505

Рисунок 9 – Схема процесса разработки стратегии развития агропродовольственного сектора экономики в субъекте Российской Федерации

Реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» делает необходимым распространение за счет средств федерального бюджета системы статистики на сельские поселения, на основе показателей которой можно будет оценивать их инфраструктурные возможности, выявлять формальные и неформальные барьеры для развития предпринимательства и осуществления инвестиционных проектов, объективно оценивать

58

необходимость и размеры государственной поддержки.

Современный этап развития страны характеризуется повышением роли муниципальных образований. После введения в действие Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» возрос объем полномочий органов местного самоуправления всех типов в решении вопросов местного значения. Среди них вопросы содействия развитию сельскохозяйственного производства, создания условий развития предпринимательства.

Врегиональном законодательстве имеют место пробелы в перечне компетенций местного значения, которыми наделяются сельские поселения, муниципальные районы, устанавливаются дополнительные механизмы давления на них. Так, с одной стороны, региональными законами поселения наделяются полномочиями в объеме согласно Федеральному закону № 131, с другой – устанавливается, что имущество передается поселениям лишь во временное безвозмездное пользование. В итоге можно утверждать, что на муниципальном уровне выполнение полномочий по содействию развития сельскохозяйственного производства сдерживается из-за того, что: большинство субъектов Российской Федерации ограничило поселения в распоряжении ресурсами; остается их стремление сохранить дополнительные рычаги влияния, а иногда и давления на вновь образованные муниципалитеты.

Всовременных условиях одним из основных аспектов идеологии агропродовольственной политики должна стать переориентация программ поддержки сельского хозяйства на программы комплексного развития сельских территорий. Первым шагом в этом направлении является принятие «Концепции устойчивого развития сельских территорий». Актуальность

данного вопроса состоит в том, что до последнего времени ни в правительственных документах по долгосрочному развитию страны, ни в отраслевых стратегиях сельские территории не выделяли как самостоятельный объект управления.

Актуальность и востребованность социально-экономических преобразований сельских территорий предопределены необходимостью защиты геополитических интересов государства, построения системы местного самоуправления, повышения значения личности человека, увеличения темпов экономического роста, участия сельского населения в государственных программах. В связи с этим принципиальной особенностью современной государственной агропродовольственной политики по сравнению с политикой 90-х годов прошлого века является более тесная связь между экономическими и социальными факторами развития.

Создание условий для устойчивого развития сельских территорий является одной из важнейших стратегических целей государственной агропродовольственной политики, обеспечивающей эффективное использование всего потенциала экономики страны. Это связано с тем, что агропродовольственный сектор, занимающий доминирующее положение в

59

экономике села, является многофункциональным и не только производит товарную продукцию, но и обеспечивает воспроизводство общественно значимых ценностей, которые не всегда поддаются количественной или стоимостной оценке. Этот сектор экономики вносит определяющий вклад в поддержание жизнеспособности сельских территорий, сохранение ландшафта и культурного наследия, агробиологического разнообразия и создание экологического равновесия в биосфере. Сельское хозяйство играет важную роль в сохранении плодородия почв и охране земель от эрозии и других неблагоприятных факторов природного и техногенного характера. Эти непродовольственные аспекты имеют характеристики общественных благ, но не являются предметом торговли и не могут в полной мере оцениваться рыночными критериями эффективности.

Общество должно быть заинтересовано не только в повышении уровня продовольственной самообеспеченности страны, но и в сохранении многофункциональности сельского хозяйства, исторического уклада жизни сельского населения, в улучшении окружающей среды. Его многофункциональность является одной из составляющих политики по обеспечению национального благосостояния и определяет необходимость государственной поддержки в обеспечении условий устойчивого развития сельских территорий. Под последними понимается стабильное развитие сельских сообществ, обеспечивающее: рост и повышение эффективности сельской экономики; повышение уровня и качества жизни сельского населения; улучшение экологической ситуации в сельской местности. Устойчивое сельское развитие обеспечит совершенствование сельского образа жизни, более полное выполнение селом его общенациональных функций – производственной, социально-демографической, культурной, рекреационной, экологической, социального контроля над территорией, а также сближение условий жизни в городе и в деревне.

