5.4. Особенности финансовой политики в российской федерации

В современной России определяющей является федеральная политика. Она строится на правительственных программных документах среднесрочного и долгосрочного социально-экономического развития страны, бюджетного и межбюджетного реформирования, бюджетных посланиях Президента РФ и других стратегических документах.

Важнейшей стратегической целью современной финансовой политки является разработка и реализация эффективной системы полно­ценного финансового обеспечения и финансового стимулирования ускоренного стабильного экономического роста в стране, позволяющего в относительно короткие сроки выйти на лидирующие позиции в миро­ном экономическом пространстве и повысить благосостояние граждан.

В последние четыре года темпы роста ВВП в России составляли примерно 6% в год. По объему ВВП Россия входит сейчас в десятку наиболее развитых стран. Государственный долг России снизился до 10% ВВП — это один из самых низких уровней среди развитых стран. На базе государственно-частного партнерства создаются венчурная компания, авиастроительная, судостроительная и другие корпорации. В 2007 г. в России впервые принят трехгодичный федеральный бюджет, (2008-2010).

Бывший Стабилизационный фонд РФ разделен на два — Резерв­ный фонд и Фонд национального благосостояния, но прежде часть его средств и других средств федерального бюджета решено направить на следующие цели: Банку развития, Инвестиционному фонду, Россий­ской венчурной компании.; Фонду реформирования ЖКХ , в том числе на переселение из аварийного жи­лья , на ремонт жилого фонда; на до­полнительное пенсионное обеспечение ; на автодороги и благоустройство городов; Российской корпорации нанотехнологий ; на развитие фундаментальной науки; на развитие библиотечного дела .

Несмотря на достигнутые успехи, в области финансов остается много проблем, которые требуют корректировки финансовой политики:

■ рост ВВП достигается преимущественно за счет добывающих отраслей и отраслей первичной переработки природного сырья;

■ сохраняется высокая зависимость государственных финансов от нефтегазовых доходов;

■ средства Инвестиционного фонда РФ направляются опять же в основном на инвестиционную поддержку государственных сырьевых компаний («Газпром», «Роснефть» и др.);

■ сохраняется практика построения бюджета преимущественно от доходов с характерными для него искусственным профици­том и избыточными финансовыми резервами, не используемы­ми в интересах развития национальной экономики;

■ застопорилась пенсионная реформа (средняя пенсия не покры­вает стоимости прожиточного минимума, не работает накопи­тельная система, снижается коэффициент среднего размера трудовой пенсии к средней заработной плате с 31% в 2002 г. до 24% в 2007 г., при том что его минимальный размер, принятый в развитых странах, — 40%, растет дефицит бюджета ПФР);

■ сохраняется низкий уровень оплаты труда основной массы ра­ботников.

Рассмотрим направления совершенствования государственной финансовой политики в России, основанные на концепции «экономики потребления» — современной модификации неокейнсианской школы регулирования спроса с элементами концепции «экономики предложе­ния» (неокейнсианского направления, ориентированного на регулиро­вание предложения), с учетом особенностей современной России.

Необходимость разработки и реализации в России модели экономики, ориентированной на потребление, а в ее составе — финансовой политики «экономики потребления», назрела давно. Последняя пред­полагает собой политику финансового стимулирования эффективного потребительского (производственного и личного) спроса, т.е. спроса, вызывающего реальный рост потребления и предложения (производства) товаров и услуг. Иначе говоря, эффективный потребительский рост - это платежеспособный спрос, реализованный в потреблении, вызывающий адекватный рост предложения (производства) товарной массы.

Государственная финансовая политика «экономики потребления» включает расходную, доходную (в том числе налоговую) и инвестиционную политику.

Приоритетами расходной политики в рамках реализации концепции экономики потребления» должны стать:

■ построение бюджетов, бюджетного процесса и всего государ­ственного финансового хозяйства на расходном принципе, т.е. от расходов;

■ разработка государственных (федеральных и региональных) социальных нормативов и стандартов и финансирование соци­альных расходов на их основе;

■ планирование и финансирование расходов по результативным показателям на основе программно-целевого метода;

■ расширение практики применения рыночно ориентированных форм и методов финансирования расходов, нацеленных на сти­мулирование экономического роста и изменение структуры личного потребления и платежеспособного спроса;

■ повышение эффективности расходов и финансирования ЖКХ, дорожного хозяйства и других инфраструктурных отраслей;

■ создание эффективной и справедливой пенсионной системы и системы медицинского страхования, а также повышение эф­фективности бюджетных расходов внебюджетных фондов.

