§ 4. Вопросы внутренней структуры, порядка формирования, взаимоотношений палат парламента

1. Внутренняя структура и формирование парламента

По внутренней структуре парламенты бывают однопалатные и двухпалатные (изредка бывает больше палат). Для федеративного государства характерен двухпалатный высший представительный орган. В Союзе ССР с самого его образования Центральный Исполнительный Комитет СССР (учрежден в 1922 г.) состоял из Союзного Совета и Совета Национальностей, а Верховный Совет СССР (по Консти‐ туции СССР 1936 г.) — из Совета Союза и Совета Национальностей.

Высший представительный орган власти Российской республики, объявленной федеративным государством в январе 1918 г., долгое время оставался однопалатным. Функции палаты, отражающей многонациональный состав государства, включая и специфику РСФСР, были сконцентрированы на уровне СССР. В Совете Национальностей Верховного Совета СССР были депутаты от РСФСР, автономных республик, автономных областей и автономных округов, состоявших в РСФСР. Лишь при конституционной реформе 27 октября 1989 г. для Верховного Совета РСФСР была предусмотрена двухпалатная структура — Совет Республики и Совет Национальностей.

По Конституции РФ в Федеральном Собрании — парламенте России две палаты — Совет Федерации и Государственная Дума.

В Совет Федерации согласно ст. 95 Конституции РФ (в первоначальной редакции) входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Когда в Российской Федерации числилось 89 субъектов РФ, членов Совета Федерации было 178. Далее число субъектов РФ сократилось до 83, соответственно было 166 членов Совета Федерации. С принятием Республики Крым и города Севастополя в состав Российской Федерации субъектов стало 85, а членов Совета Федерации — 170. Как уже упоминалось, по новелле от 21 июля 2014 г. Президенту РФ было дано право включить в Совет Федерации также представителей Российской Федерации в пределах 10% от общей численности палаты.

эволюции порядка включения в Совет Федерации представителей от субъектов РФ

Первый состав Совета Федерации в 1993 г. был избран населением субъектов РФ — по два (тогда — депутата) от каждого. С 1995 г. по должности членами Совета Федерации стали руководитель законодательного органа и глава исполнительной власти субъектов РФ. С 2000 г. одного члена Совета Федерации избирает законодательный орган власти субъекта РФ, другого назначает высшее должностное лицо субъекта РФ; оба члена Совета Федерации теперь работают в палате на профессиональной постоянной основе.

Появился Федеральный закон от 5 августа 2000 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Он предусмотрел, что членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин РФ, достигший возраста 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией РФ правом избирать и быть избранным в органы государственной власти; названный Закон, как и Закон о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, исключил для парламентария возможность занимать какие‐либо другие государственные и муниципальные посты.

- появились и дополнительные требования: ПЕРЕЧИСЛЕНИЕ НОВЕЛЛ В ПОЛОЖЕНИЯ ЭТОГО ФЗ

1) они не должны иметь гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства (дополнения от 25 июля 2006 г.).

2) 21 июля 2007 г. в Закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» включено требование: членом Совета Федерации должен быть человек, проживший не менее 10 лет в совокупности на территории субъекта РФ, от которого он делегируется в Совет Федерации.

3) Однако Президент РФ в Послании Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. сказал следующее: «Совет Федерации должен формироваться только из числа лиц, избранных в представительные органы власти и депутатов местного самоуправления соответствующего субъекта Федерации. Так называемый ценз оседлости, предписывающий члену Совета Федерации прожить в ранее определенном регионе определенное количество лет, должен быть отменен. В результате в Совете Федерации будут работать граждане, прошедшие процедуру публичного избрания, имеющие опыт работы с избирателями и представляющие не только органы власти субъекта Федерации, но и, самое главное, непосредственно его население». С 1 января 2011 г. ст. 1 дополнена текстом следующего содержания: «Кандидатом для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации может быть гражданин Российской Федерации, являющийся депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или депутатом представитель‐ ного органа муниципального образования, расположенного на территории субъекта Российской Федерации, органом государственной власти которого осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации. Избранный (назначенный) член Совета Федерации обязан в установленный настоящим Федеральным законом срок сложить полномочия депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или депутата представительного органа муниципального образования». Соответственно с 1 января 2011 г. перестало действовать положение Закона о необходимости кандидату 10 лет проживать в данном субъекте РФ.

