Тема 4. Государственная политика в области информатизации государственного управления Зарубежный опыт информатизации государственного управления

В сфере информатизации вопрос: «революция или эволюция» решается просто. Революционные преобразования в мировом масштабе, связанные с превращением информационных ресурсов в движущую, производительную силу во всех сферах социальной действительности, могут быть реализованы исключительно эволюционным путем.

Причастность государства к процессам, связанным с формированием условий информационного общества, имеет несколько аспектов. Государственные органы призваны:

а) определять государственную политику относительно основных тенденций поступательного движения общества с учетом новых возможностей в области информатизации;

б) обеспечить адекватную правовую основу для регулирования рационального накопления и использования информационных ресурсов и информационных технологий, для создания телекоммуникаций, соответствующих современным возможностям доставки информации;

в) организовать собственную деятельность на основе максимального использования электронных информационных ресурсов;

г) обеспечить в сфере своего влияния, то есть в области управления и регулирования, переход к информационному обществу.

Путь к информатизации общества с участием государственных механизмов и при регулировании средствами права может быть только постепенным по следующим причинам.

Во-первых, сами институты «государство» и «государственность» в силу своих системных связей с обществом являются наиболее консервативными механизмами самоорганизации общества. Неудачи многих административных и экономических реформ, проводимых без учета связей государства с базовыми характеристиками общества в целом, подтверждают это.

Во-вторых, формы проявления институтов государственной власти, методы реализации его предназначения медленно, но меняются. Существуют факторы, ускоряющие эти процессы. Сегодня стоит вопрос об ускорении преобразования государственных механизмов под влиянием революционных факторов в технологиях и, в первую очередь, технологиях информационных.

На первый взгляд, создается впечатление, что традиционные институты государства являются помехой на пути к информационному обществу. Глобальная паутина как бы перекрывает властные, в том числе бюрократические, структуры и их локальные информационные каналы, создавая технологии открытой, свободной коммуникации. Этим нарушаются привычные механизмы власти, создается представление о возможности обойтись без них. Скорее всего, это объективный процесс развития человечества, в котором переплетается преобразование государственных механизмов, ослабление их глобальности с усилением механизмов общественной саморегуляции.

В-третьих, при поиске ответа на вопрос о неизбежности эволюционного пути информатизации в обществе в целом и, в особенности, в системах государственной власти, следует уяснить степень восприимчивости структур власти к новациям и перестройке традиционных методов работы. Государственный механизм приспосабливается к новациям медленно и осторожно. Это обстоятельство существенно влияет на процессы информатизации в системах государственной власти.

Финансовый кризис во многих государствах ускорил тенденцию к повышению прозрачности государственного управления, считают авторы отчета ООН об уровне развития электронных правительств в разных странах мира. Широко распространилась практика создания специальных сайтов с детализированной информацией о предпринятых государством антикризисных мерах, где граждане могут узнать, сколько средств было выделено государством на каждую из антикризисных программ, а также выяснить, какие из этих программ затрагивают их лично.

В качестве одного из успешных антикризисных проектов эксперты ООН называют антикризисный сайт правительства Калифорнии, где посетители могут сообщать властям информацию о необоснованных расходах бюджетных средств. Стоимость разработки и поддержки сайта в течение 1 года составила в сумме 61 тыс. долл., однако полученная информация позволила правительству штата всего за несколько месяцев сэкономить более 20 млн долл.

Особое внимание стало уделяться такому аспекту прозрачности государства как публикация открытых государственных данных, к числу которых относятся, в частности, статистические, геоинформационные сведения, информация о текущей деятельности законодательных, исполнительных и судебных органов власти и др.

В 2006 г. одно из ведущих британских изданий The Guardian инициировало гражданскую кампанию Free Our Data(Освободите наши данные!), целью которой было раскрытие данных государственного картографического агентства Ordnance Survey. По подсчетам Guardian, работа этого ведомства обходится каждому британскому налогоплательщику в 4 фунта ежегодно, однако ее результаты доступны лишь на коммерческой основе на условиях ограничительной лицензии.

Кампания продолжалась три года, и в ноябре 2009 года премьер-министр Великобритании объявил о предстоящей публикации данных Ordnance Survey, которая и состоялась в апреле 2010 года. Данные опубликованы на условиях лицензии Creative Commons, позволяющей использовать их в любых целях, в том числе коммерческих. Успех кампании Free Our Data послужил катализатором роста интереса британской общественности к проблеме открытых государственных данных.

