505

решениям власти, политических партий, политиков и т. д. Нельзя также сбрасывать со счетов и потенциал конструктивной критики, реализуемый через СМИ.Вышестоящий орган государственной власти: Правительство Российской Федерации.

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (Минсельхоз России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции:

-по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, включая животноводство (в том числе разведение одомашненных видов и пород рыб, включенных в Государственный реестр охраняемых селекционных достижений), ветеринарию, растениеводство, карантин растений, мелиорацию земель, плодородие почв, регулирование рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, пищевую и перерабатывающую промышленность, производство и оборот табачной продукции, устойчивое развитие сельских территорий;

-по выработке и реализации государственной политики и нормативноправовому регулированию в сфере земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), по государственному мониторингу таких земель;

-по оказанию государственных услуг в сфере агропромышленного комплекса, включая устойчивое развитие сельских территорий;

-по управлению государственным имуществом на подведомственных предприятиях и учреждениях.

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти по селекционным достижениям.Министерство сельского хозяйства Российской Федерации осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.Министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Федерального агентства по рыболовству.

Контрольные вопросы:

1.Каковы субъекты аграрной политики?

2.Почему государство признается главным субъектом аграрной политики?

3.Расскажите о «группах интересов» и их роли в аграрной политике.

4.Каковы объекты аграрной политики?

5.Роль Министерства сельского хозяйства в аграрной политике?

6.Каковы функции Министерства сельского хозяйства

19

Семинарское занятие. Тема:Группы интересов в аграрной политике.Основные вопросы:

1.Звенья и этапы аграрной политики

2.Носители и движущие силы аграрной политики.

3.Научная аграрная политика как движущая сила аграрной политики.

4.Аграрная структура, ее элементы.

5.Факторы аграрной структурной политики.

6.Историческое развитие структурной политики в аграрном секторе России.

Обратить внимание:

Группы интересов в аграрной политике. Эволюция аграрной политики и аграрных отношений. Аграрный и продовольственный вопрос в политической проблематике. Вопросы согласования частных, корпоративных

иобщественных интересов в рамках осуществления агрополитических мероприятий. Созидательные возможности политики. Роль государственной власти и ее институтов в разработке и реализации аграрной политики. Государство как основной субъект аграрной политики. Объекты, субъекты и структурные элементы современной аграрной политики.

Литература:

1.Краснощеков Н.В. Инновационное развитие сельскохозяйственного

производства России: научное издание / Н. В. Краснощеков; рец.: А. А. Артюшин, А. А. Ежевский. - М.: Росинформагротех, 2009. – 385с.

2.Сельскохозяйственные рынки: учебник / В.М. Баутин, А.М. Гатаулин, Р.Р. Мухаметзянов и др. Под ред. Проф. А.М. Гатаулина. – М.: Изд-во РГАУ-

МСХА, 2013. – 628 с.

3.Трясцин М.М. Повышение устойчивости продовольственного обеспечения региона с позиций социально-экономических приоритетов : монография / М. М. Трясцин, А. Л. Пустуев, А. Г. Ахтарьянова. - Екатеринбург :УрГСХА, 2009. – 412с.

4.Трясцин М.М. Стратегия развития АПК в системе устойчивого продовольственного самообеспечения: региональный аспект : монография / М. М. Трясцин ; рец.: В. Г. Брыжко, В. Д. Мингалев. - М. : ГУП Агропресс,

2008. – 413с.

Темы докладов:

1.Технические элементы структурной политики и их характеристика. (с/х предприятия, производственные факторы, процесс производства, реализация продукции).

2.Экономические элементы структурной политики и их характеристика (финансирование, стимулирование труда, доход, прибыль).

3.Государственная поддержка аграрного сектора.

4.Предпринимательство в аграрном секторе.

5.Социальные проблемы села (условия труда и оплата труда, проблемы занятости, безработица, здравоохранение и образование, экологические проблемы).

20

Раздел 2. Развитие аграрной политики в России

Тема 4. Инструменты аграрной политики

Агропромышленный комплекс, и особенно сельское хозяйство как одна из важнейших его частей, - один из самых регулируемых в экономике большинства стран.

Государственное регулирование аграрного сектора можно рассматривать как систему мер воздействия на него в целях создания оптимальных условий развития.

