Экзамен зачет учебный год 2023 / sistema_nauki_kp

18.13. Администрация Президента РФ

Для выполнения своих полномочий Президент формирует Администрацию Президента Российской Федерации, что закреплено на конституционном уровне (п. «и» ст. 83 Конституции РФ). Ее статус, структура, задачи и организация деятельности урегулированы в Положении об Администрации Президента Российской Федерации, утвержденным Указом Президента от 06.04.04 № 4901 с изменениями на 7 июня 2004 года2.

Администрация по своему правовому статусу является государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента.

Администрация формируется в целях:

обеспечения реализации Президентом Российской Федерации полномочий главы государства;

осуществления контроля за исполнением решений Президента Российской Федерации;

подготовки предложений Президенту Российской Федерации о мерах, направленных на охрану суверенитета Российской Федерации,

еенезависимости и государственной целостности;

содействия Президенту Российской Федерации в определении основных направлений внутренней и внешней политики государства;

разработки общей стратегии внешней политики Российской Федерации, обеспечения реализации Президентом Российской Федерации его полномочий по руководству внешней политикой Российской Федерации;

разработки совместно с соответствующими федеральными органами исполнительной власти и организациями общенациональных проектов и контроля за их реализацией;

обеспечения деятельности Президента Российской Федерации по решению кадровых вопросов, относящихся к его ведению, вопросов о награждении государственными наградами Российской Федерации и присвоении почетных званий Российской Федерации;

содействия Президенту Российской Федерации в решении вопросов, касающихся обеспечения прав и свобод человека и гражданина;

1Собрание законодательства Российской Федерации, № 15, 12.04.2004.

2Указом Президента РФ от 07.06.2004 № 726 // Собрание законодательства Российской Федерации, № 24, 14.06.2004.

380

содействия Президенту Российской Федерации в обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти;

обеспечения реализации Президентом Российской Федерации иных возложенных на него Конституцией Российской Федерации и федеральными законами полномочий.

Для обеспечения деятельности Президента Администрация создает все необходимые организационные, информационные, консультатив- но-правовые, материально-технические и другие условия, без которых невозможно осуществление полномочий главы государства, связь Президента Российской Федерации с другими федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.

Положение об Администрации Президента Российской Федерации определяет основные задачи и функции всех входящих в состав Администрации структурных подразделений.

18.14. Досрочное прекращение исполнения полномочий Президентом РФ

Президент Российской Федерации прекращает исполнение полномочий досрочно по трем основаниям, предусмотренным в ст. 92 и 93 Конституции РФ: 1) в случае отставки; 2) стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия; 3) отрешения от должности

1)Отставка – это добровольное сложение действующим Президентом своих полномочий по собственному заявлению. В основе отставки могут лежать самые различные причины: состояние здоровья, усталость, осознание своей неспособности справляться с грузом проблем, лежащих на плечах Президента, семейные и иные личные обстоятельствам.

2)Вторым основанием досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации является стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие Президенту полномочия. Законодательно порядок досрочного прекращения полномочий Президента по этому основанию также не урегулирован. Конституционный Суд в своем постановлении от 11 июля 2000 г. по делу о толковании ст. 91 и 92 (ч. 2) Конституции отметил, что решение этого вопроса может проходить при наличии урегулированной особой процедуры, что не входит в полномочия Конституционного суда. Однако

381

Суд определил те конституционные начала, которые должны обуславливать основы порядка (процедуру) его решения. Они заключаются в следующем:

1)для досрочного освобождения главы государства от должности по состоянию здоровья необходимо выработать особый порядок (процедуру) такого отрешения;

2)положения о порядке установления степени утраты трудоспособности, определенные в Основах законодательства об охране здоровья граждан, не связанные с применением ст. 92 (ч. 2);

3)для устранения стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие Президенту полномочия требуется особая процедура с целью объективного подхода к определению фактической невозможности для Президента в связи с расстройством функции организма, носящих постоянный, необратимый характер;

4)для досрочного прекращения полномочий Президента в таком случае может не являться обязательной предпосылкой волеизъявление Президента РФ;

5)приведение в действие досрочного прекращения полномочий Президента по состоянию здоровья допустимо лишь при исчерпании всех иных возможностей, связанных с временным неисполнением Президентом своих полномочий или добровольной его отставки;

6)порядок установления стойкой неспособности Президента осуществлять свои полномочия не может быть облегченным, упрощенным. При этом должна быть исключена возможность превращения данного порядка в способ необоснованного отстранения Президента, а тем более – в неконституционный способ присвоения какимлибо органом или лицом властных полномочий Президента.

