5. Источники кпрф как отрасли права: понятие, система, иерархия.

Источники КПРФ – это нормативные юридические акты, регулирующие (закрепляющие) политические отношения и содержащие нормы конституционного права.

В РФ нет закона, в котором было бы определение нормативно-правового акта, поэтому нужно обращаться к актам толкования судебных органов. В ПП ВС РФ 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании НПА…» содержатся признаки НПА (материальный и формальный):

• издание в установленном порядке управомоченным органом (напр., ОГВ, ОМСУ),

• обязательный для неопределенного круга лиц,

• рассчитанный на неоднократное применение,

• направленный на урегулирование общественных отношений.

П. КС РФ 2015 №6: разъяснения ФНС – это акты, «обладающие нормативными свойствами», поэтому оспариваться они должны в порядке нормативных актов. О нормативных свойствах акта говорят следующие признаки (материальный подход):

• оказывает ли он общерегулирующее воздействие на общественные отношения,

• содержит ли акт предписания о правах и обязанностях персонально неопределенного круга лиц,

• рассчитан ли акт на многократное применение.

По объему НПА может быть источником КПРФ полностью (например, конституция, законы о гражданстве, о референдуме, о выборах); комплексно регулировать общественные отношения (когда его нормы относятся к нескольким отраслям права); в целом являться источником другой отрасли права, но ряд его норм может относиться одновременно и к конституционному праву.

Подходы к описанию источников КПРФ: видовой (акты государственных органов, внутригосударственные договоры и источники международного права) и иерархический.

Конституция РФ. Ее ведущее положение в КПРФ обусловлено тем, что в Конституции РФ закреплены основные черты нашего общества и государства, статуса личности, система, принципы формирования, функции и ключевые полномочия ОГВ, ОМСУ. Конституция – основа всех других НПА. Она 1) определяет виды правовых актов, 2) определяет иерархию правовых актов, 3) определяет порядок создания правовых актов 4) определяет содержание правовых актов. Эти функции предопределяют особую роль Конституции в правовой системе. Она обладает высшей юридической силой (ст. 15).

Декларации могут сопровождать создание нового государства, принятие новой Конституции, закрепление важнейших элементов статуса личности (напр., Декларация прав и свобод человека и гражданина 21 ноября 1991 г.). Вместе с тем декларации являются документами сильного политического звучания. Чтобы стать более легитимными, нормы деклараций трансформируются в нормы НПА. Остаются декларации самостоятельными источниками конституционного права или они поглощаются иными актами? По-разному. Российская Декларация прав и свобод человека и гражданина не включалась в Конституцию РСФСР в качестве ее самостоятельной части; на базе норм Декларации были сформулированы новые нормы Конституции. Таким образом, формально оставаясь самостоятельным документом, фактически Декларация уступила место нормам Конституции РФ. Декларация о государственном суверенитете РСФСР считается официально самостоятельным документом, хотя ее положения пронизывают Конституцию 1993 г. Согласно Конституции (заключительные и переходные положения), акты, принятые до вступления в силу К., сохраняют силу в части, не противоречащей К. (т.е. в иерархии они стоят ниже К.).

Акты Конституционного Собрания РФ — нормативные акты, предусмотренные Конституцией РФ (ст. 135) в связи с возможным ее пересмотром. ФКЗ о Конституционном Собрании не принят, поэтому мы не знаем, какая форма у этих актов.

Законы РФ о поправках к Конституции РФ — особый вид нормативных актов, существование которого предопределил Конституционный Суд РФ своим толкованием ст. 136 Конституции РФ в постановлении от 31 октября 1995 г. Далее был принят ФЗ 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ». Посредством законов о поправках вносятся изменения в гл. 3—8 Конституции РФ. В Конституции Законы РФ о поправках к Конституции упомянуты и в ч. 5.1 ст. 125 – в связи с предварительным нормоконтролем. Важно, что к ним не применим последующий нормоконтроль, потому что как только эти Законы вступают в силу, они перестают быть самостоятельными актами (поглощаются Конституцией). Примеры:

• 2008 – срок полномочий Президента РФ и Государственной думы РФ

• 2008 – контрольные полномочия ГД в отношении Правительства;

• 2014 – ВС и прокуратура

• 2014 – СФ ФС РФ

• 2020 – совершенствование функционирования публичной власти

Общепризнанные принципы и нормы международного права обычно и так часть национального права, часть Конституции РФ и законов, потому что регулируют один и тот же предмет. Вместе с тем, международное право существует параллельно с национальным.