Чаще всего государственное регулирование сельского хозяйства отождествляют с его поддержкой. Однако в строгом смысле слова это не одно и то же. Регулирование может быть направлено не только на увеличение производства, но и на его ограничение. Кроме того, в рамках регулирования агропромышленного комплекса могут быть осуществлены меры по сворачиванию и прекращению того или иного вида производства, переход производителей к другим видам деятельности или прекращение ими производства вообще.

В зависимости от различных критериев государственное регулирование можно классифицировать следующим образом.

Прежде всего можно выделить методы регулирования. Здесь следует разделять административное и экономическое регулирование.

Административное регулирование проявляется в решениях управленческих структур (в том числе и на уровне предприятия), касающихся или воздействующих на производство и торговлю товарами.

Одна из форм административного регулирования – разработка законодательных актов по регулированию производства и торговли. Законы и постановления на федеральном и региональном уровнях создают правовое поле для функционирования предприятий агропромышленного комплекса. Эти правовые акты имеют обязательный характер для всех предприятий или соответствующих их групп.

Кроме законов и постановлений к методам административного регулирования относятся различного рода приказы, инструкции, указания, положения и другие правовые акты. Эти нормативные документы – относительно более низкого уровня воздействия. Они обычно принимаются на уровне министерств, ведомств, отдельных предприятий.

К мерам административного регулирования относится также регулирование технических аспектов производства и торговли. Стандарты, технические регламенты, система лицензирования и сертификации могут оказывать серьезное влияние на производство отдельных товаров. Аналогичное воздействие может оказываться и на импорт тех или иных продуктов питания. Они должны соответствовать требованиям ветеринарного, санитарного или фитосанитарного контроля. Следовательно, финансирование деятельности ветеринарной и других контрольных служб

21

относится к административному регулированию.

К этой форме регулирования следует отнести назначение и снятие управляющего персонала на предприятиях с государственной собственностью или с государственным участием.

Административное регулирование имеет специфику в рыночной и нерыночной (―командной‖, ―административно-командной‖, ―государственной‖, ―плановой‖) экономике. В нерыночной экономике основными методами административного регулирования были директивные планы и адресные задания. В них выражался интерес общества в целом, прежде всего экономический интерес общества в целом, прежде всего экономический интерес, как он понимался планирующими органами. Как отмечалось в литературе времен плановой экономики, ―общество исходит из определенных экономических соображений, покоящихся на знании законов развития планомерно организованной ассоциации трудящихся и наличных ресурсов производства. Указанные действия выражают реальные экономические интересы общества, но их именуют административными, поскольку они не апеллируют к интересам отдельных звеньев социалистического общества или к отдельным работникам‖.

Возможность такого регулирования основывалась на монополии государственной собственности на все основные средства производства. Общегосударственные органы управления осуществляли его посредством вмешательства в процесс производства, регулирования размеров сельскохозяйственных предприятий, структуры производства, определения его объемов и закупок.

Вплановой экономике административные методы управления были приоритетными. Личные и коллективные интересы подчинялись государственным.

Врыночной экономике административное регулирование также существует. Один такой пример – приватизация тех или иных предприятий. При переходе к рынку подобное регулирование в наибольшей степени влияет на экономику отраслей.

Другой пример – квоты на площади обрабатываемых земель, производство и сбыт продукции. В частности, квотирование площадей под картофелем существовало в Великобритании вплоть до 90-х годов в рамках существовавшего в тот период Совета по картофелю.

Известно квотирование сбыта сахара и молока, существующее в ЕС. С 80-х годов до 2000 г. а Австралии существовало квотирование продажи молока для питьевых целей. При этом оно сочеталось с установлением гарантированных цен.

Вместе с тем административное регулирование в рыночной экономике имеет принципиальные отличия от подобного регулирования в плановой экономике. Во-первых, отсутствует прямое вмешательство в производственные процессы, нет директивных планов и адресных заданий: государство только создает ―правила игры‖. Во-вторых, государство

22

выступает в роли посредника, регулирующего рынок, корректирующего возможные конъюнктурные спады и подъемы экономики. В рыночной экономике производители имеют право участвовать или не участвовать в программах квотирования. Участие в них стимулируется установлением государством цен, превышающих рыночные.

Через административные рычаги-законы, постановления, другие административные решения - инициируется осуществление той или иной меры экономического регулирования. Под этой формой регулирования следует понимать создание условий и стимулов, поощряющих развитие производства в нужном направлении. При этом поощрение может быть и в строну ограничения производства путем применения разнообразных экономических методов. Особенность экономических методов в том, что они дают возможность субъекту (производителю, переработчику, торговцу, потребителю) принимать самостоятельные решения в зависимости от экономической выгоды.

