Лекции по ИТ / СЦ

4. Создание и развитие ситуационных центров

органов государственной власти

Современное общество выдвигает новые требования к принятию решений. Сейчас эта деятельность на всех уровнях — от государственной службы до бизнеса - все больше напоминает управление кризисными ситуациями. Создание ситуационных центров становится важной задачей государственного управления, поскольку позволяет обеспечить руководителей органов власти оперативной информацией, а также гарантирует постоянный мониторинг социально-экономической и общественно-политической ситуации в стране.

Возникает потребность делегирования части интеллектуальной рутинной работы советникам-экспертам. Поэтому эффективность управленческих решений зависит от квалификации персонала, а также четкой корпоративной практики, позволяющей эффективно управлять коллективными знаниями. Подобный подход позволяет грамотно использовать информационное пространство и оперативно реагировать на возникающие ситуации.

СЦ может быть определен как организационно-технический комплекс, основу которого составляют информационное и программное обеспечение поддержки управленческих решений на основе комплексного мониторинга факторов влияния на развитие происходящих процессов.

Основные задачи ситуационных центров:

• мониторинг состояния объекта управления с прогнозированием развития ситуации на основе анализа поступающей информации;

• моделирование последствий управленческих решений, на базе использования информационно-аналитических систем;

• экспертная оценка принимаемых решений и их оптимизация;

• управление в кризисной ситуации.

Конечной целью создания СЦ является повышение эффективности и качества управленческих решений, предотвращение и устранение кризисных и чрезвычайных ситуаций. На его основе может быть обеспечена информационно-аналитическая поддержка процедур и процессов, позволяющих оперативно анализировать, моделировать, прогнозировать сценарии развития ситуации и динамично вырабатывать эффективные решения.

Программно-аппаратный комплекс должен обеспечивать функционирование СЦ в следующих основных режимах:

• стратегическое управление;

• моделирование и прогнозирование;

• оперативное управление;

• кризисное управление.

СЦ - сложнейший технический комплекс, который может включать множество подсистем:

• подсистема сбора информации (компьютеры, сервера, базы данных);

• подсистема передачи информации (локальная и глобальная сеть, кана-лы связи);

• подсистема анализа и структурирования информации (информацион-ные системы, специализированный софт, модели, OLAP);

• подсистема визуализации информации (специализированный софт для визуализации, дисплейные системы, управление выводом информации, озвучивание, интерактивные средства);

• подсистема хранения информации (сервера, специализированное обо-рудование для записи и хранения);

• подсистема обеспечения безопасности информации.

К числу основных подсистем СЦ, влияющих на оперативность и качество принимаемых решений, могут быть отнесены системы визуализации информации и технологии коллективной работы с ней.

Современные системы визуализации позволяют представлять большие объемы информации, приходящей из различных источников в виде многооконного интерфейса, что позволяет полномасштабно, оперативно и объективно оценить сложившуюся обстановку.

Основным элементом системы визуализации (отображения информации) является экран коллективного пользования, позволяющий создать единый информационный язык для лиц, работающих в ситуационном центре.

Традиционно считается, что типовой ситуационный центр (СЦ)—это специальное помещение, оснащенное каналами поступления информации, средствами ее обработки и, главное, дорогостоящими средствами отображения. В действительности, основным компонентом любого ситуационного центра является команда специалистов. Именно от них в первую очередь зависит, насколько эффективно будет способствовать СЦ принятию грамотных решений.

Применение ситуационных центров целесообразно для управления многоуровневыми организационно-техническими системами и решения сложных задач, требующих анализа большого количества взаимосвязанных и часто неполных данных. Обычно принятие решений в ситуационных центрах осуществляется в следующей последовательности: на первом этапе производится мониторинг состояния объекта управления и прогнозирование развития ситуации на основе анализа поступающей информации; затем моделирование последствий управленческих решений на базе использования информационно-аналитических систем и экспертная оценка вариантов принимаемых решений и их оптимизация; и, наконец, принятие решения в виде осуществления выбора цели из спектра будущих состояний и формирования плана достижения этой цели.

