3. Первое чтение законопроекта в Государственной Думе

Внесенный Советом Государственной Думы в Думу законопроект подлежит рассмотрению ею. Из Регламента Государственной Думы не вытекает, что Дума должна вынести специальное решение — о принятии законопроекта к рассмотрению. Но поскольку Дума утверждает свою повестку дня, она, следовательно, с самого начала в состоянии определить, хочет заниматься данным законопроектом или нет.

Рассмотрение законопроектов Думой осуществляется в трех чтениях, если иное не предусмотрено законодательством или Регламентом палаты (ст. 116). в БК РФ сначала было предусмотрено (ст. 196), что рассмотрение проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год должно происходить в четырех чтениях. Однако Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. редакцию указанной статьи изменили и записали, что Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в трех чтениях. Таким образом, в данное время существует единый порядок по всем законопроектам.

Чтение — специальный термин, обозначающий одну из стадий рассмотрения законопроекта в парламенте, его палате, охватывающий совокупность действий соответствующих участников законодательной процедуры на данной стадии.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и материалы к нему по представлению ответственного комитета направляются Аппаратом Государственной Думы Президенту РФ, в Совет Федерации, депутатам Государственной Думы, в Правительство РФ и субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, не позднее чем за три дня до дня рассмотрения законопроекта на заседании Государственной Думы.

Законопроекты, за исключением законопроектов, перечисленных в ч. 3 ст. 104 Конституции РФ (т. е. финансовоемких), могут быть рассмотрены Государственной Думой без отзывов на них Правительства РФ, отзывов, предложений, замечаний других субъектов права законодательной инициативы, в том числе и в ситуации, когда отзывы, предложения, замечания были запрошены Советом Думы, но не представлены в установленный им срок.

В чем заключаются задачи первого чтения? В соответствии со ст. 118 Регламента при рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции РФ, его актуальности и практической значимости.

Обсуждение начинается с доклада субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, или его представителя и содоклада представителя ответственного комитета. Представитель комитета сообщает о позиции по законопроекту ответственного комитета, комитетов‐соисполнителей. В редакции Регламента Государственной Думы от 24 апреля 2009 г. отражено повышение роли Общественной палаты РФ на этой стадии законодательного процесса — о ее позиции должно быть сообщено представителем ответственного комитета, а если Общественная палата проводила свою экспертизу законопроекта либо законопроект затрагивает вопросы собственности граждан, на заседании может выступить член Общественной палаты, уполномоченный на это палатой. При рассмотрении законопроекта в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ представитель ответственного комитета должен проинформировать депутатов о позициях органов государственной власти субъектов РФ, представивших отзывы на законопроект.

Обсуждение законопроекта, внесенного Президентом РФ, Советом Федерации, Правительством РФ, законодательными (представительными) органами субъектов РФ, Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ, начинается с обоснования представителями указанных субъектов права законодательной инициативы необходимости принятия закона и заканчивается их заключительным словом, в котором содержится анализ высказанных в ходе обсуждения законопроекта предложений и замечаний.

В случае если законопроект не может быть рассмотрен Государственной Думой по причине отсутствия на заседании Государственной Думы субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, или его представителя, рассмотрение законопроекта переносится на другое заседание Государственной Думы. Если при рассмотрении законопроекта на заседании палаты вновь отсутствует субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, или его представитель, по предложению представителя ответственного комитета законопроект рассматривается Государственной Думой без участия указанного субъекта права законодательной инициативы или его представителя. Обсуждение законопроекта в таком случае начинается с доклада представителя ответственного комитета.

При рассмотрении законопроекта по решению палаты, принятому большинством голосов депутатов, принявших участие в голосовании, может быть отведено время для ответов на вопросы депутатов Государственной Думы по существу законопроекта, а затем вправе выступить представители фракций (до семи минут) и другие депутаты (до трех минут), полномочные представители Президента и Правительства в Государственной Думе, Председатель Счетной палаты и его заместитель, представители законодательных (представительных) органов субъектов РФ, другие лица, приглашенные для участия в обсуждении (ч. 5 ст. 118 Регламента).

При рассмотрении законопроекта, предусматривающего расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, в обязательном порядке заслушивается заключение Правительства РФ.