3)Третьим основанием досрочного прекращения полномочий Президента является отрешение его от должности.

Отрешение Президента от должности – высшая форма ответственности Президента1.

1 Козлова Е.И. Президент РФ: порядок избрания, вступление в должность, конститу- ционно-правовой статус, полномочия. // Библиотечка Российской газеты. - Выпуск № 3.

– 2004. - С. 122-173.

382

18.15. Гарантии Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий,

и членам его семьи

Традиционно в некоторых странах устанавливаются определенные гарантии лицу, прекратившему исполнение полномочий Президента (кроме такого основания как отрешение от должности – импичмента).

В Российской Федерации действует Федеральный закон «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» от 12 февраля 2001 г. Установленные им правовые, социальные и иные гарантии распространяются, как было указано выше, только на Президента, прекратившего свои полномочия, в связи с истечением срока его пребывания в должности, либо его отставки, или стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия. Такому лицу пожизненно предоставляется государственная охрана, сохраняется право на такое же медицинское обслуживание, какое было прежде, государственное страхование жизни и здоровья за счет средств федерального бюджета. Сохраняется неприкосновенность, заключающаяся в том, что бывший Президент не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за деяния, совершенные им в период исполнения полномочий Президента, а также задержан, арестован, подвергнут обыску, допросу, либо личному досмотру, если указанные действия осуществляются в ходе производства по делам, связанным с исполнением им полномочий Президента Российской Федерации.

18.16. Президентский контроль

Исключительно важное значение проблема эффективности президентского контроля имеет и для самой деятельности органов исполнительной власти. Эффективный президентский контроль позволяет не только своевременно вскрывать несоответствия и недостатки, но и делать необходимые выводы, направленные на устранение различного рода негативных тенденций в управленческой деятельности, определять причины, их порождающие, а также принимать меры по предупреждению и недопущению отклонений в будущем. Это в значительной степени определяет ход нормального функционирования органов исполнительной власти в реализации задач, стоящих перед ними. Результатом эффективного президентского контроля должно стать рациональное, грамотное, дифференцированное использование имею-

383

щихся в стране ресурсов: материальных, трудовых, правовых, информационных и др.

ВКонституции РФ (ст. 90) установлены формы реализации главой государства своих полномочий путем издания указов и распоряжений, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. К тому же в соответствии со ст. 84 Конституции Президент подписывает и обнародует (промульгирует) федеральные законы, действующие на всей территории России. Без подписи Президента закон не вступает в силу. Кроме того, Конституция (ст. 84) предусматривает полномочие Президента по обращению с ежегодными посланиями к Федеральному собранию Российской Федерации о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Послания не являются подзаконными актами. Это – акты политического характера, содержащие программные принципы.

Вцелях повышения эффективности деятельности органов, осуществляющих контрольные функции, Президентом 6 ноября 1996 г. подписан Указ «О мерах по совершенствованию организации контроля и проверки исполнения поручений Президента Российской Федерации». Таким образом, данным Указом предусмотрена еще одна форма принятия решений Президентом - это поручения главы государства. Полномочия Администрации Президента РФ определены, в частности, в Указе Президента «Об утверждении положения об Администрации Президента Российской Федерации» от 06.04.04 № 490 (с изменениями на 7 июня 2004 года). В нем установлено, что Администрация в своей деятельности, руководствуясь Конституцией, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента, а также настоящим положением, осуществляет контроль и проверку исполнения федеральных законов, указов, распоряжений Президента и подготовку соответствующих докладов Президенту РФ. Кроме того, она исполняет поручения и контролирует исполнение поручений Президента РФ. В Указе Президента от 08.06.04 № 729 «Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации» определены объекты президентского контроля. Это – «федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, их должностные лица, а также организации».

Таким образом, из сказанного можно сделать следующие важные выводы, касающиеся понятия данного вида государственного контроля: президентский контроль представляет собой законную деятельность Президента, его аппарата по установлению и сдерживанию отклонений в исполнении нормативных правовых актов. Объектами президентского контроля являются все государственные органы ис-

384

полнительной власти и их должностные лица, а также организации (на федеральном и региональном уровнях), деятельность которых в целом либо по определенным направлениям (в соответствии с полномочиями главы государства) подлежит контролю. Институт президентского контроля, по-нашему мнению, занимает не только особое место в системе государственного управления, но и отличается многонаправленностью. В силу особого конституционного статуса Президента как главы государства данный контроль охватывает все основные, стратегические направления деятельности органов исполнительной власти, сферы жизнедеятельности общества.