Спустя четыре года после начала кампании Free Our Data ситуация в области открытых государственных данных в Великобритании изменилась коренным образом. Основным сторонником раскрытия государственной информации теперь стало само государство.

Государственная активность в сфере открытых данных сосредоточена вокруг портала data.gov.uk, до сих пор находящегося на стадии бета-версии. На портале представлены не только пригодные для машинной обработки наборы данных, но и приложения, созданные с использованием этих данных, а также механизмы взаимодействия для сообщества людей, заинтересованных в открытых данных: блоги, wiki и форум. Кроме того, на data.gov.uk публикуются технические сведения об использовании новых технологий в области “связанных данных” (linked data) и “семантической паутины” (semantic web). Примечательно, что в создании портала data.gov.uk непосредственное участие принимал изобретатель “всемирной паутины”Тим Бернерс-Ли (Tim Berners-Lee).

Вновь опубликованные данные уже сейчас открывают перед гражданами новые возможности. Так, сведения о длительности проезда в общественном транспорте, представленные на сайте Transport for London, позволили создать проектWhere can I live?(Где я могу позволить себе жить?), с помощью которого можно найти подходящие для проживания районы по стоимости жилья и длительности ежедневного пути до места работы.

Между тем, открытые данные в государстве – безусловно, новое явление, и само понятие “открытых данных” пока не имеет устойчивого определения. Известно лишь, что речь идет о данных в машиночитаемом формате, которые можно использовать в коммерческих и некоммерческих целях. От концепции открытых данных ждут значимых результатов и новых возможностей, но в чем именно будут заключаться эти возможности, пока можно лишь догадываться.

Британское правительство понимает эту проблему достаточно хорошо: оно взаимодействует с заинтересованными общественными организациями, такими как Фонд открытых знаний (Open Knowledge Foundation) и проектMySociety, а на самом портале data.gov.uk открыт специальный раздел, где можно предложить новые идеи об использовании открытых государственных данных.

В США идея открытых данных начала привлекать пристальное внимание правительства после избрания Барака Обамы. В мае 2009 года был открыт сайт http://www.data.gov, и если в момент открытия количество опубликованных наборов данных на сайте составляло 47, то через год оно достигло 250 000. Для достижения этих результатов пришлось прибегнуть к мерам политического характера: в декабре 2009 года была издана директива, которая предписывала всем государственным органам США опубликовать в течение 45 дней по меньшей мере три представляющих ценность набора данных. Таким образом, в отличие от британского правительства, администрация Обамы в большей степени опирается на административные механизмы.

Благодаря инициативе администрации Барака Обамы также удалось получить довольно много любопытных приложений. Так, приложение Employment market explorer(Просмотр ситуации на рынке труда) позволяет выбрать на карте интересующий населенный пункт и получить наглядные статистические данные, отражающие ситуацию в сфере трудоустройства.

Доступность открытых государственных данных становится новым критерием качества электронного правительства – ООН планирует включить блок вопросов по открытым данным в методику составления рейтинга развития электронного государства за 2012 год.

Среди существующих глобальных рейтингов оценки уровня развития электронного правительства наиболее авторитетным, полным и стабильным является рейтинг ООН Global E-Government Survey (“Глобальное исследование электронного правительства”), который публикуется с 2003 года. В основе рейтинга лежит индекс развития электронного правительства – страна с наиболее высоким индексом занимает в рейтинге первое место. В свою очередь, индекс развития электронного правительства каждой страны рассчитывается путем усреднения результатов трех частных индексов: уровня развития онлайновых услуг, инфраструктуры и человеческого капитала. ООН также отдельно рассчитывает индекс электронного участия (e-participation), результаты которого не влияют на показатель развития электронного правительства.

При составлении рейтинга эксперты ООН исходят из двух основных приоритетов. Первый приоритет – интересы граждан при формировании электронного правительства (citizen-centric practice). Второй приоритет – собственно уровень развития электронного правительства. На практике это означает, что чем активнее правительства используют прямое взаимодействие с гражданами (поддержка блогов и форумов, публикация информации в социальных сетях), тем более высоким будет их рейтинг.

Базовые кумулятивные индексы, на которых строится рейтинг, неизменны, однако конкретные вопросы, учитываемые при составлении этих индексов, меняются с течением времени. Например, в рейтинге 2010 года общее число вопросов было увеличено до 95, были добавлены новые параметры, позволяющие оценить механизмы прямого взаимодействия государства с гражданами через интернет. В результате внесенных изменений общая планка несколько поднялась, и средний уровень развития электронного правительства в 2010 году снизился по сравнению с результатами рейтингов прошлых лет.