4) Федеральным законом от 5 октября 2011 г. в рассматриваемый Закон вносится дополнение: кандидатом для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации может быть, наряду с местными депутатами, также и депутат Государственной Думы, избранный в составе региональной группы федерального списка на данной территории.

5) дополнение от 17 октября 2011 г.: кандидатом для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации может быть также член Совета Федерации.

6) Был принят Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», в который внесены существенные дополнения в 2013—2019 гг.

В итоге, гражданин РФ достигший возраста 30 лет, обладающий безупречной репутацией и постоянно проживающий на территории соответствующего субъекта РФ в течение пяти лет, предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации, либо в совокупности в течение 20 лет, предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации. Как видим, «ценз оседлости» поправкой от 28 июня 2014 г. все же снова вводится в Закон.

Однако в той же ст. 2 далее говорится (п. 3): указанное в п. 1 требование о постоянном проживании на территории субъекта РФ не распространяется на кандидата для наделения полномочиями члена Совета Федерации, который:

1) на день голосования на выборах соответствующего органа го‐ сударственной власти субъекта РФ является: членом Совета Федера‐ ции — представителем от законодательного или исполнительного ор‐ гана государственной власти данного субъекта РФ; депутатом Госу‐ дарственной Думы, избранным по одномандатному избирательному округу, образованному на территории данного субъекта РФ, входив‐ шим в качестве кандидата в региональный список кандидатов на вы‐ борах в Государственную Думу на данной территории; лицом, имею‐ щим воинское звание высшего офицера или специальное звание выс‐ шего начальствующего состава либо соответствующий им классный чин юстиции;

2) в совокупности в течение пяти лет, предшествующих выдвиже‐ нию кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Феде‐ рации: проходит или проходил военную службу, службу в правоохра‐ нительных органах на территории соответствующего субъекта РФ; проходит или проходил дипломатическую службу и имеет диплома‐ тический ранг Чрезвычайного и Полномочного Посла; являлся чле‐ ном Совета Федерации — представителем от законодательного или исполнительного органа власти соответствующего субъекта РФ; за‐ мещает или замещал должности федеральной государственной граж‐ данской службы на территории соответствующего субъекта РФ; за‐ мещает или замещал государственные должности или должности го‐ сударственной гражданской службы соответствующего субъекта РФ; замещает или замещал муниципальные должности или должности муниципальной службы соответствующего субъекта РФ.

новеллой от 28 июня 2014 г. предусмотрено: если все депутаты этого представительного органа избраны по одномандатным избира‐ тельным округам, лицо «вправе совмещать осуществление полномо‐ чий члена Совета Федерации и депутата законодательного (предста‐ вительного) органа государственной власти субъекта Российской Фе‐ дерации» (п. 5 ст. 3).

Кандидатуры для наделения полномочиями члена Совета Феде‐ рации — представителя от законодательного органа субъекта РФ вно‐ сятся на рассмотрение этого органа его председателем, фракцией или группой депутатов численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов данного органа. Каждый из названных инициато‐ ров вправе внести не более одной кандидатуры. Решение о наделении полномочиями члена Совета Федерации принимается большинством голосов от общего числа депутатов этого органа и оформляется его постановлением. Решение должно быть принято в течение одного месяца со дня первого заседания в правомочном составе указанного органа.

Поскольку член Совета Федерации — представитель от исполни‐ тельного органа — направляется в палату главой субъекта РФ, Закон различает процедуры в зависимости от порядка «прихода к должно‐ сти» главы. Как известно, в небольшом круге субъектов он избира‐ ется на свой пост законодательным органом субъекта РФ, в большин‐ стве субъектов РФ — избирается населением.

Президент РФ вносит в законодательный орган субъекта РФ три кандидатуры на пост главы субъекта РФ. А каждый кандидат обязан представить в законодательный орган субъекта три кандидатуры для возможного последующего наделения полномочиями члена СФ.

