
Тема 4 Экономическая основа местного самоуправления (4 часа).
1. Понятие и содержание экономической основы местного самоуправления.
Экономическая основа местного самоуправления представляет собой совокупность регулируемых нормами права отношений, складывающихся в результате деятельности жителей, проживающих в пределах муниципального образования, и органов местного самоуправления по формированию, управлению, владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью, осуществлению налоговой и финансовой политики в целях решения задач местного значения. Такое определение понятия экономической основы местного самоуправления характерно для англосаксонской концепции. Объясняется это тем, что экономические отношения охватывают только сферы местного значения.
Вообще любая форма собственности представляет собой «общественное отношение, которому присущи материальный субстрат и волевое выражение» , это отношение субъекта к вещи. Таким образом, муниципальная собственность и местные финансы, являясь составными частями экономической основы, представляют собой совокупность общественных отношений. А это означает, что и экономическая основа, состоящая из этих частей, представляет собой совокупность общественных отношений.
В соответствии со ст. 49 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (2003 г.) экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.
Кроме того, согласно ч. 1 ст. 50 в собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления.
Состав экономической основы свидетельствует о том, что она состоит из нескольких групп общественных отношений: отношений муниципальной собственности; финансовых отношений; отношений, возникающих по поводу имущества, находящегося в государственной собственности и переданного в управление органам местного самоуправления. Все эти и другие отношения содержатся в ст. 49–51 Федерального закона «Об общих принципах организации…» (2003 г.).
Следует обратить внимание на тот факт, что закон в любом случае тесно увязывает отношения по поводу собственности и местных финансов. Это означает, что экономическая деятельность имеет неразрывную связь с финансовой деятельностью органов местного самоуправления. Связь эта имеет взаимообусловленный характер. Развитие муниципальной и других форм собственности, например, в виде предприятий создает условия для расширения источников доходов местного бюджета. Муниципальные предприятия могут быть проданы, переданы в управление, их площади сданы в аренду. Все доходы поступают в местный бюджет.
Увеличение доходной части бюджета позволяет увеличить расходы на приумножение муниципальной собственности в виде объектов, а также производимой продукции и т. д.
Муниципальная собственность оказывает влияние на состояние местного бюджета по-разному. С одной стороны, она может способствовать пополнению доходной части бюджета, с другой – она требует расходов на ее содержание. Объясняется это тем, что не все объекты муниципальной собственности дают доход. Например, объекты здравоохранения, образования, культуры, т. е. бюджетные учреждения, а также муниципальные предприятия пассажирского транспорта, жилищное хозяйство убыточны и требуют немалых затрат, чтобы функционировать. Естественно, эти объекты не являются источниками доходов.
Для того чтобы покрыть расходы на указанные и другие сферы деятельности, необходимо изыскивать финансовые ресурсы. Самый разумный выход, по нашему мнению, состоит в создании сбалансированной структуры объектов муниципальной и иной собственности на территории муниципального образования. Для обретения экономической самостоятельности необходимо создание прибыльных муниципальных предприятий и организаций. Конечно, нельзя исключать и другие организационно-правовые формы предприятий. Но все же каждый собственник должен иметь свою собственность. Только тогда можно рассчитывать на самостоятельность в своей деятельности и на успешное достижение целей. Муниципальная власть не является исключением, у нее есть для этого возможности. Задачу эту можно решить с помощью таких важнейших экономических инструментов: регулирования отношений муниципальной собственности, приватизации, инвестиционной деятельности, создания объектов других форм собственности. Все это звенья одной цепи, связывающей процесс экономических преобразований на территории муниципального образования.
Регулирование отношений муниципальной собственности предполагает сочетание действий по ее формированию в виде объектов и получению от нее доходов в местный бюджет. По составу муниципальной и других форм собственности можно прогнозировать состояние местного бюджета. Хорошего, стабильного состояния местного бюджета можно достичь, по нашему мнению, только при наличии достаточного объема муниципальной и иных форм собственности, дающих доход.
Одним из способов, с помощью которого можно укреплять экономическую основу местного самоуправления, является приватизация муниципальной собственности. Приватизация должна быть не кампанией, как это произошло в России в 1990-х годах, когда почти все более или менее прибыльные предприятия были проданы по минимальным ценам, а мероприятием, нацеленным на укрепление местного бюджета. Под продажу следует определять, на наш взгляд, только объекты убыточной сферы. В частном секторе эти объекты, как правило, превращаются в объекты, дающие доход в местный бюджет. А это означает пополнение местной казны. За счет этих средств можно формировать бюджет развития, приумножать муниципальную собственность, расширять сферу производства и оказания услуг.
Инвестиции являются одной из форм привлечения финансовых средств на создание объектов производственного назначения и сферы услуг на территории муниципального образования. Особенно это важно в условиях, когда местные бюджеты практически не в состоянии выделить финансовые ресурсы на развитие производства и сферы услуг. При этом целесообразно, на наш взгляд, привлекать средства не только отечественных, но и иностранных инвесторов.
Важнейшим условием становления и укрепления экономической основы местного самоуправления является развитие предпринимательской, коммерческой деятельности.
Создание коммерческих организаций на территории муниципальных образований – вполне реальная задача. Органы местного самоуправления при желании могут развернуть этот процесс и даже регулировать его. Регулирование это может состоять, например, в том, чтобы создавать льготы тем видам предприятий, которые задействованы на производстве материальных благ. Им можно было бы подешевле сдать землю в аренду или производственные площади, если они есть, установить льготы по налоговым и неналоговым платежам. Нужно дать возможность желающим создать такие предприятия, укрепить их, а затем через определенное время получить от них в бюджет соответствующие средства.
Решать все эти задачи с использованием предлагаемых инструментов нужно в рамках законодательства.
Важно принятие нормативных правовых актов субъектов РФ, регулирующих: порядок создания муниципальной собственности, ее приватизацию, управление и распоряжение муниципальной собственностью; порядок передачи объектов собственности субъектов РФ в муниципальную собственность; инвестиционную деятельность.
На федеральном уровне давно пора решить вопрос о принятии закона о разграничении собственности на федеральную, субъектов РФ и муниципальную.
В период проведения экономических реформ в России были приняты отдельные нормативные акты, но они представляют собой разобщенный массив документов, не обеспечивающий системный подход к решению задачи.