Экономическое регулирование может осуществляться через финансовые, кредитные, налоговые и ценовые меры. Финансовые меры – это субсидии (дотации), компенсации, различные схемы реструктуризации долгов, поддержка страхования. Кроме того, это финансирование создания различных резервов при закупке и продаже продукции по рыночным ценам, расходы на образование (вложения в человеческий капитал) и науку (поддержка развития научнотехнического прогресса), стимулирование структурных сдвигов, развитие сельской инфраструктуры и др.

Субсидии и компенсации могут быть продуктовыми (в зависимости от производства или продажи продукта, на голову скота или единицу земельной площади), инвестиционными (прямые инвестиции государства или частичное субсидирование капитальных вложений), дотирующими покупку и использование тех или иных средств производства (топлива и смазочных материалов, электрической и тепловой энергии, удобрений), а также поддерживающими определенный уровень доходов в сельском хозяйстве. Субсидии предоставляются в случае стихийных бедствий, при создании условий для сохранения сельскохозяйственного производства в районах с неблагоприятными условиями, для обеспечения консервации земельных угодий и осуществления экологических программ, поддержания плодородия почвы и др. В ряде развитых стран применяются субсидии для потребителей.

Различные схемы реструктуризации задолженности, как правило, применяются для облегчения долгового бремени сельскохозяйственных товаропроизводителей, создания условий для возвращения ими долгов государству. Этими долгами могут быть задолженность по централизованным кредитам, налогам в федеральный и региональный бюджеты, выплатам во внебюджетные фонды.

Поддержка страхования заключается, как правило, в компенсации части страховых выплат сельскохозяйственных товаропроизводителей. В России применяется страхование урожаев. В мировой практике существует также

23

страхование доходов сельскохозяйственных товаропроизводителей. Кредитные меры регулирования выражаются в предоставлении

государством возможностей получения товаропроизводителями в сельском хозяйстве льготных кредитов. Кроме того, могут создавать условия для развития кредитных организаций.

Налоговые меры связаны с регулированием взимания различных налогов, в том числе налога на добавленную стоимость, акцизов, земельного налога. Важное значение имеет тяжесть налогового бремени. Формирование льготного режима налогообложения сельскохозяйственных предприятий и крестьянских (фермерских) хозяйств – серьезный вклад в улучшение их экономического состояния. Льготный режим может в первую очередь относиться к налогам на прибыль, имущество, выплатам в государственные социальные внебюджетные фонды.

Важную роль имеет регулирование цен. Использование гарантированных цен, в том числе целевых, интервенционных (залоговых) и других их разновидностей, играет важную роль для стабилизации доходов сельскохозяйственных товаропроизводителей, создания условий для устойчивого производства отдельных сельскохозяйственных товаров. К ценовым мерам следует отнести различного рода ценовые субсидии, платежи на разницу рыночных цен и целевых или интервенционных (залоговых). В мировой практике они имеют различные названия – компенсационные платежи для зерновых, масличных, хлопка и ряда других культур

(deficiencypayments), для молочных продуктов (marketlosspayments) в США.

По характеру регулирования меры можно классифицировать на прямые и косвенные. Административные меры регулирования являются прямыми, экономические – косвенными. Другими словами, первые оказывают непосредственное воздействие на объект, а вторые – опосредованное.

В то же время различные стандарты, технические регламенты, отнесенные к административному регулированию, в определенном смысле можно рассматривать как косвенные меры. Они касаются лишь предъявления определенных требований к характеристикам товаров. Если эти характеристики не будут соблюдены, товар не получит доступ на рынок.

По отраслям регулирования следует выделить регулирование в растениеводстве, животноводстве, других отраслях АПК.

Отрасль сельского хозяйства, в которой в наибольшей степени реализуются меры поддержки производства, - животноводство. Здесь часто применяются субсидии. Это объясняется сложной экономической обстановкой в сельскохозяйственных организациях, занимающихся производством животноводческой продукции. Особенно неблагоприятная ситуация – в выращивании крупного рогатого скота и производстве шерсти.

Наиболее благоприятное положение в яичном производстве, которое всегда было рентабельным

По сферам регулирования можно выделить регулирование производства, потребления, доходов, цен и рынков, а так же социального развития и

24

структурной политики.

Регулирование производства может быть направлено как на увеличение производства, так и на его ограничение. Программы поддержки традиционно проявляются в субсидиях, компенсациях. Страхование урожаев, льготное кредитование, поддержка лизинга также относятся к поддержке производства.

