§ 2. Принцип постоянной деятельности

ВС – ВЕРХОВНЫЙ СОВЕТ (!)

СНД – Съезд Народных депутатов

ОО – общественная организация

ОГВ – орган государственной власти

Другой вопрос, который пришлось решать: какими должны быть представительные учреждения, особенно на общегосударственном уровне — периодически собирающимися либо постоянно работающими?

В Советском государстве возобладала концепция Советов как работающей корпорации. По этой модели

=> во‐первых, Советы соединяли в себе функции представительных и исполнительных органов. Но это существовало на словах (специальные исполнительные органы на уровне местных Советов входили в их систему (организационную структуру), а на центральном уровне организационно отделялись от высших представительных органов). Неизбежные для представительных органов отдельные их распорядительные полномочия (по передаче средств из одной статьи бюджета в другую, назначению лица на должность) не исполнительная власть. В период борьбы с всевластием Советов эту идею соединения функций представительных и исполнительно‐распорядительных органов им припомнили, чтобы показать ущербность теории, остававшейся лишь лозунгом.

=> во‐вторых, депутаты Советов должны и принимать решения, и проводить их в жизнь, и контролировать исполнение. Для этого они должны не отрываться от народа, сочетать депутатские функции с производственной деятельностью => не порывать с основным местом работы => неизбежно исключается для основной массы депутатов выполнение депутатских функций лишь в представительном органе на профессиональной основе.

Идея участия депутатов в организации выполнения принятых решений конструктивна. И все упирается: как и на каком уровне ее осуществлять. В большинстве стран мира депутаты представительных органов местного уровня не являются освобожденными лицами. Они выполняют свои функции в местном собрании в сочетании с основной работой. Не всегда и не все депутаты представительных органов более высокого территориального уровня переходят на постоянную работу в эти учреждения.

Т.о., это вопрос не столько социалистической окраски представительных органов, сколько целесообразности. Как правило, с уровня законодательных собраний субъектов федеративных государств — часть депутатов, а на общегосударственном уровне — все депутаты выполняют свои задачи на освобожденной основе => переходят в парламент, получают там заработную плату (в других странах — возмещение, вознаграждение) и не могут заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме

преподавания, науки, творчества

У нас до ‘89 депутаты ВС СССР, а до ’90 — депутаты ВС РСФСР таковыми не являлись. Сессии этих Советов проводились два раза в год, длились два‐три дня. В последнее десятилетие (после принятия КСССР ‘77 г.) перед очередной сессией за месяц стали собираться и работать постоянные комиссии (их тоже стало много). Депутатам высших органов власти возмещались расходы, связанные с депутатской деятельностью, в виде твердой суммы + командировочные расходы — оплата проезда, гостиницы и суточных (были выше, чем у обычных командированных граждан).

Отказ в советское время от постоянно работающего общегосударственного парламента теоретически был несостоятелен в СССР (=> в РСФСР). При модели работающей корпорации высший представительный орган мог бы заседать гораздо дольше. Регулярно работающий парламент не был нужен номенклатурной бюрократии, которая видела в нем потенциальную угрозу своему монопольному положению в стране.

У представительных органов можно найти много недостатков. Но есть немало важных задач, которые представительный орган власти должен либо решать, либо держать под своим контролем, особенно на уровне всего государства. Отсутствие постоянно функционирующего парламента не означало, что не было необходимости в решении задач. Но одни из них не решались нормально, а другие были взяты на себя органами компартии, либо по их поручению иными органами государства = отрицательный фактор.

Парламентские учреждения уступили место формирующимся по строгой модели формально представительным органам, где хватало и рабочих, и крестьян, и женщин, и молодежи, и выходцев из других слоев общества. Но не было постоянства работы, ощутимого влияния этих органов в стране, наличия авторитета представительной системы и его поддержания на высоком уровне.

Увы, с идеей парламентаризма в России произошло следующее: зародившись как благие начинания, представительные учреждения в России (ГД начала XX в.) показали себя во многом с отрицательной стороны. Парламентаризм проявляет достаточно быстро свои минусы: очень маленькая прослойка в парламенте депутатов из рабочих, крестьян, трудовой интеллигенции; преобладание представителей капитала – коррупция; беспомощность депутатов перед аппаратом чиновников => парламентов в безвластные дискуссионные клубы и др.

Минусы > достоинства: во многом они не были реализованы и в России, особенно в части своевременного принятия эффективных законов, утверждения бюджета, парламентского контроля за органами государственного управления и чиновничеством, широкого обращения к общественному мнению.

На фоне недостатков было просто отказаться от буржуазного парламентаризма в пользу социалистических представительных учреждений (для простого населения главный плюс в том, что состояли из него же) + такие органы сами должны были принимать решения и проводить их в жизнь => высокого профессионализма не требовалось.

