38. Модель российского федерализма: конституционные основы и практика федеративного строительства.

Мировая практика происхождения федераций:

1. В результате разъединения ранее существовавшего унитарного государства (Австрия в 1920, Бельгия в 1993, Ирак в 2005 г.)

2. В результате объединения прежде самостоятельных территориальных единиц в союз (США в 1787 г., Швейцария в 1848 г., Чехословакия в 1918 г., СССР в 1922 г., Танзания в 1964 г. и др.);

3. В результате сочетания двух принципов (федерация в Канаде возникла в результате разъединения прежде унитарного государства на две провинции – Онтарио и Квебек – и добавления к ним новых провинций).

Виды федераций с точки зрения правовой основы:

• договорные – образованы на основе договора (СССР, ОАЭ);

• конституционные – образованы на основе конституции (ФРГ, Бразилия);

• смешанные – конституционно-договорные.

История федерализма в России занимает меньшую часть ее истории: почти все время наша страна была централизованным унитарным государством. На отдельных этапах развития государственного устройства в России существовали автономии (в Польше в период 1815-1874 гг., в Финляндии), а также широко использовались механизмы деконцентрации (административная договоренность, когда функции центральных органов власти передаются региональным представительствам центральной власти: генерал-губернаторы, губернаторы).

Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа 1918 г. и объяснения И. Сталина:

• для того чтобы установить в Америке федерацию, необходимо было объединить не связанные еще между собой колонии, и это было в интересах экономического развития Соединенных Штатов. Но для того чтобы превратить Россию в федерацию, пришлось бы порвать уже существующие экономические и политические узы, связывающие области между собой, что совершенно неразумно и реакционно;

• Америка разделяется на штаты по географическому признаку (области развились из колоний-общин, независимо от их национального состава); не то в России. Наши окраины суть определенные уголки с определенным бытом и не русским национальным составом населения. Автономия штатов в США даже не поднимает национальный вопрос, когда в России в основе разделения России на области лежит именно национальный признак;

• федерализм обрекает Россию на исчезновение, раздробление, неразумен для неё. Решение национального вопроса должно быть жизненным, радикальным и окончательным:

1. Право на отделение для тех наций, которые не могут, не хотят остаться в рамках целого;

2. Культурная, языковая, промысловая автономия в рамках единого (слитного) государства для областей, отличающихся известным национальным составом и остающихся в рамках целого;

3. Отсутствие государственного статуса за окраинами России, отсутствие у них права на сецессию.

Конституция 1918 года: РСФСР – социалистическая федерация нового типа, построенная по национально-территориальному признаку в соответствии с принципами

• добровольности объединения и права автономий на отделение;

• объединения однородных государств;

• хозяйственной целостности субъектов;

• демократического централизма (за местными советами – вопросы чисто местного значения).

Федерация СССР конституционно-договорная (Договор об образовании СССР вошел в Конституцию СССР 1922 года), она основана уже на других принципах построения государства (право на выход из союза).

Современная Российская Федерация возникла в результате федеративных реформ 1989-1991 гг. и распада СССР. РФ была образована в рамках 4 волны федерализма (распад социалистических федераций). РФ стала правопродолжателем СССР (Конституция, ст. 67 прим.)

Этапы развития современной федерации:

1989 – 1993: договорно-конституционная федерация, основанная на Федеративном договоре 31 марта 1992 года, включенном в состав Конституции 1978 года. Ассиметричная федерация (суверенные республики, поднятые на уровень взаимоотношений в союзным центром; края, области, города федерального значения; автономная область и автономные округа)

1993 – н. в.: конституционная федерация (нормы Федеративного договора не применяются, если противоречат Конституции; Федеративный договор не стал частью конституции). Позиция КС: федерация носит строго конституционный характер, поскольку ее возникновение связано с волеизъявлением народа, который принял конституцию и возродил суверенную государственность России. До 2000 гг. –– тенденция к децентрализации (договорное регулирование федеративных отношений). После 2000 г. –– тенденция к централизации: приведение законодательства субъектов в соответствие с Конституцией и ФЗ, сворачивание практики договорного регулирования, «подчинение» регионов центру через механизм формирования ОГВ субъектов РФ (партизация выборов) и назначения глав субъектов РФ.

Причины выбора в пользу федерализма (необходимость и выгоды для России):

• большая территория; большое население (нужно, чтобы власть была как можно более близка к народу, поэтому ее разделяют на несколько уровней); неоднородность населения в культурном, религиозном, этническом смыслах;

• федерация позволяет примирить единство и разнообразие, позволяет участвовать населению в государственном процессе сразу на двух уровнях (принятие политических решений приближается к гражданам), может способствовать повышению эффективности управления через механизм распределения компетенции. Федерация – средство решения национального вопроса (самоопределение народа внутри государства без применения права сецессии).

Признаки РФ как федеративного государства:

1. Сложносоставное государство, которое состоит из особых публично-территориальных образований. В ст. 1 она определяется как федеративное государство. В 5 же статье определяются субъекты. Территория представляет собою сумму субъектов.

2. Два уровня государственной власти и права: федеральный и субъектов. Приоритет федерального законодательства, кроме вопросов, отнесенных к исключительной компетенции субъектов.

3. Разграничение компетенции – остаточная компетенции субъектов (индийская модель), три вида компетенции (однако почти все вопросы отнесены к исключительному ведению федерации).

4. Суверенитет федерации. Власть РФ распространяется на всю территорию государства (ст. 4, 76). Междунар. правосубъектность субъектов ограничена культурой и экономикой. Субъекты обладают самостоятельностью в рамках исключительного ведения субъектов и совместного ведения.

5. Принцип федерального гражданства, которое не сочетается с гражданством субъектов.

6. Совфед РФ – палата, представляющая интересы субъектов РФ, а также палата, представляющая интересы федерации в целом.

Модель российского федерализма:

• разнородная федерация с расколотой идентичностью и тенденцией к центробежности (ее снижают через механизмы общего языка, единого образовательного стандарта, общие основы культурной политики);

• симметричная федерация с элементами асимметрии (республики имеют свой язык и конституцию) – это объясняется факторами культурного/национального характера;

• децентрализованная федерация (de facto централизованная);

• конституционная федерация;

• национально-территориальная федерация (со смешанным составом субъектов).

Политика централизации в РФ:

1) истолкование КС РФ Конституции РФ как не предполагающей суверенитета субъектов РФ;

2) общие принципы организации государственной власти в субъектах;

4) ограничение в заключении договоров о разгранич-и компетенции (субъекты должны доказать свою особ-ть);

5) определены меры федерального вмешательства в случае нарушения субъектом Конституции РФ и федерального права (роспуск законодательного органа, отставка главы субъекта, и т.д.). в законе были предусмотрены такие меры, как роспуск, отставка главы субъекта, др.;

6) переход выборов на пропорциональную избирательную систему;

7) федеральные округа и должность полномочного представителя Президента РФ в федеральных округах;

8) падение роли Совфеда как представителя интересов субъектов;

9) централизованный финансовый (бюджетный и налоговый) федерализм: наиболее доходные налоги были отнесены к федеральным, правило распределения налоговых поступлений между бюджетами разных уровней. На практике это привело к тому, что федеральный бюджет получает большую часть налоговых поступлений. Поскольку многие расходные обязательства были переложены на субъекты, возникла проблема их финансовой необеспеченности. Механизм финансового выравнивания в виде трансфертов и субвенций носит централизованный, подчиняющий и недостаточно открытый характер.