В качестве примера программ ограничения производства можно назвать платежи в расчете на фиксированную площадь обрабатываемых угодий, фиксированный урожай или фиксированное число голов скота в ЕС. В США также вплоть до 1996 г. Такие программы широко применялись, позже их действие было прекращено.

Регулирование потребления в довольно больших масштабах осуществляется в США. При этом объемы финансирования внутренней продовольственной помощи бедным слоям или группам населения возрастают. Программа финансирования продовольственных купонов (FoodStampProgram) будет составлять около 43 млрд долл. При расходах на продовольственные купоны 25,6 млрд.

Регулирование доходов включает различного рода платежи, программы страхования или стабилизации доходов производителей. Например, в Канаде существует несколько программ такого рода, нацеленных на управление рисками в сельском хозяйстве. Одна из них – программа стабилизации чистого дохода (NISA) . Участвующие в ней фермеры могут делать вложения на депозит до 7,5 тыс. долл., что составляет 3% необходимой чистой выручки. Сумма депозита дополняется такой же суммой, финансируемой федеральным и региональными правительствами. На общую сумму денежных средств выплачивается процент финансовыми институтами, хранящими депозиты, а так же правительством.

Участники могут снимать со счета средства для компенсации валовой прибыли, если она упадет ниже среднегодового уровня за последние пять лет или если семейный доход из всех источников станет ниже 35 тыс. долл. В случае участия в программе отдельного фермера минимальный уровень дохода составляет 20 тыс. долл.

Программа фермерских доходов (CFIP) введена в действие в 2000 г. и рассчитана на смягчение резких падений доходов в результате обстоятельств, не зависящих от производителя. Средства выплачиваются в случае, если валовая прибыль упала ниже 70% среднегодового уровня за последние три года или за пять лет, с исключением низшего и высшего уровней в этот период. Действие программы увязывается с программой стабилизации чистого дохода. Для исключения дублирования платежи по CFIP уменьшаются на сумму, равную 3% чистой выручки. В целом эти программы вместе со страхованием урожаев были профинансированы федеральным и региональными правительствами Канады на сумму 1,4 млрд канадских долл., что составляет примерно 4% объема валовой продукции сельского хозяйства.

25

Регулирование цен и рынков в рыночной экономике имеет приоритетное значение. Это вышеупомянутые прямые и косвенные меры регулирования цен, а через них и рынков: различного рода гарантированные цены (целевые, залоговые, интервенционные), интервенционные продажи и закупки, предоставление ценовых субсидий. Кроме того, важные меры регулирования

– создание развитой системы рыночной информации, формирование рыночной инфраструктуры (в том числе портов, хранилищ).

Особое значение имеет снятие административных барьеров в межрегиональной торговле, не позволяющих товаропроизводителям получить справедливую цену.

Регулирование социального развития и структурной политики занимает большое место в современных программах по развитию агропромышленного комплекса. Меры по развитию сельской инфраструктуры включает в себя строительство дорог, электрических сетей, водопроводов и газопроводов.

В развитых странах проведение структурной политики в АПК осуществляется через программы стимулирования выхода фермеров на пенсию. Они дополняются программами стимулирования вывода земельных угодий, животных из рыночного сельскохозяйственного оборота. Кроме того, важный составляющий элемент структурной политики – программы инвестиционной помощи при диверсификации экономической деятельности в сельской местности.

Степень воздействия на производство и торговлю – еще один критерий для классификации мер государственного регулирования. Этот критерий был использован в ходе Уругвайского раунда переговоров по либерализации торговли и зафиксирован в Соглашении по сельскому хозяйству Всемирной торговой организации (ВТО).

Меры регулирования, не оказывающие воздействия или минимально воздействующие на производство и торговлю, объединены в так называемый «зеленый ящик».

Принципиальное значение имеет то, что эти меры не являются трансфертами от потребителей, ценовой поддержкой производителей, не должны быть увязаны и основываться на типе или объеме продукции, внутренних или мировых ценах, фактора производства. Для отдельных мер также установлены специфические критерии, которые необходимо соблюдать.

Конкретные меры «зеленого ящика» - это общие услуги (расходы на образование, науку, защиту животных, растений и человека от болезней, информационные и консультационные услуги, проведение выставок, строительство различных инфраструктурных объектов), хранение запасов для целей продовольственной безопасности, продовольственная помощь, поддержка доходов, не связанных с производством, государственная поддержка страхования доходов, расходы на проведение структурной политики, на экологические программы, компенсацию потерь в результате стихийных бедствий, поддержку регионов с неблагоприятными условиями

26

жизни.