Являясь важнейшей составной частью государственной социальноэкономической политики, аграрная политика должна базироваться на законодательных принципах. Существующие сейчас правовые акты можно разделить на четыре группы: общего характера, определяющие место и роль агропродовольственной политики в системе продовольственного обеспечения страны; направленные на повышение экономической и физической доступности продовольствия для населения страны; регулирующие внешнюю торговлю продовольственными товарами; защищающие население от некачественного продовольствия. Несмотря на то что в стране в каждой из этих четырех групп сформирован определенный набор соответствующих правовых актов, в совокупности они не представляют единую систему.

В России законодательная база формирования аграрной политики находится в стадии становления, и ее законодательное регулирование сопряжено с трудностями развития как самого АПК, так и формирования рыночных отношений в экономике. Эта база характеризуется отсутствием

60

общей стратегии реализации, разрозненностью и бессистемностью многочисленных нормативных актов, несогласованностью из-за разбросанности по министерствам и ведомствам страны.

По существу, современная ситуация в сфере законодательного обеспечения аграрной политики характеризуется отсутствием единого базового законодательного акта федерального уровня, определяющего основы агропродовольственной политики государства и регламентирующего комплексное законодательное регулирование отношений по ее исполнению. Кроме того, некоторые важнейшие аспекты национальной агропродовольственной политики остаются вне правового поля. Нормативные правовые акты федерального и региональных уровней регулируют лишь отдельные отношения в сфере торговли, государственного контроля безопасности пищевых продуктов, развития ресурсно-сырьевой и материально-технической базы для государственных нужд. Усугубляет положение несоблюдение тех законодательных актов, которые прямо или косвенно связаны с обеспечением населения продовольствием, улучшением его качества.

В современных условиях чрезвычайно важно разработать законодательную базу, регламентирующую формирование и реализацию аграрной политики, которая призвана сыграть ключевую роль в защите национальных интересов страны и, в первую очередь, – ее аграрной сферы при вступлении России в ВТО. Решению проблемы формирования национальной агропродовольственной политики будет способствовать принятие системы нормативных правовых актов, отражающих специфические стороны этого многогранного и сложного направления развития экономики страны. Первыми в этой системе должны стать законы «О продовольственной безопасности Российской Федерации» и «Об аграрной политике Российской Федерации».

Контрольные вопросы:

1.Каковы условия и особенности формирования федеральной и региональной аграрной политики?

2.На каких приоритетных направлениях необходимо сконцентрировать деятельность соответствующих федеральных органов

3.Что является объектом региональной аграрной политики?

4.Какие разграничение полномочий трех уровней власти по управлению реализацией аграрной политики существуют?

Семинарское занятие. Тема: Региональная аграрная политика. Ее

эффективности аграрной политики и государственного регулирования агропродовольственного сектора.

2.Политические, экономические и социальные критерии эффективности аграрной политики и системы мер государственного peгулирования АПК.

3.Показатели государственной поддержки агропродовольственного сектора и методики их расчета.

4.Показатели агрегированной меры государственной поддержки агропродовольственного сектора.

5.Показатели эффективности аграрной политики и государственного регулирования АПК.

6.Эффективность «дорогостоящей» аграрной политики с точки зрения интересов налогоплательщиков.

7.Направления эффективного перераспределения и использования бюджетных средств в рамках осуществления агрополитических мероприятий.

Обратить внимание:

Эквивалент субсидии производителя (ЭСПР). Эквивалент субсидии потребителя (ЭСПО). Совокупные, процентные и удельные ЭСПР и ЭСПО. Номинальный и эффективный коэффициенты защиты сельскохозяйственных товаропроизводителей. Эффективный коэффициент субсидирования сельскохозяйственных товаропроизводителей. Субсидирование и таксация производителей и потребителей сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. Достоинства и недостатки стоимостного и продуктового подходов к оценке эффективности аграрной политики. Комплексная оценка всех общественных выгод от реализации агрополитических мероприятий. Эффект мультипликации.