По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок, или принять закон, за исключением законопроекта по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, или отклонить законопроект.

После окончания обсуждения законопроекта на голосование ставится предложение о принятии законопроекта в первом чтении. Если по итогам голосования предложение о принятии законопроекта в первом чтении не набрало необходимого числа голосов, то он считается отклоненным без дополнительного голосования. Это решение оформляется соответствующим постановлением Государственной Думы. Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается субъекту права законодательной инициативы.

При внесении альтернативных законопроектов Государственная Дума рассматривает их одновременно посредством рейтингового голосования. Если по итогам рейтингового голосования несколько законопроектов набрали достаточное для их принятия число голосов, то принятым в первом чтении считается законопроект, набравший наибольшее число голосов. Если по итогам рейтингового голосования ни один из законопроектов не набрал достаточного для принятия числа голосов, то на окончательное голосование ставится законопроект, получивший наибольшее число голосов. Законопроект считается принятым в первом чтении, если при окончательном голосовании за него проголосовало более половины от общего числа депутатов. Результат голосования оформляется постановлением Государственной Думы.

Не принятые Государственной Думой альтернативные законопроекты считаются отклоненными. Решение оформляется соответствующим постановлением Государственной Думы без дополнительного голосования. Копии постановлений Государственной Думы вместе с отклоненными законопроектами направляются субъектам права законодательной инициативы.

В случае принятия законопроекта в первом чтении Государственная Дума в постановлении о принятии законопроекта в первом чтении устанавливает срок представления поправок к законопроекту. Срок представления поправок, как правило, не может быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ — менее 30 дней. В случае если у депутатов имеются предложения об установлении иного, чем в проекте постановления Государственной Думы, срока подачи поправок к законопроекту, срок подачи поправок устанавливается решением, принимаемым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Государственная Дума может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении (п. 6 ст. 119 Регламента Государственной Думы).

В случае принятия законопроекта в первом чтении, за исключением законопроекта по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, а также законопроектов, получивших одобрение палаты и, следовательно, предполагающих дальнейшую работу над ними, председательствующий может поставить на голосование предложение ответственного комитета о принятии закона, исключая процедуры второго и третьего чтений, при наличии заключения Правового управления Аппарата Государственной Думы, отражающего результаты правовой и лингвистической экспертиз. Если имеются возражающие против этого предложения, председательствующий предоставляет каждому из них до трех минут для обоснования своей позиции. Представитель ответственного комитета вправе высказать мнение ответственного комитета по каждому возражению либо снять предложение о принятии закона. По окончании обсуждения, если ответственным комитетом не снято предложение о принятии закона, председательствующий ставит на голосование предложение ответственного комитета о принятии закона, исключая процедуры второго и третьего чтений. Федеральный закон считается принятым, если за его принятие проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. Если решение не принято, то работа над законопроектом продолжается в установленном Регламентом порядке.

Как следует из Регламента палаты, законопроекты по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ не могут быть приняты сразу в трех чтениях. Такое правило введено в целях обеспечения учета интересов субъектов РФ, поскольку принятый в первом чтении законопроект обязательно направляется им, и субъекты РФ могут представить в ответственный комитет свои поправки.

На практике может возникнуть ситуация, когда Государственная Дума отклоняет в первом чтении бюджетный законопроект. Она была недостаточно урегулирована в Регламенте. Для исправления положения 20 апреля 2007 г. в ст. 119 Регламента внесен ряд новелл. Установлено, что в случае отклонения в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Государственной Думой создается согласительная комиссия по разработке согласованного варианта основных характеристик федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период либо указанный проект федерального закона возвращается в Правительство РФ на доработку. Работа согласительной комиссии осуществляется на паритетных началах и в порядке, установленном БК РФ.

!!!Если по итогам работы согласительной комиссии Государственная Дума не примет решение по основным характеристикам федерального бюджета, проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период считается повторно отклоненным в первом чтении.

Но дальше в Регламент включено (20 апреля 2007 г.) примечательное положение: повторное отклонение проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в первом чтении возможно лишь в случае, если Государственная Дума ставит вопрос о недоверии Правительству РФ (ч. 12 ст. 119).