В соответствии с расходной концепцией функционирования государственного финансового хозяйства в первую очередь определяется объем общественных благ и госу­дарственных расходов на их финансирование, затем — цена этих благ. Такой подход в большей степени соответ­ствует рыночной экономике, нежели принцип построения бюджета от доходов, о чем свидетельствует финансовая практика дореволюционной России и многих современных рыночно развитых стран. Уместно вспом­нить слова известного русского финансиста А.И. Буковецкого о том, что в государственном финансовом хозяйстве решающее значение имеют не доходы, а расходы, поскольку в случае необходимости государство может увеличить свои доходы за счет средств частного хозяйства¹.

Бюджетная политика перехода на расходную концепцию предпо­лагает создание определенных условий и принятие ряда мер.

1. Оптимизация уровня налогового бремени в экономике, при ко тором государство сможет получить достаточно налоговых доходов и доходных источников для осуществления запланированных расхо­дов, а налогоплательщики согласны будут относительно безболезнен но для бизнеса и жизнедеятельности задекларировать свои доходы и объекты для налогообложения.

2. Оптимизация объема и структуры самих государственных рас­ходов. Прежде всего необходимо еще на стадии планирования и разра­ботки бюджета разделить расходы на необходимые, полезные и избы точные, с учетом критерия результативности в порядке перечисления расходов по названным группам, т.е. исходя из величины эффекта от планируемого расхода в виде реального прироста общественных благ или реального экономического эффекта. Расходы, вообще не принося­щие результата (эффекта), должны быть отнесены к разряду избыточ­ных и исключены из состава планируемых расходов. Оптимизации под­лежат необходимые и часть полезных расходов с учетом расчетного коэффициента результативности (полезности). Необходимые расходы финансируются в полном объеме за счет налоговых доходов. Прошед­шие отбор к включению в бюджет полезные расходы принимаются к планированию и исполнению в полном объеме, если они полностью покрываются плановыми доходными статьями; если таких источников недостаточно, то под соответствующую часть полезных расходов должны быть изысканы дополнительные доходные источники (желательно неналоговые). При этом не исключаются планирование и утверждение бюджетов с дефицитом.

3. Деление суммарного бюджета (федерального и регионального) на два относительно самостоятельных бюджета: основной и чрезвычайный бюджет должен планироваться и утверждаться в объеме постоянных, переходящих из года в год необходимых расходов, полностью покрываемых стабильными налоговыми доходами. Желательно, чтобы он был безрисковым и бездефицитным. Чрезвычайный бюджет формируется для финансирования по­вышенных расходов или их части, признанных чрезвычайными по степени риска. Покрытие чрезвычайных расходов должно осуществляться преимущественно за счет целевых фондов, нефтегазовых доходов, неналоговых доходов, профицита .

В состав чрезвычайных расходов целесообразно включать крупные инвестиционные и иные проекты и программы

4. Переход от политики искусственного планового бюджетного профицита к политике управляемого бюджетного дефицита. Уже в трехлетнем федеральном бюджете (2008—2010) 2010 г. планируется исполнить бюджет без профицита.

Политика управляемого дефицита бюджета практикуется многими развитыми стра­нам и, так как подстегивает экономику, вынуждая изыскивать резервы дополнительные доходные источники за счет скрытого экономического и финансового потенциала. Поэтому проблема кроется не в нали­чии дефицита бюджета, а в его качестве, определяемом структурой государственных расходов.

Структуру дефицита должны составлять только полезные государственные расходы, преимущественно инвестиционного и социального характера, связанные со стимулированием эффективного потребительского спроса. Источниками покрытия дефицита должны быть в первую очередь неналоговые доходы (как собственные, так и привлеченные в виде займов), сверхплановые налоговые поступления основного бюджета, средства целевых фондов и избыточных финансовых резервов (резервных фондов) государства.

К сожалению, в России так и не разработаны государственные социальные стандарты, а из БК РФ вообще было выведено это понятие. Поэтому необходимо вернуться к вопросу о переходе на бюджетное финансирование на основе научно обоснованных государственных (фе­деральных и региональных) социальных стандартов. Региональные стандарты должны конкретизировать федеральные стандарты с учетом экономических, социальных, культурных, природно-климатических

Переход на финансирование социальных расходов на основе го­сударственных стандартов является частью общей политики построе­ния системы публичных финансов, ориентированной на результат. Проблема перехода на планирование и финансирование государственных (муниципальных) расходов по результатирующим показателям постепенно решается Правительством РФ уже сейчас. Разработаны и реализуются крупномасштабные федеральные экономические и социальные программы и национальные проекты, и эта практика будет расширяться. Тем не менее названные меры бессистемны, не отличаются целостностью и комплексностью по отношению к государственному финансовому хозяйству в целом.