Литература:

1.Краснощеков Н.В. Инновационное развитие сельскохозяйственного производства России: научное издание / Н. В. Краснощеков; рец.: А. А. Артюшин, А. А. Ежевский. - М.: Росинформагротех, 2009. – 385 с.

2.Сельскохозяйственные рынки: учебник / В.М. Баутин, А.М. Гатаулин, Р.Р. Мухаметзянов и др. Под ред. Проф. А.М. Гатаулина. – М.: Изд-во РГАУ-

МСХА, 2013. – 628 с.

3.Трясцин М.М. Повышение устойчивости продовольственного обеспечения региона с позиций социально-экономических приоритетов : монография / М. М. Трясцин, А. Л. Пустуев, А. Г. Ахтарьянова. - Екатеринбург :УрГСХА, 2009. – 412 с

62

Обеспечение продовольственной безопасности

В последние годы в стране происходит формирование системы нормативных правовых актов, определяющих стратегию развития агропродовольственного сектора и агропродовольственной политики на среднесрочную и долгосрочную перспективу. Центральное место в этой системе занимает Федеральный закон 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства», в котором установлены правовые основы реализации государственной социально-экономической политики, определены цели, принципы и основные направления агропродовольственной политики, меры по ее реализации. В соответствии с ним разработана и реализуется от «Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 – 2020 годы».

Основу агропродовольственной стратегии страны составляет также Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации (утверждена Указом Президента Российской Федерации от 30 января 2010 г. № 120), которая по своему значению, масштабам и перспективам воздействия на агропродовольственный сектор и социально-экономическую сферу страны стоит первой в ряду с названными выше документами, регламентирующими развитие АПК вообще и формирование агропродовольственной политики в частности.

Доктрина представляет собой совокупность взглядов на цели, задачи, основные направления государственной политики по обеспечению продовольственной безопасности страны и является основой для разработки нормативных правовых актов в сфере обеспечения национальной продовольственной безопасности, развития агропромышленного комплекса, формирования и реализации агропродовольственной политики.

Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации в комплексе с Федеральным законом «О развитии сельского хозяйства» и «Государственной программой развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы» формирует базу обеспечения продовольственной безопасности страны, создает условия для динамичного развития агропромышленного комплекса, повышения благосостояния населения, реализации агропродовольственной политики.

Продовольственная безопасность — важнейший элемент экономической безопасности. Значение продовольственной безопасности обусловлено ролью продовольственного обеспечения для поддержания социальноэкономической стабильности в обществе. При этом важны физическая и экономическая доступность продовольствия для населения, уровень потребления, качество и структура рациона питаний качество продуктов питания. Не менее важны и проблемы самообеспечения страны продовольствием, независимости от импорта продуктов питания,

63

формирования государственных резервов продовольствия на случай чрезвычайных ситуаций (стихийных бедствий, военных конфликтов, эпидемий и т.д.) и для оказания продовольственной помощи неимущим слоям населения.

ВРоссийской Федерации термин «продовольственная безопасность» стал активно использоваться с 90-х годов XX в., когда в Государственной Думе началась работа над законопроектом «О продовольственной безопасности Российской Федерации». В отечественной научной литературе отсутствуют единые подходы к понятию «продовольственная безопасность», нет единого мнения и о сущности этой категории. Наиболее распространено определение продовольственной, безопасности как способности государства гарантировать удовлетворение потребностей населения в качественном продовольствии на уровне, при котором обеспечивается его нормальная жизнедеятельность. В то же время в ряде публикаций проблема продовольственной безопасности фактически сводится к проблеме самообеспеченности страны продовольствием и, как следствие, к состоянию отечественного аграрного сектора и уровню аграрного протекционизма. Однако продовольственная безопасность определяется не только этими факторами, но и общеэкономической ситуацией в стране. Низкие реальные доходы значительной части населения делают продовольствие недоступным

внеобходимом для нормального жизнеобеспечения объеме, негативно сказываются на качестве питания (структуре рациона). Слабый платежеспособный спрос населения ограничивает возможности развития национального производства продуктов питания. Не менее сложная проблема

— конкурентоспособность отечественного продовольствия на внутреннем и мировом рынках.