Ситуационные центры предназначены для решения сложных проблем, каждая из которых характеризуется совокупностью десятков и сотен взаимоувязанных факторов. Факторы могут отражать одновременно политические, экономические, социальные, научно-технологические проблемы. Для решения данных проблем нужна достоверная и оперативная информация. Частью информации владеет руководство, частью - специалисты и внешние эксперты, еще часть—отражена в государственных и коммерческих информационных ресурсах, а некоторая информация недоступна или недостоверна. Вместе с тем проблемы должны быть решены, причем некоторые—незамедлительно.

В подобных условиях при поиске эффективных решений использование информационных систем поддержки принятия решений становится необходимым. Использование возможностей данных систем по сбору, аналитической обработке и визуальному представлению информации позволяют значительно облегчить работу экспертов.

Для работы ситуационного центра используются все возможные источники информации: информационные ресурсы органов государственной власти региона и органов местного самоуправления, а также федеральных органов государственной власти, средства массовой информации, аналитические, социологические центры, информация экспертов и интернет, являющийся в настоящее время источником многих первичных данных.

Одной из особенностей ситуационных центров является то, что они позволяют подойти к решению проблемы системно, предоставляя экспертам возможность рассмотреть проблему в целом и предоставить руководителю информацию, описывающую не какую-нибудь одну черту, возможно и важную, а комплексное решение, полностью отражающее рассматриваемую ситуацию.

Ключевой задачей всех ситуационных центров является моделирование предметной области. В зависимости от сложности задач, стоящих перед специалистами СЦ, формируются требования к моделям и средствам работы с ними. Традиционно СЦ решают задачи консолидации и визуализации многочисленных разнородных исходных данных с помощью аппаратно-программных комплексов, для которых используются различные аналитические модели Data Mining и OLAP, а также средства бизнес-аналитики и, если потребуется, специализированные технические решения для анализа и прогнозирования.

В более сложных ситуациях требуется использование средств имитационного моделирования. При имитационном моделировании процесс функционирования объекта воспроизводится во времени. При этом имитируются элементарные события с сохранением их логической структуры и последовательности. Каждую такую модель можно "проигрывать" с различными входными параметрами и получать статистику происходящих процессов так, как это было бы в реальности, то есть прогнозировать поведение исследуемой системы.

С помощью СЦ можно смоделировать последствия принятия важных решений на федеральном и региональном уровнях. Сегодня технологии ситуационного моделирования позволяют приблизить людей, принимающих важные государственные решения, к той реальности, на которую они работают, адекватно оценить последствия тех или иных действий, спрогнозировать сценарии развития событий.

Классическая процедура принятия решения, построенная на основе методологии системного подхода, имеет следующую последовательность основных этапов. Во-первых, производится выявление проблем или благоприятных возможностей, по которым необходимо принять решение (исходя из анализа и оценки текущей обстановки и с учетом тенденций ее развития); во-вторых, осуществляется выбор и обоснование критериев оценки вариантов решения и существующих ограничений; затем происходит разработка вариантов решения проблемы и оценка имеющихся вариантов решения с учетом налагаемых ограничений и выбор наилучшего варианта решения. После этого организуются работы по реализации решения (т.е. проектирование и внедрение предложений по реализации решения) и состоится оценка результатов реализации решения (если результаты не удовлетворительны, то возможна организация итерационного цикла принятия решения).

На сегодняшний день каждый действующий СЦ - продукт уникальный, адаптированный под вполне конкретные задачи. Перечень таких задач и используемых для их решения методов весьма широк. В связи с этим очень трудно определить универсальное наполнение СЦ и сформулировать единые требования к СЦ.