Если же высшее должностное лицо субъекта РФ избирается гражданами, тогда каждый кандидат представляет в соответствующую избирательную комиссию три кандидатуры, для наделения полномочиями члена Совета Федерации

Полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня вступления в силу решения соответствующего органа государственной власти субъекта РФ о наделении его полномочиями члена. Член Совета Федерации в теч 3 дней направляет в СФ и орган государственной власти субъекта РФ, принявший указанное решение, копии заявления об освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом члена. Полномочия члена Совета Федерации прекращаются со дня вступления в силу решения соответствующего органа государственной власти субъекта РФ о наделении полномочиями нового члена Совета Федерации — представителя от этого же органа субъекта РФ.

Надо сказать, что в прежние годы возникали трения между субъектами РФ и СФ: палата хотела, чтобы полномочия члена Совета Федерации начинались с того момента, когда именно она, палата, примет решение о признании полномочий парламентария — даже при «плановом» приходе в палату нового лица надо было проверять соблюдение процедур его наделения полномочиями, сопроводительные документы и др

Изменениями, внесенными в названный Закон 16 декабря 2004 г., позиции члена СФ и самой палаты были усилены. Закон установил, что полномочия начинаются со дня принятия Советом Федерации решения о подтверждении этих полномочий, а прекращаются со дня принятия решения о подтверждении полномочий нового члена.

А это значит, что с принятием органом субъекта РФ решения о прекращении, в том числе и досрочном, полномочий члена Совета Федерации еще ничего не менялось

Как можно видеть, в действующий Закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» включено такое же правило — ключевым для начала и окончания полномочий, в том числе и досрочного, является решение органа субъекта РФ. Данное правило отражено и в Регламенте СФ.

ПО ПОПРАВКАМ:

теперь члены данной палаты называются сенаторами.

что поправкой к Конституции от 21 июля 2014 г. была учреждена категория членов данной палаты — представителей от Российской Федерации, их число не должно превышать 10% общей численности т. е. 17 человек. В 2020 г. их число увеличено: согласно новому п. «в» ч. 2 ст. 95 в палату входят «не более 30 представителей Российской Федерации, назначаемых Президентом Российской Федерации, из которых не более семи могут быть назначены пожизненно». И еще: тогда же в ч. 2 включен п. «б», он гласит, что в Совет Федерации входит «Президент Российской Федерации, прекративший исполнение своих полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности или досрочно в случае его отставки, — пожизненно, но вправе отказаться.

ч. 3 ст. 95: «Общее число сенаторов определяется исходя из числа представителей от субъектов Российской Федерации, перечисленных в статье 65 Конституции, и числа лиц, осуществляющих полномочия сенаторов Российской Федерации, указанных в пунктах “б” и “в” части 2 настоящей статьи».

В ч. 4 ст. 95 Конституции перенесено положение из Федерального закона о порядке формирования Совета Федерации — о том, что сенатором может быть гражданин РФ, 30 лет. И теперь на конституционном уровне также отражено, что сенатором может быть гражданин, постоянно проживающий в Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство. сенаторам в порядке, установленном федеральным законом, запрещается открывать и иметь счета, хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ.

назначаются сроком на шесть лет, а исключением представителей РФ, осуществляющих полномочия сенаторов пожизненно.

Совет Федерации не имеет теперь срока полномочий, а значит, у него нет и созывов. Эта палата парламента является постоянно функционирующим органом, состав которого меняется по ходу работы.

ГД состоит из 450 депутатов. сначала 225 депутатов избирались по одномандатным избирательным округам, 225 — по партийным спискам, затем были введены выборы только по спискам (2007 и 2011 гг.), теперь снова используются названные два канала избрания.

По Конституции одно и то же лицо не может входить в обе палаты Федерального Собрания. Депутат ГД не может быть депутатом других представительных органов власти и органов местного самоуправления. Такое же правило установлено и для члена Совета Федерации.

Напомним, что созыв — это тот период времен, и на который избран парламентили его палата. 4 декабря 2011 г. проводились выборы Государственной Думы, значит, ее очередной VI созыв занял 2011—2016 гг. Последние выборы состоялись 18 сентября 2016 г., и VII созыв продлится до осени 2021 г. — конечно, если вдруг не понадобятся досрочные выборы.