Международные договоры РФ исходя из системного толкования Конституции (ст. 15) находятся ниже Конституции, но выше законов. ПП ВС 2003 год № 5: доктрина определения места МД в нормативной иерархии на основе статуса внутригосударственного НПА, посредством которого государство выразило согласие на обязательность договора. Кроме того, в иерархии источников КП находятся только самоисполнимые международные договоры; несамоисполнимые договоры всегда требуют принятия акта государства. П. КС 2016 №12 (Анчугов, Гладков):

• ЕКПЧ, как международный договор, является составной частью правовой системы РФ, а потому Россия подчиняется решениям, вынесенным в рамках ЕКПЧ. Однако то, что ЕКПЧ стала частью правовой системы, означает, что она НЕ выше Конституции РФ;

• КС РФ адаптирует нормы международного права с опорой на Конституцию;

• взаимодействие европейского конвенционного и российского конституционного правопорядков невозможно в условиях субординации;

• все положения Конституции в целом составляют непротиворечивое системное единство. Проверка какого-либо положения Конституции на предмет его соответствия другим положениям Конституции исключена;

• Россия не вправе заключать международные договоры, не соответствующие Конституции.

ФКЗ — это органические законы, нормативные акты, существование которых предопределено самой Конституцией. Согласно ч. 3 ст. 76 Конституции РФ ФЗ не могут противоречить ФКЗ. Не приняты ФКЗ О Конституционном собрании и ФКЗ об изменении статуса субъекта. Приняты по существу 15 ФКЗ.

ФЗ принимаются в случаях, когда Конституцией РФ предусмотрено регулирование общественных отношений именно федеральным законом, а также тогда, когда в силу важности общественных отношений и парламент, и другие государственные органы признают необходимость их первичного, основополагающего регулирования посредством ФЗ (по предметам ведения федерации и совместного ведения). «Федеральный закон» в Конституции употребляется как в узком, так и в широком смыслах слова. «Доконституционные» законы – в форме законов и основ законодательства. Например, Закон о СМИ. Закон можно понимать в формальном (по процедуре) и материальном (по содержанию) смыслах. Если закон формальный (как, например, закон о федеральном бюджете), то он не может создавать права и обязанности. Об этом – П. КС 2004 №9 (ФЗ о бюджете «не может устанавливать положения, НЕ связанные с государственными доходами и расходами»). Есть законы только в материальном смысле слова – например, указы Президента РФ, восполняющие пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, если ГД не способна самостоятельно принять закон или делегирует это право президенту.

Нормативные договоры между органами федерации и органами субъектов федерации; между субъектами федерации; между общественными объединениями. Упоминание в ч. 3 ст. 11 Конституции: «Разграничение предметов ведения… осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий». Не все договоры являются источниками КПРФ, а только те, которые говорят о разграничении предметов ведения и полномочий, о передаче (делегировании) друг другу собственных полномочий, т. е. содержат нормы права. Все договоры по воле сторон утратили силу или истекли, потому что в 1999 году в ФЗ «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных ОГВ субъектов РФ» было сказано, что договоры о разграничении ведений могут заключать лишь те субъекты РФ, которые имеют экономические, культурные и прочие особенности, которые отличают субъект от других (особенности надо указать в договоре). Заключенный договор вступает в силу после ратификации – и ему дается сила ФЗ.