Меры по ограничению производства отнесены к так называемому «голубому ящику». Платежи базируются на фиксированных площади и урожае сельскохозяйственной культуры, производятся в расчете на не более чем 85% объема производства базового периода, а в животноводстве – на фиксированное число скота. Меры «голубого ящика» применяются ограниченным числом стран, среди которых страны ЕС, Исландия, Норвегия, США, Словакия, Словения, Япония.

Меры, воздействующие на производство и торговлю, названы программами «янтарного ящика». Они не запрещены, но подлежат сокращению. Среди них программы поддержки цен, а так же связанные с производством отдельных продуктов. Для стран, которые в рамках ВТО получили статус развивающихся, предусмотрено без ограничений применять субсидирование инвестиций, средств производства, а также использовать средства стимулирования прекращения выращивания наркотических культур.

Регулирование по видам торговли включает регулирование внешнеторгового режима, которое в условиях интеграции России в систему международной торговли приобретает особое значение. Важнейшие меры данного типа регулирования – импортные и экспортные пошлины, различного рода защитные меры (антидемпинговые и компенсационные пошлины, специальные меры), тарифные квоты и количественные ограничения.

Во внешней и внутренней торговле выделяют также нетарифные меры, включающие технические нормы регулирования, санитарные и фитосанитарные меры, процедуры таможенной оценки, правила происхождения, предотгрузочной инспекции, лицензирования импорта.

Комплекс мер регулирования АПК в разных странах имеет различные составляющие. В зависимости от состояния экономики отдельных отраслей, уровня их развития, возможностей бюджета, потребностей и нужд применяют те или иные конкретные программы и мероприятия.

Программно-целевой метод

Государственное программно-целевое управление признано быть инструментом решения социально-экономических проблем, в этой связи расширяется и поле практического применения государственного программирования.

Использование государственного программно-целевого управления в современной экономике способствуют его действенность и применимость в условиях любой экономической системы. Программно-целевое управление использовалось в централизованно-управляемой экономике в той же мере, что и в рыночной экономике капиталистических стран в силу его относительной инвариантности применительно к типу и природе социальноэкономических систем. Проблемы возникают в странах с различными

27

формами как политических, тик и экономических систем. Вне зависимости от формы системы, проблемы могут быть решены и действительно решаются на программной основе, с использованием программно-целевого метода управления. Таким образом, существенные различия наблюдаются только в способах управления разработкой и реализацией комплекса программных мероприятий.

В 2006 г. в России сложился комплекс факторов, обусловивших востребованность новых подходов к программно-целевому методу решения важнейших вопросов развития страны и организации бюджетной деятельности государства.

В.В. Путиным 5 сентября 2005 г. были сформулированы идеи и определены ключевые содержательные моменты четырех приоритетных национальных проектов как нового механизма решения задачи повышения качества жизни граждан, как формы концентрации бюджетных и административных ресурсов: эффективной формы, исключающей «инертное проеданиесредств без ощутимой отдачи».

Сферы реализации проектов выбраны вполне закономерно: здоровье, образование, жилье и сельское хозяйство и являются ключевыми компонентами, определяющими состояние приоритета всей государственной политики, как качество жизни граждан. Это сферы, развитие которых требует применения масштабных и технологичных государственных инструментов: приоритетных национальных проектов.

Программно-целевой метод управления нацелен на предвидение будущих результатов деятельности и планирование путей их достижения. Любой метод управления направлен на достижение каких-либо конкретных целей, в основе самого процесса управления лежит определение и постановка целей и побор путей их достижения.

В современной практике развития экономики, включая аграрный сектор, большое распространение получило применение одной из форм проявления системного подхода - программно-целевого метода управления самыми разнообразными социально-экономическими объектами и процессами. Программно-целевой подход к управлению воспроизводственным процессом в АПК представляет собой завершенный во времени и пространстве комплекс экономических, организационнотехнологических, инновационных и других мер по реализации целей и задач конкретных программ развития. Разработка и реализация целевых программ стала действенным способом решения острых проблем, требующих сосредоточения ресурсов, концентрации усилий, целевой ориентации используемых средств, согласованности действий.

Очевидно, что программы должны соответствовать некоторым принципиальным общим требованиям. Эти требования могут носить как позитивный, так и негативный характер. В частности, в последнем случае программа не должна:

28