В. И. Ленин, «Государство и революция»: «Раз в несколько лет решать, какой член господствующего класса будет подавлять, раздавлять народ в парламенте, — вот в чем настоящая суть буржуазного парламентаризма, не только в парламентарно‐конституционных монархиях, но и в самых демократических республиках». В новом обществе представительные учреждения остаются, но парламентаризма как особой системы, как разделения труда законодательного и исполнительного, как привилегированного положения для депутатов, здесь нет. «Без представительных учреждений мы не можем себе представить демократии, даже и пролетарской демократии, без парламентаризма можем и должны».

Идея парламентаризма оказалась дискредитированной. Новые органы народного представительства по организационной структуре, проч., оказались малоэффективными.

=> в нашей стране само слово «парламент» стало ассоциироваться с буржуазным строем. С ‘60–‘70‐х его стали изредка использовать (в кавычках и подчеркивая, что с буржуазным парламентом представительные учреждения в целом и ВС СССР, РСФСР не имеют ничего общего).

Но постепенное осознание: есть функции представительных органов власти, и особенно общегосударственных, которые надо осуществлять постоянно.

Создание длительно работающих представительных учреждений – один из важнейших шагов политических реформ в период перестройки.

На уровне Союза ССР 1 декабря ‘88 г. вместо прежнего ВС СССР учреждаются два органа — СНД СССР и ВС СССР. КСССР предусмотрела, что Съезд — высший ОГВ СССР; он правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Союза ССР (ст. 108). => именно Съезд стал наследником прежнего ВС; ВС состоял из 1500 депутатов, а Съезд — из 2250 (750 избирались от территориальных избирательных округов, 750 — от национально‐территориальных избирательных округов, 750 — от ОО). Очередные заседания Съезда проводятся один раз в год (по конституционной реформе 14.03.‘90 — не реже одного раза в год).

ВС СССР, сохранив прежнее название и деление на палаты — Совет Союза и Совет Национальностей — стал в значительной мере новым органом. КСССР определила: ВС СССР — постоянно действующий законодательный, распорядительный (это определение 14.03.‘90 из Конституции исключено) и контрольный ОГВ СССР (ст. 111). Палаты равны по численности. В обеих палатах ВС состояло чуть более 540 депутатов. Этот численный состав приближал ВС СССР к парламентам (или их нижним палатам) многих стран мира и был рассчитан на постоянную работу. Ст. 112 КСССР: ВС СССР ежегодно созывался «на очередные — весеннюю и осеннюю — сессии продолжительностью, как правило, три‐четыре месяца каждая». Сессии состояли из раздельных и совместных заседаний палат + проводимых в период между ними заседаний постоянных комиссий палат и комитетов ВС СССР. Компетенция ВС СССР была существенно расширена, к ней отнесены многие вопросы, ранее решавшиеся Президиумом ВС СССР или СовМин СССР.

При конституционной реформе в РСФСР 27.10.‘89 учреждается «тандем» СНД — ВС. Новый ВС — орган Съезда (в этом особенность российских конституционных положений по сравнению с союзными), постоянно действующий законодательный, распорядительный и контрольный ОГВ РСФСР (ст. 107). ВС РСФСР впервые получает двухпалатную структуру (Совет Республики и Совет Национальностей). До этого ВС был однопалатным.

Численный состав нового ВС РСФСР — около 250 депутатов. В работе комитетов участвуют еще около 200 депутатов, но не входят в ВС. С самого начала ВС РСФСР стал работать длительный период, прерываясь на каникулы и на время выездов депутатов в округа для работы с избирателями. Но это не означало полного освобождения всех депутатов от других обязанностей. Ряд депутатов — членов ВС, особенно из Совета Национальностей, оставались на прежних (преимущественно руководящих) должностях в регионах, хотя эти депутаты подолгу работали в ВС, его комитетах и комиссиях палат. Многие народные депутаты, не входившие в число членов ВС, перешли на постоянную работу в ВС, покинув прежние должности.

По КРФ депутаты ГД работают на профессиональной постоянной основе; не могут находиться на госслужбе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности (ч. 3 ст. 97). На I созыв (‘93–‘95) было сделано одно исключение — члены Правительства РФ могли быть одновременно депутатами ГД (п. 9 раздела II КРФ ‘93).

Вторая палата (СФ) в I созыве (‘93–‘95) состояла из депутатов, избранных по субъектам (по два от каждого). Депутатам было разрешено осуществлять свои полномочия на непостоянной основе (п. 9 раздела второго КРФ). С ‘95 членами палаты стали по должности руководители представительных и ОИВ субъектов, они сохраняли свои посты в субъектах, поэтому могли выполнять функции в палате только на непостоянной основе. По ФЗ ‘00 о порядке формирования СФ один представитель избирается органом законодательной власти субъекта, второй назначается главой субъекта. Оба представителя работают в палате на постоянной профессиональной основе, получая за это вознаграждение, и тоже не имеют права на занятие иной оплачиваемой деятельностью, кроме преподавания, науки и творчества. Позже были учреждены члены СФ — представители РФ.