Как отмечалось, для реализации контрольной функции в Администрации Президента РФ1 созданы специализированные контрольные подразделения. К ним относятся: Главное контрольное управление2, Государственная военная инспекция3, окружные инспекции в аппаратах полномочных представителей Президента в федеральных округах4. Кроме того, анализ положений о главных управлениях, управлениях Администрации Президента РФ свидетельствует, что в той или иной мере все они реализуют соответствующие контрольные функции, исходя из направлений своей работы. Это касается и Управления кадров, и Главного территориального управления, и др. Не вдаваясь в анализ задач, функций указанных структурных подразделений, можно отметить: все они осуществляют контроль от имени и по поручению главы государства.

На основе рассмотренных нами субъектов, осуществляющих президентский контроль, можно сформировать классификацию системы президентского контроля с учетом вертикального построения субъектов. Целесообразно в этой связи выделить следующие уровни:

высший – представлен самим Президентом РФ; следующий – представлен Администрацией Президента РФ, спе-

циальными контрольными подразделениями, созданными Президентом

1См.: Указ Президента РФ «Вопросы Администрации Президента Российской Федерации» от 29 января 1996 г. // Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 6. - Ст. 532.

2См.: Указ Президента РФ «Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации» от 08.06.04 № 729 // Собрание законодательства Российской Федерации. - № 24. - 14.06.2004.

3См.: Указ Президента РФ «О мерах по усилению государственного управления военным строительством в Российской Федерации» (вместе с Положением о государственной военной инспекции Президента РФ) от 28 августа 1997 г. // Собрание законодательства РФ. - 1997. - № 35. - Ст. 4058. (с изм. на 28 марта 1998 г.)

4См.: Указ Президента РФ «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в Федеральном округе» от 13 мая 2000 г. // Росс. газ. - 2000. - 16 мая. (с изм. на 21 марта 2005 г.)

385

в центре (Главное контрольное управление, Государственная военная инспекция), другими подразделениями аппарата главы государства, выполнение контрольной функции которыми является не основным, а вспомогательным делом;

окружной – в лице полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе, его аппарата, в состав которого включена окружная инспекция и федеральные инспектора в субъектах РФ.

Правовой основой для осуществления президентского контроля служит изданный Президентом Указ «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» от 6 июня 1996 г.1 Одной из основных целей данного Указа была организация эффективного контроля за деятельностью структур исполнительной власти как в центре, так и на местах. Однако к состоянию исполнительской дисциплины и в настоящее время, на наш взгляд, можно предъявить много претензий. Например, согласно данным Главного контрольного управления2, несмотря на принимаемые им меры, уровень исполнительской дисциплины продолжает оставаться низким. Анализ показывает, что каждое третье прямое поручение главы государства в 2000 г. исполнено с нарушением первоначально установленных сроков (в 1998 г. не выполнено в срок 17,5% поручений).

Вместе с тем вопреки росту отклонений от требований нормативных правовых актов отмечалось уменьшение числа должностных лиц, привлеченных к различным видам ответственности. Так, по результатам проверок Главного контрольного управления количество должностных лиц, подвергшихся административным наказаниям, сократилось с 97 до 38 человек (в 2,5 раза). Одна из основных причин данной проблемы – неразработанность критериев оценки проведения контрольных мероприятий и принятия адекватных мер по их предупреждению в будущем3.

1См.: Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 24. - Ст. 2868.

2См.: Сборник статистических данных по некоторым вопросам деятельности Главного контрольного управления Президента РФ в 2000 г. – М., 2000. - С. 5-28.

3Тарасов А.М. Президентский контроль: теоретические и практические аспекты оценки его эффективности // Государство и право. – 2002. - № 11. - С. 54-64.