Таким образом, продовольственная безопасность обусловливается уровнем экономического развития страны в целом и агропродовольственного сектора, в частности социальной, агропродовольственной и внешнеэкономической политикой государства, а также зависит от наличия эффективной системы контроля качества продовольствия.

За рубежом, где проблемы международной и национальной продовольственной безопасности стали объектом пристального

внимания уже в 70-х годах XX в., существует целый ряд определений этого понятия. При некоторых различиях в подходах в разных странах единым для всех является требование поддержания такого положения, при котором все члены общества фактически пользуются правом на достаточное питание или продовольственные ресурсы, с тем чтобы сохранить здоровье и активность. Кроме того, отмечается, что продовольственная безопасность определяется как макроэкономической ситуацией, эффективностью общественного производства, доходами населения, так и (состоянием и развитием национального агропродовольственного сектора экономики.

Вцелом продовольственная безопасность — это комплексное понятие, имеющее политические, социальные и экономические аспекты. При

64

этом особое значение имеет вопрос о роли государства в регулировании социально-экономических процессов в этой сфере, формах и методах такого регулирования.

Продовольственную безопасность следует рассматривать как с точки зрения надежности продовольственного обеспечения населения (стабильности формирования продовольственных ресурсов и их потребления), так и с точки зрения поддержания внутренних и внешних национальных интересов, суверенитета страны в продовольственной сфере (недопущение критической зависимости России от зарубежных стран или их сообществ в вопросах, связанных с продовольствием, защита экономических интересов отечественных потребителей и производителей, обеспечение баланса их интересов). Кроме того, существует еще один аспект продовольственной безопасности — это готовность государства к предотвращению и ликвидации нарушений системы обеспечения населения продуктами питания, обусловленных чрезвычайными продовольственными ситуациями.

Чрезвычайная продовольственная ситуация — ситуация, в которой обеспечение населения жизненно важными продуктами питания в соответствии с физиологическими нормами находится под угрозой на всей территории Российской Федерации или ее части и в которой данная угроза может быть устранена только с применением мер государственного регулирования. При этом в такой ситуации гарантированное обеспечение населения продуктами питания государством осуществляется на минимальном уровне.

Продовольственная безопасность страны предполагает наличие продовольственного стратегического резерва и системы его распределения. Продовольственный стратегический резерв — часть государственного материального резерва, состоящая из неснижаемого и оперативного запасов продуктов питания. Достаточность такого резерва определяется возможностью обеспечения населения продуктами питания в размерах минимальной потребительской корзины при чрезвычайной ситуации.

Помимо государственного стратегического резерва формируются оперативные запасы продовольствия для государственных нужд и осуществления мер по регулированию внутреннего продовольственного рынка в случае возникновения диспропорции между спросом и предложением. Для России, территории которой находятся в различных почвенно-климатических зонах и значительно различаются по уровню развития агропромышленного производства, специфике потребления различных видов продуктов, делению на вывозящие и ввозящие сельскохозяйственные продукты, запасы продовольствия должны быть дифференцированы по регионам. Например, для районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей с учетом сроков завоза продовольствия коэффициент запаса должен быть выше, чем для других регионов.

Обеспечение продовольственной безопасности требует от государства комплекса действий по разработке и осуществлению социально-

65

политических, экономических, научно-технических, организационных, информационных и иных мер. Особое значение имеет проведение соответствующей единой государственной политики, разработка нормативных правовых документов и программ.

Ключевую роль в обеспечении продовольственной безопасности играют меры, направленные, во-первых, на обеспечение роста реальных доходов населения, повышение его жизненного уровня; во-вторых, на устойчивое развитие и функционирование агропродовольственного сектора экономики страны; в-третьих, на эффективное регулирование внешней торговли сельскохозяйственной продукцией, сырьем и продовольствием, и прежде всего их импорта, с целью защиты внутреннего продовольственного рынка, экономических интересов отечественных товаропроизводителей от недобросовестной конкуренции. При этом развитие агропродовольственного сектора экономики должно стать одним из основных приоритетов социальноэкономической политики государства, так как надежное продовольственное обеспечение населения невозможно без устойчивого функционирования агропромышленного комплекса страны и продовольственного рынка.