Политика прямого бюджетного финансирования расходов на стимулирование экономического роста и рационализацию структуры потребительского спроса должна строиться в рамках следующих направлений:

■ долевое участие в инвестиционных проектах, государственно частное партнерство и другие формы бюджетной поддержки развития приоритетных отраслей экономики, обеспечивающих безопасность страны и переход экономики на инновационный путь развития; бюджетная поддержка отраслей, осуществляющих глубокую переработку лесных ресурсов;

■ повышение оплаты труда работникам бюджетной сферы, МРОТ, пенсий и пособий до уровня минимальных европейски х стандартов, учитывая, что до 45% личных доходов возвращает­ся в бюджетную систему через подоходный, другие личные налоги и косвенное налогообложение;

■ дальнейшее количественное и качественное развитие социальной ипотеки и социального жилищного строительства;

■ финансирование и развитие государственно-частного партнер­ства в сфере ЖКХ, дорожного строительства и иной инфраструктуры.

Приоритетными направлениями финансовой политики в области государственных доходов являются: налоговое реформирование; развитие налоговых механизмов регулирования природопользования; более широкое использование внутренних государственных заимствований под крупные коммерческие инвестиционные проекты (например, строительство скоростных железнодорожных магистралей в Сибирь и на Дальний Восток и др.).

- Центральным звеном политики налогового реформирования является оптимизация уровня и структуры налогового бремени в экономике. В рамках этого направления предстоит принять ряд следующих первоочередных мер:

■ поэтапное снижение ставки НДС до 14%, отказ от практики применения по НДС ставки 0% при экспорте природного сы­рья (сегодня потери бюджета от этого механизма составляют 35—40% всех поступлений НДС) и переход по названным объектам налогообложения к простому освобождению от уп­латы НДС без его возмещения экспортерам;

■ установление прогрессивной шкалы ставок налога на доходы физических лиц с доходов, превышающих 1250 тыс. руб. в год, и направление этих налоговых поступлений исключительно на цели социальной поддержки нуждающихся категорий граждан; увеличение всех стандартных вычетов по налогу на доходы фи­зических лиц до уровня законодательно установленного MPОТ (в дальнейшем — научно обоснованного прожиточного мини­мума);

■ установление высоких экспортных пошлин на все виды при­родного сырья и продуктов его первичной переработки, дела­ющих более выгодным глубокую переработку этого сырья внут­ри страны;

■ выравнивание уровней налоговой нагрузки (по номинальным ставкам) на прибыль и на оплату труда (до 24%); разделение ЕСН на два платежа: страховой налог (взносы), взимаемый по ставке 11% с сумм оплаты труда и направляемый на лицевые счета работников в рамках обязательного пенсионного страхо­вания, и социальный налог, взимаемый по ставке 5% к выручке от реализации продукции (соответствует примерно 15% к оп­лате труда), направляемый на выплату трудовых пенсий пен­сионерам и в фонды социального и медицинского страхования¹.

¹ Правительство РФ предлагает другой вариант — с 1 января 2010 г. заменить ЕСН страховыми взносами по ставке 36%. С этой мерой не согласны многие хозяйствующие субъекты, так как она предполагает, по сути, существенное увеличение налогового давления на оплату труда. Это приведет не только к росту масштабов нелегальных зарплат­ных выплат (теневых и «серых» схем оплаты труда), но и к выведению этих процессов из под независимого налогового контроля.

Это будет способствовать легализации оплаты труда и обеспечит стабильными доходными источниками новую пенсионную систему;

■ установление прогрессивного налога на имущество физических лиц по рыночной оценке облагаемого недвижимого и иного имущества с учетом необлагаемого налогового минимума (со­циального налогового вычета);

■ разработка системы эффективных инвестиционных налоговых льгот по налогу на прибыль, НДС и налогу на имущество орга­низаций.

- Механизмы регулирования рационального природопользования и рентных отношений. Необходимость решения этой проблемы вызвана рядом причин.

Во-первых, действующий НДПИ не выполняет роли инструмен­та изъятия не заработанных природопользователями рентных доходов. Будучи косвенным налогом, он перекладывается на потребителей че­рез цены и усиливает инфляционные процессы. Более того, базовая ставка НДПИ по нефти пересчитывается на коэффициент изменения мировых цен на нефть, что оказывает первостепенное влияние на динамику цен на бензин (в 2006 г. влияние этого фактора составило 33% общего роста цен на бензин).

