Тема 6. Аналитические технологии в государственном управлении
Информационное обеспечение органов государственной власти.
Базы данных и системы управления базами данных.
Распределенная обработка информации.
Создание и развитие ситуационных центров органов государственной власти.
1. Информационное обеспечение органов государственной власти
В настоящее время информационные технологии способны обеспечить менеджменту всех уровней управления необходимую и достаточную информационно-аналитическую поддержку для обоснованного выбора методов и программно-технических средств для их решения.
Еще одной причиной бурного развития рынка информационных и коммуникационных технологий является повышение требований к содержанию и формам представления данных. Прежде всего, это касается данных экономического характера. Информационное сопровождение производства и бизнеса является необходимым условием полноты и своевременности сборов налогов, что на сегодняшний день все в большей степени становится основным условием развития, процветания и самого существования государства, которое превращается в главного потребителя информации..
Информационные технологии являются функциональными компонентами других видов технологий (к примеру, производственных, организационных, социальных) и выполняют роль их интеллектуального ядра. Использование информационных технологий позволяет значительно повысить эффективность этих технологий, сокращая затраты других видов ресурсов общества.
Существенная роль информационных технологий в развитии общества состоит в ускорении процессов получения, распространения и использования обществом новых знаний. Повышая качество интеллектуальных ресурсов общества, информационные технологии повышают качество жизни.
В таком сложнейшем организме, каким является современное общество, без информационных технологий попросту невозможно наладить эффективное взаимодействие между многочисленными властными структурами, нельзя надлежащим образом повысить эффективность и качество выработки и принятия решений, снизить вероятность проявления управленческих ошибок.
При грамотном внедрении информационных технологий появляется возможность передавать, хранить и анализировать большие объемы данных, выявлять закономерности и увеличивать эффективность работы структур государственного управления. В итоге не только сокращаются сроки принятия решений, но и повышается качество учета и управления.
Управление социальными системами, их подсистемами и организациями предполагает производство, воспроизводство и применение различных видов информации. Оно включает:
производство информации в виде научных исследований, изобретений, открытий; обобщения практического опыта в области производства, культуры, образования, социально-политической жизни и т.д.;
сбор, отбор, оценка информации, необходимой для управления;
аналитико-синтетическая переработка информации (библиографическое описание, классификация, предметизация, аннотирование, реферирование, перевод, кодирование);
хранение и поиск информации;
размножение и распространение информации, передача ее потребителю;
использование информации;
контроль за эффективностью использования информации.
Потребность в информации разных субъектов и звеньев управления неодинакова и определяется прежде всего теми задачами, которые решает в процессе управления тот или иной субъект, тот или иной руководитель, работник управленческого аппарата. Она зависит также от масштаба и важности принимаемых решений, от количества и характера управляемых, регулируемых параметров, от количества вариантов возможного состояния и поведения управляемого объекта, от величины и разнообразия возмущающих управляемую систему внутренних и внешних воздействий, от количества и качества показателей, характеризующих результаты функционирования данной системы.
Поэтому в практике управления большое значение приобретает выявление и изучение основных факторов, определяющих интенсивность использования информации менеджерами.
Первым из таких факторов является организационная культура. Будут ли содержащиеся в информационных потоках данные правильно восприняты, поняты и воплощаются ли в практические действия менеджера, в существенной мере зависит от его организационной культуры. В системах оценки работников управленческой сферы, как и в прежние времена, чаще всего используются такие критерии, как пунктуальность, ответственность и умение сотрудничать, а не способность быстро и квалифицированно отыскать и использовать новую информацию, необходимую для успешного решения задач, стоящих перед данной организацией.
Второй фактор, влияющий на использование менеджером полученных данных, касается содержания. Информационные потоки, поступающие в сферу управления, должны помогать направлять и концентрировать внимание управленцев на насущных проблемах управленческого труда, тем самым мотивируя их более активную и эффективную деятельность.