386

18.17. Процедура импичмента

вРоссийской Федерации:

•выдвижение Государственной Думой обвинения против Президента РФначало процедуры;

•заключения Верховного Суда РФ и Конституционного Суда РФ;

•отрешение Президента от должности Советом Федерации. Содержание этих стадий следующее:

Обвинение выдвигается Государственной Думой РФ большинст-

вом в 2/3 голосов и по предложению не менее 1/3 депутатов; Президент обвиняется в совершении государственной измены или иного тяжкого преступления;

Верховный Суд РФ дает заключение о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления, а Конституционный Суд РФ - о конституционности процедуры обвинения;

Совет Федерации ФС РФ принимает решение об отрешении Президента РФ от должности квалифицированным большинством голосов - 2/3 + 1 голос от общего состава в 3-месячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения; импичмент считается отклоненным в двух случаях - решение не принято в 3-месячный срок или за отрешение проголосовало менее 2/3 членов Совета Федерации; в ином случае Президент РФ прекращает полномочия с момента принятия Советом Федерации соответствующего решения.

В случае досрочного прекращения Президентом РФ своих полномочий по любому основанию исполнение обязанностей Президента РФ возлагается на Председателя Правительства РФ. Исполняющий обязанности Президента РФ не имеет права роспуска Государственной Думы. Выборы нового Президента РФ проводятся в 3-месячный срок.

387

Ра з д е л X I X

ФЕ Д Е Р А Л Ь Н О Е С О Б Р А Н И Е

РО С С И Й С К О Й Ф Е Д Е Р А Ц И И

19.1. Понятие парламента и парламентаризма

Парламент (фр. parlement, parler – говорить; англ. parliament; нем.

Parlament) – общенациональное представительное учреждение государства, осуществляющее законодательные функции. Например: Федеральное собрание – парламент Российской Федерации. Законодательная процедура регулируется конституциями, регламентами, законами, резолюциями палат, парламентскими обычаями. Так, например, впервые ряд положений Великой хартии способствовали возникновению парламента – представительного сословного собрания, созываемого и распускаемого по желанию короля.

Парламентаризм (англ. parliamentarianism) - это система организации и функционирования верховной государственной власти, характеризующаяся разделением законодательных и исполнительных функций при существенной роли парламента. Понятие «парламентаризм» в узком смысле отражает положение парламента в механизме разделения властей, а в широком смысле - принципы устройства парламента и все, что к нему относится.

Как политико-правовая категория парламентаризм представляет собой сложное и многозначное явление. Большинство исследователей рассматривают парламентаризм как определенную систему государственной власти, при которой парламент - высший представительный и законодательный орган страны - формирует правительство, которое несет перед ним политическую ответственность и посредством принятия законов оказывает воздействие, на внутреннюю и внешнюю политику государства. Некоторые авторы неотъемлемым атрибутом парламентаризма считают наличие четкого разделения властей при определяющей, решающей роли парламента, более того, отождествляют парламентаризм преимущественно, а то и исключительно с парламентской республикой.

388

19.2. Федеральное Собрание РФ

Конституция Российской Федерации 1993г. выделяет следующие органы государственной власти России: Президент РФ; Правительство РФ; Федеральное Собрание - парламент РФ; суды РФ.

В системе данных органов Федеральное Собрание - парламент РФ выполняет роль представительного и законодательного органа России.

Основные черты: выступает выразителем интересов и воли многонационального народа; представляет все социальные группы, не образует единую вертикаль подчиняющихся снизу вверх всех органов законодательной (представительной) власти; не обладает функцией прямого контроля за исполнительной властью; самостоятельно по отношению к другим ветвям власти.

Главными функциями парламента являются: представление многонационального народа России с учетом федеративного устройства государства; осуществление законодательной деятельности на федеральном уровне.

Деятельность парламента РФ основывается на следующих принципах: независимость от других органов государственной власти; невмешательство в работу других органов государственной власти; взаимодействие с другими органами государственной власти в рамках компетенции.

Федеральное Собрание - парламент РФ - отличается от прежних высших органов законодательной власти СССР и РСФСР (Съезд народных депутатов и Верховный Совет) тем, что: современный парламент практически не имеет контрольных функций (например, отдельные министры не несут, как прежде, ответственности перед Федеральным Собранием и могут быть назначены на должность Президентом без согласия парламента); современный парламент не составляет с законодательными собраниями субъектов РФ единой иерархической системы подобно системе советов во главе со Съездом и Верховным Советом СССР (до 1991г.) И РСФСР, РОССИИ (до 1993 г.).

19.3. Порядок формирования палат Федерального Собрания РФ

Федеральное Собрание РФ состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы (п.1, ст.95 Конституции РФ).

Конституцией РФ установлено, что в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации. По-

389