Аграрная политика должна предусматривать:

•государственную поддержку и регулирование сельскохозяйственного производства, адекватные условия рыночной экономики, совершенствование финансово-кредитной системы АПК, оптимизацию налогообложения сельскохозяйственных товаропроизводителей, их финансовое оздоровление;

•государственную поддержку эффективной инвестиционной деятельности, модернизацию экономических условий материальнотехнического обеспечения товаропроизводителей АПК:

•дальнейшее развитие правовой системы регулирования земельных отношений, продолжение институциональных преобразований, адаптацию систем управления на всех уровнях АПК к современным требованиям;

совершенствование таможенно-тарифной политики в целях защиты внутреннего продовольственного рынка от недобросовестной конкуренции, проведение разумной протекционистской политики, содействие экспорту сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия;

•государственное регулирование внутреннего продовольственного рынка путем осуществления закупочных и товарных интервенций, создание оперативного запаса сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, поддержку развития инфраструктуры продовольственного рынка, и прежде всего его оптового звена, обеспечение равных условий доступа на рынок для всех хозяйствующих субъектов агропродовольственного сектора, недопущение установления межрегиональных торговых барьеров;

•разработку системы адресной продовольственной помощи наиболее нуждающимся слоям населения и организацию комплексного всестороннего анализа оценки состояния продовольственной безопасности «продовольственного мониторинга» населения;

66

•гармонизацию национальных стандартов, норм качества и безопасности пищевых продуктов с международными стандартами и нормами;

•стимулирование перехода от производства «обезличенного» продовольствия к выпуску отечественных продовольственных товаров под торговыми марками, что будет способствовать повышению качества и конкурентоспособности продукции российских товаропроизводителей.

Кроме того, необходим государственный мониторинг и контроль за состоянием продовольственной безопасности, а также разработка системы норм питания населения.

Система норм питания регламентирует: во-первых, рациональные нормы питания, основанные на нормах физиологических потребностей в пищевых веществах; во-вторых, минимальный уровень питания, основанный на нормах потребления продуктов, заложенных при расчете потребительской корзины. Рациональные нормы питания — это научно обоснованные нормы потребления пищевых веществ и энергии, при которых полностью удовлетворяется потребность здоровых людей в пищевых веществах и энергии. Они были разработаны Институтом питания Академии медицинских наук.

В Доктрине в качестве критерия оценки состояния продовольственной безопасности определяется «удельный вес отечественной сельскохозяйственной, рыбной продукции и продовольствия в общем объеме товарных ресурсов (с учетом переходящих запасов) внутреннего рынка соответствующих продуктов», имеющий следующие пороговые значения:

- для зерна и картофеля – не менее 95%; - для молока и молокопродуктов (в пересчете на молоко) – не менее

90%; - для мяса и мясопродуктов (в пересчете на мясо) – не менее 85%;

- для растительного масла, сахара и рыбной продукции – не менее 80%. Россия в состоянии обеспечить себя зерном и картофелем, вместе с тем

определенная часть потребности в твердой и сильной пшенице, рисе, сое, раннем картофеле будет удовлетворяться за счет импорта. Пороговые значения продовольственной независимости по сахару и растительному маслу (кроме масла подсолнечного) определяются, в основном, ограниченностью зон, благоприятных для эффективного возделывания сахарной свеклы и масличных культур. Предусматривается сохранение импорта мяса, главным образом крупного рогатого скота, а также некоторых видов молочной продукции (например, сыра) для формирования ассортимента.

В Доктрине охарактеризованы основные направления государственной социально-экономической политики в области обеспечения продовольственной безопасности, а следовательно, реализации агропродовольственной политики. Исходя из этого, в ней приводится

широкий комплекс мер государственного регулирования, которые

67