Между тем, сложность используемых в ситуационных центрах технических средств не должна мешать ЛПР работать с системой. Работа коллективов специалистов узкого профиля - например, режиссеров, которые управляют системой—позволяет отделить руководителя от непосредственного потока данных. Одной из главных задач при создании ситуационных центров в органах власти становится построение интегрированной системы управления, позволяющей руководителю взаимодействовать с системой напрямую, минуя посредников. Только в данном случае можно добиться максимальной эффективности от реализации принятых решений.

Потребность в своем ситуационном центре есть в каждом регионе страны, механизмы ситуационных центров должны действовать при главах всех региональных администраций. В этом случае и у губернаторов, и у руководства страны появится реальная картина состояния дел в субъектах Федерации, а объективный анализ даст возможность принимать правильные решения, с учетом потребностей экономических субъектов, действующих в регионах и жителей страны в целом.

Эффект от внедрения ситуационного центра на уровне муниципального образования, города или региона может быть достаточно значительным. СЦ как информационно-аналитическая система, позволяющая оценить реальное состояние объекта управления, уловить развитие внутренних и внешних тенденций, рассмотреть возможные последствия действий, безусловно, будет способствовать принятию более грамотных и проработанных стратегических решений. Кроме того, СЦ позволяет значительно сократить затраты времени на принятия важных решений, что очень актуально в современных условиях.

Идея СЦ в России зародилась 25 лет назад: ключевой функцией СЦ должно быть информационное обеспечение первого лица для подготовки и принятия им в режиме реального времени управленческих решений. Первая реализация идеи СЦ состоялась в 1986 г., когда информационно-аналитический центр (ИАЦ) «Контур» использовался для анализа ситуации при ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС. Этот момент можно условно считать началом первого этапа становления в России системы ситуационных центров органов государственного управления. Дальнейшее развитие идея СЦ получила при создании системы информационного обеспечения управления мероприятиями по ликвидации последствий землетрясения в Армении в 1988 г.

В 2011 году исполнилось 15 лет с момента ввода в эксплуатацию СЦ для Президента РФ. Сегодня этот СЦ представляет собой современный мультимедийный комплекс, который обеспечивает принятие решений в сферах экономики, политики, в социальной сфере и сфере национальной безопасности.

Следующий этап развития ситуационных центров в стране характеризовался массовым появлением СЦ в федеральных и региональных структурах и органах власти – МПС, МПР, Минатоме, аппаратах полномочных представителей Президента в федеральных округах. Одновременно происходила отработка типовых решений для СЦ органов власти. Выработанная типовая схема СЦ включала программно-аппаратный уровень, уровень информационной среды, информационно-аналитический уровень с проблемно-ориентированными решениями.

Сегодня можно говорить о третьем этапе развития СЦ, который направлен на создание взаимоувязанной системы СЦ органов государственной власти. Одна из задач этого этапа – привлечь экспертов-аналитиков в различных областях к подготовке первыми лицами управленческих решений. Важной задачей является обеспечение совместимости программно-технических комплексов СЦ и доступа к ресурсам удаленных информационных систем. Необходимо также развитие и использование инструментально-моделирующих средств и технологий оперативного анализа данных для поддержки принятия управленческих решений в различных сферах деятельности органов государственной власти. Приобретает все большую актуальность развитие средств визуализации, а именно 3D-моделирования. Приоритетным направлением является развитие систем поддержки принятия решений, способных работать с различными форматами данных. Развитие системы СЦ органов государственной власти закладывает информационно-технологическую основу эффективной системы государственного управления.

Ситуационные центры как инструмент информационной и технологической поддержки государственного управления все более активно и целенаправленно используются государственными органами в процессах подготовки и выработки управленческих решений, а также контроля за их исполнением. В состав функционирующих СЦ сегодня входят: Ситуационный центр Президента РФ, ситуационные центры Правительства РФ, Администрации Президента РФ, Контрольного управления Президента РФ, Управления Президента РФ по работе с обращениями граждан, Совета Безопасности РФ, полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, ФСО России, МЧС России, ФСБ России, внутренних войск МВД России. В субъектах РФ созданы десять СЦ.

Характерными особенностями использования ситуационных центров для поддержки государственного управления в настоящее время являются:

• значительное повышение заинтересованности руководителей государственной власти в применении ситуационных центров;

• наличие опытного и профессионального корпуса специалистов, поддерживающих создание и актуализацию большего объема информационных ресурсов и осуществляющих эксплуатацию программно-технических средств и средств телекоммуникаций;

• расширение функциональных возможностей СЦ, комплексное использование информационно-телекоммуникационных технологий, позволяющих осуществлять аналитическую обработку и представление разнородной информации, обеспечивать удаленный доступ к информационным ресурсам и устойчивую видеосвязь.

Поддержка функционирования ситуационных центров ОГВ реализуется с использованием комплекса разработанных информационно-аналитических систем (ИАС). На их базе осуществляются разработка сценариев и поддержка мероприятий, проводимых в ситуационных центрах в режимах плановых и оперативных совещаний, экспертно-аналитического и справочного обеспечения.

Все более актуальной сегодня становится необходимость интеграции СЦ с целью повышения эффективности, качества и оперативности информационного обеспечения государственного управления на федеральном и региональном уровнях. Эта интеграция должна быть проведена на всех направлениях: информационном, технологическом, нормативном и методическом. В частности, в Указе Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 536 «Об основах стратегического планирования в Российской Федерации» прямо указывается на необходимость построения и организации работы по контролю и управлению в области стратегического планирования с использованием системы ситуационных центров ОГВ.

На базе системы СЦ предполагается организовать мониторинг и комплексный анализ уровня развития Российской Федерации и состояния национальной безопасности на федеральном и региональном уровнях. С использованием системы СЦ предусматривается также осуществлять информационную поддержку по другим важнейшим направлениям жизнедеятельности страны.

Система ситуационных центров призвана решать задачи консолидации и передачи управленческих знаний: обеспечивать качественную экспертизу в интересах лиц, принимающих решения; консолидировать знания о различных объектах и субъектах государственного управления; предоставлять консолидированные знания в удобной форме.

Ситуационный центр выступает как инструмент организации работы экспертного сообщества в интересах лиц, принимающих важные управленческие решения (ЛПР). Одновременно ситуационный центр играет для ЛПР роль «одного окна» для прямого доступа к сетевому экспертному знанию. В современных условиях, когда волна запросов буквально захлестывает органы власти, значение такого «одного окна» трудно переоценить. Кроме того, встраивание экспертного сообщества в цепочку принятия управленческого решения служит дополнительной гарантией от ошибок ЛПР.

Большое значение имеют вопросы интеграции региональных информационно-аналитических систем органов госвласти в региональные сегменты государственных информационных систем. РИАС ОГВ (которых в России семь – по числу федеральных округов) должны быть прежде всего адаптивными, поскольку их постоянно приходится корректировать, например, в связи с изменениями законодательства. Кроме того, они должны получать данные (статистику) из федеральных систем, что пока недостаточно реализовано. Актуальна также задача интеграции отдельных подсистем. На сегодня разработана типовая модель, в основе которой лежит гиперкуб, предусматривающая возможности расширения для конкретного СЦ. Имеется опыт интеграции региональных решений с федеральной системой «электронного правительства». Но вместе с тем существует определенный конфликт центра и регионов по причине отсутствия стандартов. Разработчики РИАС ОГВ считают целесообразным унифицировать компоненты системы поддержки принятия решений, включенные в состав ГАС «Управление», а также типовые решения по ситуационным центрам с аналогичными компонентами в составе РИАС ОГВ. Это позволило бы внедрять ГАС «Управление» в регионах, где уже эксплуатируются РИАС ОГВ, без конфликта технологий.