Наконец, следует иметь в виду, что использование информации управленческими кадрами требует поддержки и содействия должностных лиц, функционирующих на верхних этажах управленческой пирамиды. В этом - решающий залог соответствия получаемой информации сфере деятельности, компетентности и полномочиям субъекта управления, который ее использует.
Одним из важнейших требований к информации, используемой в управлении, является ее оптимальность и полнота. Оптимум информации означает, что она должна содержать все необходимые сведения по всем управляемым параметрам, причем только необходимые сведения об управляемом объекте.
Вторым требованием к информации является ее объективность, соответствие реальному положению дел и состоянию управляемого объекта, наличия в ней надежных, не содержащих искажений сведений.
Третье непременное требование управляющей системы к поступающей в ее распоряжение информации - точность, характеризующая степень детализации информации, ее приближение к реальному состоянию управляемого объекта, которое она выражает.
Следует подчеркнуть, что когда речь идет об оптимальности, полноте, объективности и точности информации, необходимой для управленческой деятельности, то эта задача должна решаться каждый раз по-новому, в зависимости от содержания вполне определенной проблемы, которую нужно решить данному органу управления. А ее эффективное решение возможно только в том случае, когда поступающая в управленческую сферу информация своевременна и оперативна. Только такая информация, которая поступает, обрабатывается, интерпретируется и используется вовремя, тогда, когда возникает необходимость в принятии того или иного решения, служит оптимизации, повышению эффективности управленческой деятельности.
Цель функционирования информационной управленческой системы устанавливается пользователем, следовательно, человек является важнейшим компонентом такой системы. Обработка информации в соответствии с подробными инструкциями пользователя - основной процесс в такого рода системах. Таким образом, информационная управленческая система - это многокомпонентная система, объединяющая людей, процедуры обработки и оборудование - обычно на базе компьютеров - для сбора, обработки, поиска и предоставления информации.
Информационная управленческая система, функционирующая по существу как автоматизированная система управления (АСУ), существенно отличается от системы обработки данных. Системы обработки данных традиционно поддерживали операционные решения, которые в большей мере поддаются программированию и принимаются обычно на низких организационных уровнях управления. В отличие от них автоматизированные системы управления (АСУ) представляют из себя определенную сеть, необходимую для принятия непрограммируемых решений, касающихся проблем, далеких от ясности. По мере продвижения вверх по ступеням организационно-управленческой иерархии процесс принятия решений становится все более непрограммируемым, а потому нуждается в использовании АСУ. Люди, являющиеся специалистами - неотъемлемая часть АСУ, поскольку они привносят в нее существенный объем знаний, интеллекта и опыта, необходимые для принятия непрограммируемых управленческих решений.
В реестре современных информационных технологий существенное значение имеют системы управления базами данных (СУБД). Каждая из них представляет собой пакет программ, предназначенных для того, чтобы обеспечить системный, интегрированный и гибкий подход к организации данных и доступ к ним, в том числе и в масштабах целого ведомства.
Автоматизированные рабочие места дают возможность менеджерам получить доступ к СУБД, экспертным системам, электронной почте. Они существенно сокращают объем рутинных, повторяющихся и утомительных операций, высвобождая значительную часть времени специалиста, занимающегося управленческой деятельностью, для более важных дел.
Большие ресурсы для роста эффективности управленческой деятельности заложены в системах поддержки принятия решений (СППР). Они представляют собой компьютерную информационную систему, которая поставляет работникам высших звеньев управления информацию, используемую для нетрадиционного полиструктурного принятия непрограммируемых управленческих решений. Они способны оказать поддержку руководителю и менеджеру в принятии нетривиальных решений, облегчают пользователю манипуляции множеством разнообразных данных, разработку моделей и построение сценариев. Поэтому их использование повышает качество управленческих решений, особенно если это связано с множественными целями и требует учета множественных вариантов.
Важное значение имеют экспертные системы. Опирающиеся на исследования в области искусственного интеллекта, экспертные системы предназначены для того, чтобы подражать процессам человеческой мыслительной деятельности. В отличие от других компьютерных технологий они способны производить не только вычислительные операции но и делать выводы, исходя из фактов и заданных правил, что во многом напоминает умозаключение думающего человека. Такие функции экспертной системы обеспечиваются наличием базы знаний, содержащей знания эксперта - человека, а также генератором выводов, содержащим правила и стандартные оценки, используемые экспертом, чтобы прийти к определенному заключению.
Эти системы могут с успехом применяться в таких сложных видах управленческой деятельности, как анализ инвестиционных проектов или определение характера чрезвычайных действий в случае наводнения, землетрясения, технологической катастрофы и других экстремальных ситуаций, в которых всегда существует множество неопределенных, непредсказуемых элементов. Поэтому их часто называют "интеллектуальными консультационными системами".
Квалифицированное применение современных информационных технологий дает возможность обеспечить качественную и количественную эффективность, рентабельность и экономичность управленческой деятельности. Если говорят о качественной эффективности, то имеют в виду достижение наилучшего из возможных результатов управленческой деятельности. Количественная эффективность воплощается в достижении наилучших конечных показателей, содействующих достижению более высокой производительности труда или снижению темпов инфляции. Рентабельность означает наилучшее соотношение между показателями на входе и выходе системы, например, соотношение между затратами и полученными результатами. Экономичность означает минимальную затрату ресурсов для принятия и осуществления управленческого решения.
Однако применение современных информационных технологий создает не только обширное пространство новых возможностей для повышения эффективности управленческой деятельности, но и ряд новых, не существовавших ранее проблем. Одна из наиболее острых среди них - компьютерная грамотность или, в более широком и существенном смысле, - грамотность управленческих кадров в области современных информационных технологий. Компьютерная грамотность управленческого персонала включает в себя понимание того, как эффективно пользоваться информационными технологиями, как и любыми другими ресурсами социальной организации или системы - финансовыми, материально-техническими и людскими.
Корпоративная информационная система - это информационная система, поддерживающая оперативный и управленческий учет в организации и представляющая информацию для принятия управленческих решений. Большинство корпоративных информационных систем реализуется на базе широко распространенной методологии ERP (Enterprise Resource Planning), разработанной американской исследовательской компанией Gartner Group. Исходными данными для корпоративной информационной системы являются данные об основных ресурсах (финансовых, материальных, кадровых, информационных).
По мере движения вверх по управленческой пирамиде происходит структурирование первичной информации, ее отбор. Отчеты для высшего руководства содержат лишь несколько значимых для выработки стратегических решений величин. На нижнем (операционном) уровне управления КИС охватывают слой, осуществляющий оперативный учет (OLTP - On-Line Transaction Processing), и слой, в котором хранятся структурированные (т.е. систематизированные в соответствии с требованиями среднего управляющего персонала) корпоративные данные. Вместе они образуют управленческую информационную систему нижнего уровня (Management Information System - MIS).
Стратегический уровень управления начинается с систем поддержки принятия решений (Decision Support System - DSS), которые могут включать в себя ситуационные центры, средства многомерного анализа данных и прочие инструменты аналитической обработки (On-Line Analytic Processing - OLAP). Используемые на этом уровне специальные математические методы позволяют прогнозировать динамику различных показателей, анализировать затраты по разным видам деятельности, уяснять их детальную структуру, формировать подробные бюджеты по разным схемам.
Среди информационных технологий управления, обычно используемых при построении корпоративных информационных систем органов государственного и муниципального управления, можно выделить следующие группы технологий:
географические информационные (геоинформационные) технологии;
WWW (World Wide Web) - информационные технологии;
информационные технологии интеллектуальной поддержки процедуры принятия управленческих решений.
Геоинформационные технологии
Государственное и муниципальное управление - это прежде всего управление территориями. Наиболее общей информацией, позволяющей комплексно решать экономические, политические, социальные и природоохранные управленческие задачи, связанные с данной территорией, является географически " привязанная" информация. Для эффективного управления ресурсами, планирования развития и оперативного управления всеми аспектами жизни региона или города необходимо организовать систему сбора, хранения, обработки географически "привязанной" информации обо всех объектах управления. Для решения этой задачи обычно используют геоинформационные технологии и системы.
Современная геоинформационная система (ГИС) - это информационная система, включающая в себя большое количество графических и тематических баз данных, соединенная с модельными и расчетными функциями для манипулирования ими и преобразования в пространственную картографическую информацию с целью принятия разнообразных управленческих решений.
Использование рассматриваемой информационной технологии требует создания многослойных электронных карт региона (города) (инженерные коммуникации, строения, дороги, полезные ископаемые и т.д.) в различном масштабе. При этом семантическое описание каждого объекта того или иного картографического слоя хранится в тематических базах данных и имеет соответствующие ссылки.
Любая ГИС-технология работает с базами данных двух типов - графическими и атрибутивными или тематическими.
В графических базах данных хранится то, что принято называть графической или метрической основой, атрибутивные содержат в себе так называемую нагрузку карты и дополнительные данные, которые относятся к пространственным, но не могут быть прямо нанесены на карту - это описания территорий или информация, содержащаяся в отчетах.
Оба вида данных представляют из себя файлы (наборы) цифровых данных. Для работы с этими данными геоинформационная система должна иметь систему управления базами данных (СУБД). Достаточно часто применяются две системы управления базами данных, отдельно для метрической и атрибутивной информации.
ГИС служат информационным базисом для решения следующих задач:
создания и ведения системы автоматизированных кадастров (земельный, водный, лесной и др.);
создания и ведения реестров объектов недвижимости и объектов городской инфраструктуры;
экономической оценки городской территории, планирования земельного налога и других платежей за землю, проектирования границ зон градостроительной ценности, расчета ставок земельного налога и т.д.;
инвентаризации городских земель, создания ситуационных планов, проектирования новых границ земельных участков;
учета и оценки всех объектов городской инфраструктуры для формирования устойчивого механизма управления и развития городской территории;
научно обоснованного перспективного и оперативного планирования развития города и его отдельных территорий;
разработки генерального плана города и контроля за его реализацией;
изучения состояния экологических, социально-экономических, природно-ресурсных условий территорий и их экономической оценки.
Таким образом, ГИС по назначению и по своим функциям является многоцелевой и ориентирована на обеспечение данными о городской среде широкого круга организаций и граждан.
WWW (World Wide Web)
С 1989 г. можно вести отсчет взрывному характеру развития Интернета, вызванного стремительным распространением Web-технологии, которая была разработана в Лаборатории физики элементарных частиц европейского центра ядерных исследований (CERN) для обмена информацией.
Сегодня Интернет является главным мировым источником информации, оперативным глобальным средством связи, базой для развития технологии будущего. Сеть дала мощный импульс к развитию корпоративных информационных систем, значительная часть которых строится на основе технологий Интернета.
WWW - это распределенная информационная система мультимедиа, основанная на специальных протоколах приема и передачи гипертекстовой информации. Распределенной такую информационную систему называют потому, что используемая в ней информация хранится на нескольких десятках миллионов географически распределенных компьютерных систем с соответствующим программным обеспечением (Web-серверов), объединенных телекоммуникационными средствами глобальной сети Интернет.
Необходимым условием широкого использования WWW-технологий в органах государственного и муниципального управления является построение общенациональной информационной системы, включающей следующие компоненты: современную телекоммуникационную инфраструктуру;
распределенную иерархическую компьютерную сеть, входящую в информационное пространство Интернета и объединяющую информационные органов государственной власти и местного самоуправления;
систему национальных информационных ресурсов, включающую регистры, кадастры, банки данных федерального и регионального уровней;
комплексную систему информационной безопасности, охватывающую все компоненты системы.
Построение информационной системы такого масштаба на основе открытых технологических решений Интернета имеет несомненные преимущества перед решениями, ориентированными на закрытые уникальные технологии:
интеграция информационных ресурсов федерального и регионального уровней, построение базовых общенациональных ресурсов по технологии распределенных банков данных;
обеспечение эффективного доступа к информационным ресурсам на всей территории страны, организация межрегионального информационного обмена;
гибкость и масштабируемость, простота интеграции новых информационных систем;
минимизация затрат на создание и эксплуатацию отраслевых, региональных и муниципальных информационных систем за счет тиражирования унифицированных решений и организации централизованного сопровождения.
Использование Web-технологии позволяет строить системы дистанционного обучения и консультирования сотрудников органов государственного и муниципального управления, причем это могут быть как корпоративные Интранет-системы, так и общероссийские Интернет-системы.
Технологии информационно-аналитической поддержки процедуры принятия управленческих решений
Процесс принятия управленческих решений состоит из нескольких этапов:
- сбор информации и анализ сложившейся ситуации;
- выработка ряда альтернативных вариантов управленческих решений;
- оценка выбранных вариантов в соответствии с принятой системой критериев и выбор оптимального варианта.
От достоверности и актуальности исходной информации о состоянии объекта управления во многом зависит и качество принимаемых управленческих решений. Такая информация о состоянии субъектов РФ, отраслей и городов обычно собирается в собственных и внешних базах данных.
Особо важная роль в принятии управленческих решений в государственном и муниципальном управлении принадлежит правовой информации. В органах государственного и муниципального управления на сегодня широко используются правовые базы данных "Гарант", "Консультант-Плюс", "Кодекс. Сами базы данных обычно размещаются на одном из серверов корпоративной информационной системы, а доступ к ним реализуется с использованием стандартной технологии "клиент - сервер".
Для обеспечения актуальности исходной информации используются различные технологии мониторинга социально-экономического состояния и финансовой деятельности объекта управления. Результаты мониторинга, как правило, размещаются на Web-серверах. Общесистемную часть информационной базы мониторинга составляют общероссийские и международные классификаторы, кадастры, регистры, каталоги и справочники.
Мониторинг проводится по единой системе базовых социально-экономических показателей. Регионы вправе расширять и дополнять систему базовых показателей с учетом реальных потребностей и целей мониторинга. Конкретные направления и цели мониторинга формируются с учетом приоритетности региональных социально-экономических и финансовых проблем и задаются, как правило, субъектами Российской Федерации самостоятельно.
Принятие решений - наиболее сложный и ответственный этап деятельности человека в системах управления. Компьютерное моделирование процессов принятия решений сегодня становится центральным направлением автоматизации деятельности лица, принимающего решение.
Системы поддержки принятия решений, как правило, являются диалоговыми. Они предназначены для обработки данных и реализации моделей, помогающих решать отдельные, в основном слабоструктурированные задачи (например, принятие решения о займе или инвестициях, составление прогнозов и т.п.).
В большинстве проблемных областей невозможно создание формальных традиционных количественных моделей. Для задач подобного типа характерны неопределенность, описание на качественном уровне, неоднозначность последствий решений поставленных проблем. Г.Саймон назвал такие задачи "слабоструктурированные", подразумевая под этим задачи, имеющие качественный характер, трудноформализуемые, несущие в себе неопределенность. При решении таких проблем требуется интуиция, опыт, ассоциативность мышления, догадки. Наука, обеспечивающая процесс передачи ЭВМ информации об этих проблемах, носит название инженерия знаний или когнитология.
При генерировании альтернативных вариантов решений наиболее эффективно использование методов типа мозговой атаки, морфоанализа Цвикки, развитых методов организации информационного взаимодействия экспертов в процессе экспертизы. В последнее время все большее значение приобретают методы экспертного прогнозирования, в частности метод экспертных кривых, позволяющие использовать потенциал высококвалифицированных специалистов для определения ожидаемой динамики развития ситуации. При подготовке альтернативных вариантов и принятии окончательного решения большое значение имеет коллективная работа экспертов. Для корректного определения ее результатов необходимо использовать специально разработанные методы и технологии, в частности автоматизированные системы экспертного оценивания.