Во-вторых, необоснованно выведены из перечня налогов в пер вой части НК такие регулирующие ренту налоги, как налог на дополнительный доход от добычи углеводородного сырья (признан нецеле­сообразным), таможенные пошлины, экологический и лесной налоги (признаны неналоговыми платежами, регламентируемыми специальным неналоговым законодательством, притом что аналогичный водный налог, который ранее регламентировался Водным кодексом Российской Федерации. В результате из-под независимого налогового контроля были выведены процессы присвоения сырьевыми компаниями ценовой, экологической и лесной ренты.

В-третьих, огромных масштабов достиг так называемый лжеэкс­порт природного сырья и продуктов его первичной переработки, как результат применения нулевой ставки НДС (товары оформляются под таможенный режим экспорта, но фактически продаются на внутреннем рынке). Чрезвычайно высокая экономия на налогах стимулирует налогоплательщиков расширять объемы «лжеэкспорта».

В-четвертых, российская экономика ориентирована сейчас преимущественно на производство природного сырья и продуктов его первичной переработки и постепенно превращается в сырьевой придаток мировой экономики. Неэффективно используются недра и лесные ресурсы, а природная рента остается у природопользователей, хищнически эксплуатирующих природные богатства (например, плата за лес, вырубаемый на корню, составляет всего 0,02% в доходах федерального бюджета).

И связи с вышесказанным необходимо принять ряд мер в области и этой налоговой политики:

■ установление поправочных коэффициентов к налоговой базе НДПИ, учитывающих природно-географические и технологи­ческие условия добычи полезных ископаемых, а также налого­вых скидок (вычетов) «на истощение недр», стимулирующих разработку малодебитных (истощенных) и нерентабельных месторождений полезных ископаемых (шахт, скважин, карье­ров);

■ отмена порядка корректировки базовой ставки НДПИ по не­фти на коэффициент динамики мировых цен на нефть;

■ восстановление налогового статуса таможенных пошлин, лес­ных податей и платы за негативное воздействие на окружа­ющую среду путем установления их в специальных главах НК РФ (последние два платежа — в форме лесного и экологиче­ского налогов);

■ установление более высоких таможенных вывозных пошлин на природное сырье и продукты его первичной переработки, делающих более выгодным глубокую переработку природного сырья;

■ замена для экспортеров нулевой ставки НДС по операциям пе­ремещения товаров через таможенную границу РФ в режиме экспорта и реэкспорта на освобождение этих операций от на­логообложения.

- Приоритетами государственной инвестиционной политики явля­ются следующие направления:

■ разработка системы инвестиционных налоговых льгот для орга­низации и предпринимателей товаропроизводящего сектора экономики (инвестиционные налоговые каникулы и налоговые скидки, освобождение от налога на прибыль активных инве­сторов-налогоплательщиков и др.) на основе договора между уполномоченным органом публичной власти, налоговым орга­ном и налогоплательщиком;

■ создание льготных налоговых режимов, прямая бюджетная и косвенная кредитная поддержка технопарков, техноградов и других территориальных научно-инновационных комплексов;

■ развитие государственно-частного партнерства в инновацион­ной сфере (нанотехнологии, коммуникационные технологии и т.д.), создание Венчурной компании и Банка развития (по­следние находятся в стадии становления), финансирующих и кредитующих рисковые инновационные и другие инвести­ционные проекты;

■ развитие рыночных форм государственно-частного инвестици­онного партнерства (долевое участие, софинансирование, со­здание совместных корпораций, государственные гарантии и др.) в приоритетных отраслях экономики (авиастроение, су­достроение, деревоперерабатывающая промышленность, от­дельные отрасли военно-промышленного комплекса);

■ переориентация средств Инвестиционного фонда РФ исклю­чительно на инвестиционные проекты отраслей перерабатыва­ющей промышленности;

■ разработка механизмов эффективного инвестиционного взаи­модействия Венчурной компании (Венчурного фонда), Банка развития и Инвестиционного фонда РФ;

■ полноценная прямая и косвенная бюджетная поддержка инно­вационных и научно-технических малых предприятий, привле­чение малого бизнеса к государственным инвестиционным про­граммам;

■ разработка программы развития социальных инвестиций и ус­коренного развития строительства социального жилья.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Охарактеризуйте роль финансовой политики в управлении финан­сами.

2. Какие типы и виды финансовой политики вы знаете?

3. Кто разрабатывает основные направления государственной финан­совой политики?

4. Какие цели и задачи преследуют финансовая стратегия и тактика организаций?

5. В чем заключаются особенности финансовой политики на современ­ном этапе развития России?