С точки зрения функционального предназначения СЦ можно разделить на три класса: СЦ для управления технологическими процессами, СЦ для административного управления, СЦ для научных исследований. Одна из ключевых задач при создании любого СЦ – выработка критериев качества создаваемой системы. В общем случае можно воспользоваться инструментом «дерево критериев», когда итоговый «интегральный критерий» складывается из частных (критерий информации, критерий технологии, критерий гибкости управленческих решений, критерий эргономики и т. д.), которые, в свою очередь, базируются на еще более детальных показателях.

В настоящее время создается система ситуационных центров органов государственной власти, которая включает Ситуационный центр Президента Российской Федерации, ситуационные центры Правительства Российской Федерации, Совета Безопасности Российской Федерации, полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, руководителей субъектов Российской Федерации, министерств и ведомств и др. Тенденции развития системы государственного управления в нашей стране, а также обширный мировой опыт позволяют прогнозировать в 2010–2015 гг. значительное увеличение количества и развитие функциональности ситуационных центров, создаваемых прежде всего в интересах руководителей министерств, глав субъектов Российской Федерации, а также руководителей крупных предприятий и организаций.

При планировании состава и структуры ПТК ситуационного центра необходимо учитывать, что СЦ функционирует не автономно, а в системе (будь то система СЦ органов государственной власти или система СЦ муниципальных образований либо предприятий), поэтому ПТК должны обеспечивать программную и аппаратную интеграцию как с точки зрения совместимости программных и аппаратных средств, так и с точки зрения информационных ресурсов и защиты информации. Кроме того, технические средства СЦ должны обеспечивать возможность доступа к удаленным источникам информации и проведения совещаний с территориально распределенными абонентами (аудио- и видеоконференцсвязь).

Существенным расширением возможностей СЦ по информационному обслуживанию руководителей ОГВ является создание в их кабинетах выносных «мини-ситуационных комнат», программно-технический комплекс которых сопряжен с СЦ ОГВ и позволяет предоставлять пользователям весь комплекс информационно-аналитических услуг, в том числе видеоконференцсвязь.

В условиях характерной для нашей страны географической и временной распределенности возможность видеоконференцсвязи системы ситуационных центров позволяет ЛПР оперативно получить объективную оценку сложившейся ситуации, обсудить ее с экспертами на местах без вызова последних в Центр. Средства видеоконференцсвязи становятся важнейшим инструментом работы, обеспечивают существенное повышение эффективности управления и оперативности в принятии решений в системе СЦ.

При решении проблемы информационного обмена с точки зрения полноты и оперативности получения информации получила интенсивное развитие технология информационных порталов на базе единой транспортно-коммуникационной сети. Портал обеспечивает агрегацию данных, обработку и предоставление сводной отчетной информации, необходимой для контроля подготовки основных показателей развития, координации взаимодействия органов управления всех уровней. Технология информационных порталов является одной из основных в составе инструментально-моделирующих средств ситуационных центров.

Спектр инструментально-моделирующих средств можно объединить в информационные, интеллектуальные и интерфейсные группы. При этом технология оперативного анализа данных позволяет производить оценку состояния наблюдаемых процессов, выявлять и ранжировать причины значимых изменений, прогнозировать развитие процессов и вырабатывать рекомендации в части подготовки возможных вариантов решений с прогнозом их последствий.

Поддержка принятия решений, выработка управленческого решения представляют собой итерационную процедуру анализа складывающейся обстановки, прогнозирования развития ситуации, выработки и оценки вариантов и процедуры обоснования эффективных решений. Для использования в СЦ необходимо формализовать эту процедуру путем выделения этапов и стадий внутри них, распределив между ними весь объем необходимых работ по подготовке и принятию решений.

Наконец, нельзя забывать, что основу любого СЦ составляют не только (и, может быть, даже не столько) технологии, но и люди. Для поддержки качественной работы ситуационного центра необходимы специально подготовленные кадры, и систему их подготовки предстоит наладить. Не менее важно привлекать к работе СЦ широкий круг экспертов, что требует создания условий для их работы и, разумеется, системы мотивации.