Россия занимает 59 строку в составленном ООН глобальном рейтинге развития электронного правительства. Обращает на себя внимание тот факт, что положение России в глобальном рейтинге достаточно стабильно. Однако это не означает, что в рамках рейтинга ООН в принципе нельзя изменить свой результат на более положительный. Достаточно ярким примером является Казахстан, поднявшийся с 83 строки рейтинга на 46.

Одной из наиболее интересных составляющих исследования ООН является индекс развития онлайновых услуг. Методика ООН выстроена на базе четырехэтапной модели развития онлайновых услуг:

• Зарождающиеся онлайновые услуги. Предоставляет ли национальное правительство базовые информационные услуги в режиме онлайн?

• Расширенные онлайновые услуги. Использует ли национальное правительство мультимедийные услуги и развивает ли двусторонний информационный обмен с гражданами?

• Транзакционные услуги. Использует ли национальное правительство интернет как средство предоставления публичных услуг, а также как инструмент обратной связи при решении вопросов общественной значимости?

• “Подключенные” услуги. Обеспечивает ли национальное правительство взаимосвязь публичных услуг и функций? Осуществляет ли правительство консультации с гражданами по вопросам общественной значимости в рабочем порядке?

Для оценки уровня развития онлайновых услуг эксперты ООН анализировали правительственные сайты всех государств-участников. Используемая ООН методика предусматривает оценку “национального портала” и пяти ведомственных порталов: здравоохранения, образования, социального обеспечения, труда и финансов. При изучении уровня предоставления онлайновых услуг обращается внимание на такие факторы как возможность персонализации сайта, возможность единой авторизации, возможность присвоения тэгов и оценки контента, поддержка доступа к сайту с мобильного телефона и др.

Лидером рейтинга онлайновых услуг является Корея, которая имеет лучший результат и в общем зачете уровня развития электронного правительства. Россия в рейтинге онлайновых услуг занимает лишь 68 место. Из ближайших соседей примечательных результатов смог добиться Казахстан, занявший 24 место в рейтинге благодаря активной государственной политике по использованию веб-сайтов в ведении диалога с гражданами.

Индекс электронного участия не оказывает влияния на итоговый рейтинг развития электронного правительства и является самоценным индикатором. В 2010 году рейтинг электронного участия прежде всего был направлен на оценку уровня взаимодействия государства с гражданами с использованием инструментов Web 2.0, в том числе блогов, социальных сетей и мобильной связи. Особое внимание уделялось тому, чтобы взаимодействие с гражданами осуществлялось на постоянной основе, а не только во время предвыборных кампаний. Среди 20 стран-лидеров снова обращает на себя внимание высокий результат Казахастана, который смог за два года сделать головокружительный скачок с 98 на 18 строку рейтинга.

Японский Университет Васеда публикует собственный рейтинг электронного правительства. В отличие от рейтинга ООН, он публикуется ежегодно, а не раз в два года, но охватывает меньшее число стран – в 2010 году в рейтинг было включено лишь 40 участников. Россия занимает в нем 36 место, уступая Вьетнаму и Бразилии, но превосходя Чили, Перу, Бруней и о-ва Фиджи.

Методика рейтинга университета Васеда отличается от методики ООН. В ее основе лежит семь групп показателей: готовность сетевой инфраструктуры, доступность ключевых приложений на интерфейсном уровне, оптимизация управления, национальные порталы, наличие в правительстве должности CIO, продвижение электронного правительства и электронное участие. Разница в методике влечет за собой разницу результатов: лидером рейтинга университета Васеда является не Корея, которая занимает лишь 7 место, а Сингапур (в рейтинге ООН Сингапур занимает 11 позицию).

Если сравнивать результат России в рейтинге Университета Васеда за 2010 год с результатами прошлых лет, то обнаруживается та же тенденция, что и в рейтинге ООН: позиция России, в целом, остается приблизительно на одинаковом уровне. В 2009 году результат был незначительно лучше – Россия занимала 29 строку из 34, а в 2008 году, напротив, несколько хуже – 32 из 34. Таким образом, несмотря на разницу в системах оценки, рейтинг ООН и Университета сходятся в том, что уровень электронного правительства в России в целом невысок и с течением времени существенным образом не меняется.

Основные международные организации в сфере развития информационных технологий в государственном управлении: