Экзамен зачет учебный год 2023 / Маклаков КПЗС 2-е издание 2012

министр и советники правительства имеют доступ в этот Совет

имогут быть выслушаны по их требованию. Закон является вы- ражением воли герцога и Национального совета (ст. 66). Согласно ст. 74 герцог после получения заключения Совета короны может распустить Национальный совет, после чего проводятся его новые выборы. Ни одна статья Конституции 1962 г. не говорит о какихлибо формах политической ответственности правительства перед Национальным советом. Судебная власть принадлежит герцогу, который на основе положений Конституции, делегирует ее осу- ществление судам и трибуналам, которые осуществляют свою власть от имени герцога (ст. 88). Кстати, в Монако – карликовом го- сударстве, имеющем площадь около двух квадратных километров

ипочти сплошь застроенной многоэтажными домами, – невоз- можно говорить о существовании такого класса, как дворянство, которое могло бы обладать земельными владениями и реализовы- вавшими бы свое влияние с помощью монарха.

Наиболее распространенной формой монархии в настоящее время является парламентская ее разновидность. Такая монар- хия существует во многих развитых государствах современного мира – только в Европейском союзе несколько государств имеют такую форму правления – Бельгия, Дания, Испания, Люксембург, Нидерланды, Великобритания и Швеция. Также нужно указать Норвегию и Лихтенштейн, а из числа государств, находящихся на других континентах, нельзя не упомянуть о Японии и ряде го- сударств Ближнего и Среднего Востока. О форме правления госу- дарств – членов Британского содружества уже говорилось.

Основной признак парламентарной (парламентской) монар- хии – формирование правительства с учетом соотношения по- литических сил в парламенте (обычно в нижней палате) и поли- тическая ответственность правительства перед этим представи- тельным органом (о некоторых разновидностях парламентарной монархии будет сказано ниже). Монарх не всегда обладает реаль- ными полномочиями по управлению государственными делами. Его роль возрастает во время политических кризисов, когда ему принадлежит право предложить какому-либо лидеру политиче- ской фракции в парламенте сформировать правительство. Хотя монарх подписывает государственные акты, но он не несет за них политической и юридической ответственности.

405

Нельзя не отметить, что объем полномочий монарха в раз- личных парламентарных монархиях совершенно не совпадает и зависит от различных причин: от исторической эволюции от- ношений монарха и парламента, от соотношения политических сил в момент принятия конституции и т.д. Во многих странах монарх обладает правом роспуска палат парламента или одной из них, законодательной инициативой, промульгацией законов, направления посланий парламенту, назначения министров, ко- мандования вооруженными силами, назначения судей и выс- ших чиновников и др. На практике, однако, монарх не осущест- вляет все эти полномочия; они реализуются правительством. Политическая и юридическая ответственность монарха отсут- ствует; ответственность за акты, подписанные монархом, пере- лагается на министра или министров, контрассигнирующих 169 соответствующий акт.

Появление формы парламентарной монархии произошло в Великобритании в конце XVIII в. и связано с возникновением политической ответственности правительства перед палатой об- щин. Эта ответственность постепенно отпочковалась от уголовной

169Термин «контрассигнация» (от лат. contra – «против» + signare – «подписывать») в буквальном смысле означает «подписывать рядом». Контрассигнация как

институт возникла в период борьбы нарождавшейся буржуазии с королевской властью; королевские распоряжения нуждались для своего осуществления в подписи советников короля или скреплении государственной печатью. В тот период времени подписи министров означали, что монарх действовал не один, а вместе со своими советниками. Забегая вперед, укажем, что впоследствии институт контрассигнации получил также свое развитие и в парламентарных и смешанных республиках.

В классических парламентарных республиках институт контрассигнации имеет примерно то же значение, что и в парламентарных монархиях. Однако при смешанных формах правления применение контрассигнации имеет нередко более глубокий смысл. Так, во французской Пятой республике она позволяет отделить акты, издаваемые президентом республики на основе собственных полномочий (полномочий, перечисленных в ст. 19 Конституции, т.е. назначение премьерминистра, роспуск Национального собрания, передача актов на референдум и др.), и акты, в отношении которых президент и премьер-министр действуют совместно. За исключением названных областей все акты президента нуждаются

в контрассигнации премьер-министра (т.е. в отношении ордонансов и декретов,

рассмотренных в совете министров). Контрассигнация же министрами актов премьер-министра имеет цель информирование министров о своих обязанностях по исполнению этих актов.

406

ответственности министров, более известной как импичмент. Эта процедура (наиболее ранний известный случай произошел в 1376 г.) позволяла палате общин отдавать под суд Палаты лор- дов министров, совершивших какое-либо уголовное преступление или проступок. Чаще всего такие разбирательства вели к очень простому наказанию – к смертной казни. Постепенно политиче- ская деятельность английского правительства расширялась и ус- ложнялась, что объяснялось необходимостью решений постоянно возникавших перед страной новых задач. Парламент бывал неред- ко недоволен деятельностью правительства; но чтобы заставить последнее уйти в отставку, нужно было ему угрожать процедурой импичмента. Одновременно трансформировались отношения и внутри правительства. Постепенно в нем возникли отношения солидарности; премьер-министр был лишь первым среди рав- ных. Министры перестали быть только советниками короля; они рассматривали парламент в качестве главного государственного органа. Ответом на недовольство палаты общин без применения импичмента могла быть только отставка. Постепенная эволюция отношений парламента и правительства привела именно к тако- му решению вопроса. Первым добровольно ушедшим в отставку премьер-министром был Роберт Уолпол (R. Walpole) (1676–1745), возглавлявший правительство в 1721–1742 гг. Причина ухода – неудачи в начатой по его настоянию войне с Испанией в 1739 г. Таким образом, Р. Уолпол, входивший в партию вигов, создал прецедент, который в дальнейшем постепенно вошел в практи- ку. В 1782 г. кабинет под руководством лорда Фредерика Норта (1732–1792), находившегося у власти с 1770 по 1782 г., оказался первым добровольно и притом в полном составе ушедшим в от- ставку. В 1792 г. сначала в палате общин была внесена резолюция, требовавшая отставку кабинета, но она не была принята. Но когда была представлена еще одна резолюция, то Ф. Норт не стал дожи- даться дискуссии по ней и добровольно ушел в отставку 170.

В результате этой эволюции процедура вотума недоверия

(лат. votum – желание, воля; мнение, выраженное голосованием) со стороны палаты общин заменила процедуру импичмента.

407

Отставка правительства стала санкцией за расхождение его по- литических взглядов со взглядами парламента. Окончательно политическая ответственность утвердилась в Великобритании к 1841 г. со свержением кабинета У.Л. Мельбурна (1779–1848), находившегося у власти с 18 апреля 1835 по 30 августа 1841 г. Политическая ответственность перед парламентом, как впрочем и перед королем, была позаимствована при принятии конститу- ций и во Франции. Так, Конституция этой страны 1848 г. содер- жала нормы о политической ответственности исполнительной власти перед парламентом.

Первоначально в парламентских монархиях правительство не- сло ответственность сразу перед двумя органами – перед монар- хом и перед парламентом. Другими словами, существовала так на- зываемая дуалистическая парламентская монархия. Постепенно по мере утраты монархами своих полномочий, эти монархии стали преобразовываться в монистические, когда правительство стало нести ответственность только перед парламентом. В насто- ящее время под парламентской монархией понимается именно ее монистическая разновидность.

3. Республика

Наиболее распространенной формой правления в современном мире является ее республиканская разновидность. Свое название республика берет от одноименного латинского слова res-publica, означающего «государственные дела», «общественное благо», «го- сударство», «общество». Республика исключает наследственный или иной невыборный способ передачи власти. Идея республи- ки состоит в том, чтобы власть в стране периодически сменялась. Способом этой смены является выборность главы государства. Это первое отличие республики от монархии, в которой почти всегда имеется устойчивость в передаче власти (об этом говори- лось выше). Второе отличие и в определенном смысле противо- поставление республики и монархии состоит в том, что высший пост в государстве замещается в результате состязательности кан- дидатов, а не по заранее известному, установленному порядку.

Республики были известны в древних государствах (Греция, Рим). Впоследствии в этих государствах республики были

408

заменены абсолютными монархиями. Возрождение республик стало происходить в последней четверти XVIII в. В настоящее вре- мя республика – доминирующая форма правления в современ- ных государствах; «перевес» в пользу этой формы правления стал возможен потому, что молодые государства, возникшие после развала колониальных империй, наиболее часто принимали эту форму правления.

При оценке республиканской формы правления нельзя не учитывать и существующий в стране государственный и по- литический режим. Известно немало случаев, когда при фор- мальной республиканской форме правления существовал авто- ритаризм и тоталитаризм. В целом же республика представляет более демократическую форму правления, чем монархия. Хотя формальный признак, отличающий республику от монархии, всего лишь один – выборный способ замещения поста главы государства, но этот фактор и является решающим при оцен- ке. Население прямо или косвенно (когда президента выбирает парламент или он участвует в этой процедуре) влияет на исход выборов; кроме того, при таком способе замещения значение имеют и личные способности кандидатов. На пост президента всегда претендуют лица с несомненными достоинствами, неваж- но, какой политический спектр они представляют. В выступле- нии в Законодательном собрании 13 февраля 1850 г. француз- ский политик и в последующем президент страны (1871–1873) А. Тьер (1797–1877), защищая республиканский строй, говорил: «Республика – это форма правления, которая сеет между нами наименьшую рознь» 171. В это время монархистов разделял вопрос о выборе династии (Бурбоны, Орлеанская фамилия или потомки Бонапарта). При получении поста по наследованию или други- ми способами действуют другие факторы. По словам выдающе- гося английского государствоведа В. Беджгота (1826–1877) «лучше быть обязанным своим положением своим собственным усили- ям, чем происхождению, так сказать “случайности случая”» 172.

171Душенко К. Указ. соч. С. 451.

172Беджгот В. Государственный строй Англии. М.: Изд-во М. и С. Сабашниковых, 1905. С. 158.

409

В то же время также очевидно, что монархия – эта средневековая форма правления – также отражает настроения в обществе; мо- нархии пользуются поддержкой политических сил и населения. Если бы большинство политических сил выступило против та- кой формы правления, то смена государственной модели управ- ления страной не заставила бы себя долго ждать.

Зарубежной конституционной практике известны несколь-

ко разновидностей республики – парламентарная (парламент-

ская), президентская и смешанная республика (иногда называ- емая полупрезидентской или полупарламентской). Последняя разновидность будет рассмотрена в разделе о нетипичных формах правления. В основе этой классификации лежит признак форми- рования и ответственности правительства.

Парламентарная (парламентская) республика – одна из классических форм правления – имеет своими отличительны- ми признаками образование правительства на парламентской основе (чаще всего политическими партиями, обладающими большинством мест в парламенте, обычно в нижней его пала- те) и политическую ответственность правительства перед парла- ментом, точнее, перед палатой, формирующей это правитель- ство. Формально правительство назначается президентом, но его выбор не является свободным. Президент связан расстановкой политических сил в парламенте или в формирующей палате. Только в условиях многопартийного состава центрального пред- ставительного органа позиция главы государства является более свободной; у него имеется возможность выбрать в качестве пре- мьер-министра кого-либо из лидеров парламента с таким рас- четом, чтобы последний сформировал правительство, пользу- ющееся поддержкой большинства депутатов. Кандидатура гла- вы правительства, а иногда и всех членов правительства, должна получить утверждение парламента (чаще всего нижней палаты); т.е. правительство должно получить вотум доверия – получить согласие парламента на проведение политики, которую пред- лагает и намерено проводить правительство. Доверие является постулатом парламентского режима; оно позволяет правитель- ству управлять страной в результате согласия представительной власти. Если возникают разногласия между этими двумя вла- стями, то правительство может быть свергнуто. Юридическими

410

формами выражения доверия являются такие процедуры как вотум доверия и вотум недоверия, получаемые при формиро- вании правительства, резолюция порицания (в период деятель- ности правительства) и в некоторой мере интерпелляция (так- же во время работы правительства). О них будет рассказано в гл. VIII. В парламентарных республиках, как и при парламен- тарных монархиях, возможен роспуск парламента актом прези- дента по предложению правительства. Если парламент не согла- сен с политикой правительства, то этот спор должен разрешить избирательный корпус.

Исполнительная власть в парламентарной республике нахо- дится, таким образом, в руках правительства. Опираясь на пар- ламентское большинство, оно руководит государством. Пользуясь своим положением (главным образом через механизм партийной дисциплины), оно может оказывать существенное влияние на дея- тельность парламента – на законодательство, контрольные и су- дебные полномочия. Существенным обстоятельством в деятель- ности и парламента и правительства в республике такого типа играет существующая партийная система. При многопартийном парламенте последний как орган может полнее реализовывать свои полномочия. При двухпартийной системе (или при двух- партийных блоках, образующих два полюса в парламенте) может случиться подмена парламента правительством. Лидеры поли- тической партии большинства, сформировавшие правительство, будут контролировать деятельность парламента.

Впарламентарных странах парламентский мандат совместим

счленством в правительстве. В ряде стран допускаются и ис- ключения, когда часть членов правительства или даже его пол- ный состав не обязательно должны быть членами парламента. Такое, например, имеет место в Италии, где председатель совета министров непременно должен быть парламентарием, а мини- стры – не обязательно. Поскольку члены правительства (и всегда его председатель) являются обладателями парламентского манда- та, то данное обстоятельство обусловливает существование права

законодательной инициативы у правительства, отсутствующее

впрезидентских республиках.

Вклассических парламентарных республиках президент стра- нызанимаетдостаточноскромноеместовсистемегосударственных

411

органов. По букве конституций, т.е. формально, президент наде- лен достаточно значительными полномочиями, но акты, им под- писываемые, требуют контрассигнации соответствующего мини- стра или премьер-министра. Известный президент Третьей рес- публики во Франции Раймон Пуанкаре (1860–1934) (в советской литературе ему была присвоена кличка «Пуанкаре-война») гово- рил: «Президент республики председательствует и не управля- ет; это АВС парламентского режима... Конституция гласит: ста- тья 1. – Президент имеет все права. Статья 2. – Он ничего не осу- ществляет без разрешения кабинета» 173.

Cкромное положение президента в парламентарной респу- блике объясняется порядком замещения этого поста. По обще- му правилу (хотя есть и некоторые исключения) президент из- бирается парламентом или с участием парламента. Например,

вФРГ президент получает власть от Федерального собрания,

вкоторое входит весь состав Бундестага и равное ему число представителей ландтагов земель. В Италии президент полу- чает свой пост из рук избирательной коллегии, включающей членов обеих палат парламента и по три делегата от каждой области, избираемых областным советом с обеспечением пред- ставительства меньшинства. Область Валле – д’Аоста посылает

вколлегию одного делегата. Избрание президента республики производится тайным голосованием большинством 2/3 собрания. После третьего голосования достаточно абсолютного большин- ства (ст. 83 Конституции 1947 г.).

Практика деятельности президентов в зарубежных парламен- тарных странах показывает, что роль этих лиц в значительной мере зависит от личности, занимающей этот пост. Хотя прези- дент по преимуществу выполняет представительские функции, но он как бы персонифицирует государство, олицетворяет его. Президент может обращать внимание правительства на необходи- мость следования нормам конституции, поскольку правительство (особенно в двухпартийном парламенте), опирающееся на под- контрольное ему большинство, может себе позволить поступать

173Paroles de Présidents. Recueil de citations des présidents de la République française de Louis Napoléon Banaparte à Jaques Chirac. Présenté par J. Lacouture. P., 2007. P. 115.

412

достаточно свободно. Кроме того, в случаях, когда парламент распущен или когда у власти находится служебное правитель- ство, президент олицетворяет преемственность государственной власти. Позиции президента весьма важны и тогда, когда прави- тельство чувствует себя неуверенно перед лицом парламента или в отношении проводимой им политики. На президента ложится обязанность обеспечения стабильности государства. Например, моральные позиции итальянских президентов в начале и середи- не 90-х гг. XX в. позволили начать борьбу с коррупцией, разлагав- шей государственный аппарат, правительство и парламент.

Полновластие парламента в парламентарной республике мо- жет привести к сосредоточению всей власти в его руках, т.е. к воз- можности установления так называемого по зарубежной терми- нологии правления собрания (правления парламента), о котором говорилось ранее. Правительство, ответственное перед парламен- том, может попасть целиком в зависимость от него. Особенно велика такая возможность при очень жестких конституцион- ных требованиях, при которых возможен роспуск парламента. Например, о некотором приближении к такой модели говорила Конституция Четвертой республики во Франции 1946 г. (ст. 51), согласно которой Совет министров мог предлагать президенту распустить Национальное собрание только после того, как в тече- ние одного и того же периода в 18 месяцев (т.е. в течение полутора лет) происходило два министерских кризиса (т.е. дважды в отно- шении правительства ставился вопрос о доверии или голосова- лась резолюция порицания); причем это положение могло быть применено только по истечении первых 18 месяцев деятельности Национального собрания. По свидетельству французских авторов депутаты скрупулезно подсчитывали сроки, прошедшие со време- ни предыдущих своих демаршей в отношении правительств с тем, чтобы активно выдвигать собственные требования. Результат при- менения названной конституционной нормы, затрудняющей от- ветные меры по отношению к нижней палате парламента, – поч- ти перманентный политический кризис в стране и нахождение у руля исполнительной власти за 12 лет около 50 правительств.

Наиболее часто классическая парламентская форма прав- ления (в том числе и монархическая) существовала до Первой мировой войны (например, в Бельгии по Конституции 1831 г.,

413

во Французской Третьей республике по Конституции 1875 г.). Реакцией учредителей новых конституций на негативные сторо- ны такой формы правления, стало включение в новые конститу- ции в странах Европы процедур, направленных на обеспечение стабильности правительства по отношению к парламенту. Такие отношения парламента и правительства стали именоваться «ра- ционализированным парламентаризмом» по выражению, введен- ному в оборот Б.С. Миркиным-Гецевичем (1892–1955), эмигриро- вавшим во Францию приват-доцентом Петроградского универси- тета; в основу выражения были положены принципы отношений между органами государственной власти по Веймарской консти- туции Германии 1919 г.

В конституционных текстах, действовавших в XIX в., были очень кратко и нечетко прописаны процедуры, регулирующие отношения между органами центральной власти и, в частности, порядок привлечения к ответственности правительства со сто- роны парламента. Например, ст. 6 одного из конституционных законов Третьей французской республики – «Закона об орга- низации государственных властей» от 25 февраля 1875 г. – ука- зывала: «Министры коллективно ответственны перед палатами за общее направление политики правительства и каждый от- дельно – за свои индивидуальные действия» 174. Каких-либо под- робных положений об этом важнейшем институте не содержа- лось; считалось, что привлечение к ответственности могло быть только по требованию большинства членов палаты парламента. Авторами новых конституций, принятых после Первой мировой войны (в зарубежной литературе также называемых «профессор- скими конституциями», поскольку они разрабатывались главным образом профессорами права университетов), были учтены эти недостатки. Наиболее четко отношения между правительством и парламентом были проработаны в Веймарской конституции 1919 г., которая сохранила главенствующее положение парла- мента среди органов государственной власти, но предоставила правительству достаточно широкую автономию и устойчивость

174Лоуэлль А.Л. Правительства и политические партии в государствах Западной Европы. М., 1905. С. 464.

414