без знания формирующих ее принципов, ибо последние в концентрированном виде выражают саму политику. Принципы муниципально-правовой политики - это исходные, определяющие идеи, положения, установки, которые составляют организационную основу соответствующей деятельности местного сообщества, органов государственной власти и местного самоуправления.
Одним из ключевых является принцип согласованности муниципально-правовой политики с международно-правовыми стандартами местного самоуправления. В Федеральном законе № 131-ФЗ 2003 года общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации указываются в качестве правовой основы местного самоуправления (ст. 4), а, следовательно, ориентира для российского законодателя и правоприменителя. Важнейшим документом, закрепляющим международные стандарты организации местного самоуправления, является Европейская хартия местного самоуправления, ратифицированная Российской Федерацией 11 апреля 1998 года [1]. Муниципально-правовая политика в Российской Федерации основана на институциональных, функциональных, организационных, финансовых и иных стандартах местного самоуправления, отраженных в Хартии, и связанных с ними требований внутригосударственного нормативно-правового закрепления.
То, что положения Европейской хартии местного самоуправления являются определяющими идеями соответствующей деятельности местного сообщества, органов государственной власти и местного самоуправления подтверждает тот факт, что они неоднократно были положены в основу решений судов Российской Федерации.
Например, Конституционный Суд Российской Федерации ссылался на Хартию в целях подтверждения следующих своих правовых позиций: об ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением в адекватных формах [2], о выравнивании уровня минимальной бюджетной обеспеченности и социально-экономического развития муниципальных образований как части общей государственной социальной политики; о праве муниципальных образований, получающих финансовую помощь из бюджета субъекта Российской Федерации, контролировать методику ее расчета, полученные (рассчитанные) денежные суммы, сроки предоставления, а также право согласовывать с субъектом Российской Федерации вопросы оказания финансовой помощи до принятия ежегодного закона субъекта Российской Федерации о региональном бюджете на очередной финансовый год [3], о допустимости законодательного закрепления определенных требований к кандидатам на те или иные должности в органах местного самоуправления и установления специального порядка их замещения [4]. Положения Европейской Хартии местного самоуправления анализировались Конституционным судом в постановлении о возможности ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, направленных на корректировку последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования, а также лежащих на этих органах [5]. Судья Конституционного Суда РФ А.Л. Кононов в особом мнении по делу о проверке конституционности положений законов Кабардино-Балкарской Республики «Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики» и «О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике» обосновывает свою позицию наряду с конституционными нормами положениями Хартии [6, c. 73-75].
В Постановлении от 30 ноября 2000 года «по курскому делу» Конституционный Суд РФ не только обращался к нормам Хартии для обоснования своих выводов, но и высказался по поводу соотношения гарантий Хартии в части установления пределов вмешательства государства при осуществлении контроля (надзора) за местным самоуправлением и закрепляемых в Конституции и законодательстве Российской Федерации гарантий самостоятельности местного самоуправления. При этом Конституционный суд сделал вывод, что российское законодательство идет дальше минимального стандарта Хартии, не нарушая его, а устанавливая «более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления» [7].
К нормам Хартии неоднократно обращаются и конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, в том числе Уставного суда Санкт-Петербурга [8], Конституционного Суда Республики Адыгея [9], Конституционного Суда Республики Карелия [10], Уставного суда Свердловской области [11], Конституционного Суда Республики Коми [12] и др.
Наряду с нормами Конституции Российской Федерации и федерального законодательства положения Европейской хартии местного самоуправления применяются и при решении конкретных дел Верховным Судом Российской Федерации. Например, в решении по делу В.И. Черепкова Суд обращался к статье 8 Европейской хартии местного самоуправления, которая была использована в целях обоснования законности полномочий Президента РФ по осуществлению контроля за реализацией права граждан на местное самоуправление [13]. В определении по делу Д.Н. Щеглова Верховный Суд РФ интерпретировал статью 5 названной Хартии при решении вопроса о возможных формах учета мнения граждан при изменении границ муниципальных образований и о законности предусмотренной в законодательстве Санкт-Петербурга формы - представительного опроса граждан [14]. Верховный суд Российской Федерации обращался к нормам названной Хартии при рассмотрении еще ряда дел при оценке различных аспектов правотворческой и правоисполнительной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления [15].
Ссылки на нормы Европейской хартии местного самоуправления встречаются и в текстах решений арбитражных судов (при указании на правовую защиту местного самоуправления [16], на необходимость обеспечения финансовой самостоятельности местного самоуправления [17], на самостоятельность органов местного самоуправления в пределах, установленных законом [18], для подтверждения возможности добровольной передачи органами местного самоуправления отдельных своих функций иным органам власти и управления [19]), а также судов общей юрисдикции (при рассмотрении споров о территориальных основах местного самоуправления [20] и о необходимости учета мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом [21], а также для обоснования того, что представительный орган местного самоуправления не может обязать главу администрации представлять ежегодные отчеты о работе [22].
Таким образом, муниципально-правовая политика в Российской Федерации согласуется с положениями Европейской хартии местного самоуправления, выступающими в качестве универсальных европейских стандартов местного самоуправления. Они получают конкретизацию в российском законодательстве, а также в правоприменительной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.