Указы Президента РФ, которые содержат нормы конституционного права. Например, указ «Об Администрации Президента РФ». На основе ст. 90 можно сказать, что Президент РФ принимает указы даже без прямого указания на это в конституции, просто исполняя свои полномочия (регламентарные акты – см. билет 67). Распоряжения Президента РФ всегда ненормативные. П. КС 1996 № 11 (о указах, восполняемых пробелы в правовом регулировании). Концепции, доктрины, кажется, ненормативные (хотя там общеобязательные принципы) – об этом есть Постановление КС.

Акты палат ФС — Регламент СФ ФС РФ, утвержденный постановлением СФ РФ, и Регламент ГД ФС РФ, утвержденный постановлением ГД РФ. Постановление ГД об объявлении амнистии – особый акт, его правовая природа похожа на правовую природу ФЗ (издавая амнистию, мы блокируем действие УК, УПК). Они даже могут оспариваться в КС. П. КС 2011 №11.

Нормативные акты Правительства РФ. В большинстве своем они изданы в развитие законов как источников конституционного права и представляют собой детализацию соответствующих общественных отношений. Правительство издает постановления лишь при наличии прямого на это указания в законе или в Конституции (по своей воле нельзя). Они ниже Указов Президента в силу ст. 115.

Акты ФОИВ, ЦИК РФ, ЦБ РФ, Генпрокурора РФ, Прокуратуры РФ, СК РФ и др. Об этих актах не сказано в Конституции, но поскольку они созданы по Конституции, то наделены правом издавать нормативные акты. Они обязаны принимать административные регламенты. ЦИК легально толкует избирательное законодательство.

Соглашения между ФОИВ и ОИВ субъекта. Ст. 78 Конституции, ФЗ «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных ОГВ субъектов РФ». Они ниже договоров о разграничении ведения, потому что после их заключения соглашения ратифицируются в Правительстве РФ и принимают форму распоряжений (ненормативные акты).

Конституции республик в составе РФ, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов как субъектов РФ, за ними – законы, иные нормативные акты субъектов РФ (ст. 73, 76 Конституции). Правовая природа конституций субъектов рассмотрена в П. КС 2003 №13.

Нормативные акты МСУ или его органов (ФЗ «Об общих принципах организации МСУ в РФ»). По объему этот круг источников гораздо скромнее, однако он существует и должен учитываться в конструировании конституционных правоотношений и их оформлении. Устав МО, акты, принятые на референдуме, акты представительного органа, иные акты.

Решения КС РФ имеют принципиальное значение для понимания сути конституционно-правовых норм. Причем часто это не просто интерпретация существующих норм КП, но и создание новых норм, без которых в дальнейшем применение имеющихся норм попросту невозможно. Поскольку нередко в решениях КС РФ дается оценка нормативных актов на предмет их соответствия Конституции РФ, разграничения компетенции государственных органов с точки зрения, отраженного в Конституции РФ принципа разделения властей, а тем более учитывая толкование норм самой Конституции в актах КС, некоторые авторы предлагают поставить постановления КС РФ в иерархии источников на второе место — сразу после Конституции РФ. П. 1998 №19 («решения КС, в результате которых неконституционные нормативные акты утрачивают юридическую силу, имеют такую же сферу действия во времени, пространству и по кругу лиц, как решения нормотворческого органа, и, следовательно, такое же, как нормативные акты, общее значение, не присущее правоприменительным по своей природе актам СОЮ и арбитражных судов»). П. КС 2004 №25: юридическая сила решений КС обладает нормативным приоритетом над нормой оспариваемого закона. Решения КС – ЭТО РЫБЫ-ПРИЛИПАЛЫ, которые живут с законом до скончания веков, если когда-то толковали его.

Разъяснения ВС РФ по вопросам судебной практики (ст. 126) обладают колоссальным значением и по сути являются нормативными (толкования и разъяснения обязательны для применения на практике), хотя формально не являются нормативными.

Акты общественных структур по уполномочию государства (напр., уставы политических партий). В соответствующей части подобные акты также становятся источниками конституционного права. В качестве примера – порядок включения кандидатов в списки политических партий, которое согласно Закону «О выборах депутатов ГД» осуществляется в соответствии с уставами политических партий.