4. Фракции

Длительное время в Государственной Думе использовалось понятие «депутатские объединения». Официально на конец 2005 г. объединения депутатов Государственной Думы пока еще называются депутатскими объединениями, а их виды — фракциями и депутатскими группами. В июле 2005 г. в Закон о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы внесены изменения и дополнения, в том числе из него исключены понятия «депутатские объединения» и «депутатские группы». Поскольку депутаты Государственной Думы в тот период стали избираться только по спискам политических партий, а в Закон включено также положение о том, что депутат, вышедший из фракции, утрачивает свой депутатский мандат, структура Государственной Думы становилась строго партийной. Таким образом, фракции остались единственным видом объединения депутатов. Соответствующие изменения были внесены и в Регламент Государственной Думы. Как уже не раз отмечалось, возвращено избрание половины депутатов Государственной Думы по территориальным избирательным округам, допускается появление в палате независимых (при всей условности данного понятия) депутатов. Поэтому на будущее нельзя исключать появление (возрождение?) иных депутатских объединений. Но на сегодня в Регламенте палаты обозначены лишь фракции.

Фракции создавались путем объединения депутатов, прошедших в Думу по спискам политических партий и по избирательным округам (пока выборы по округам проводились), если в качестве кандидатов они выдвигались данными партиями.

Депутатские группы предполагались как объединения депутатов, избранных в Думу в качестве независимых депутатов.

Это был общий подход. В практике Думы наблюдались случаи вхождения во фракции депутатов, являющихся членами других партий, а также независимых депутатов. Бывало и так, когда в депутатские группы записывались депутаты, не желающие войти в свою (по партийной принадлежности) фракцию или покинувшие ее по тем или иным мотивам. Поскольку депутатские объединения имели определенные преимущества при формировании Совета Думы, комитетов Думы, а также при обсуждении вопросов в палате, в предшествующих созывах создавались депутатские группы, примыкавшие к тем или иным фракциям, а партии делегировали своих депутатов в такие группы в количестве, необходимом для ее образования, — тогда в депутатской группе должно было состоять минимум 35 депутатов.

Партиям с самого начала не был безразличен вопрос о том, создавать только фракции или также и депутатские группы. Отдавалось преимущество именно фракциям. В споре о том, при каком количестве избранных депутатов образовывать фракцию, еще в Думе I созыва победило мнение о минимуме в 12 мандатов, в принципе как раз и адекватном тогда существовавшему 5%‐ному барьеру для прохождения партии в Думу. Что касается депутатских групп, для них был введен упомянутый ранее численный минимум в 35 депутатских мандатов.

В Регламенте было определено, что фракции и депутатские группы обладают равными правами, определенными Регламентом. Но что касается численности депутатского объединения, отношение к ней не оставалось неизменным, Дума III созыва 2 июня 2000 г. скорректировала в Регламенте норму и установила, что депутатское объединение, сформированное на основе избирательного объединения, прошедшего в Государственную Думу по федеральному избирательному округу, а также из депутатов Государственной Думы, избранных по одномандатным избирательным округам и пожелавших участвовать в работе данного депутатского объединения, именуется фракцией и подлежит регистрации, независимо от числа ее членов (ч. 3 ст. 16).

Доминировавшая в Государственной Думе IV созыва партия «Единая Россия» отдала явное предпочтение фракции как депутатскому объединению, не приветствуя создание депутатских групп. В ч. 4 ст. 16 Регламента в ред. от 29 декабря 2003 г. было записано: «Депутаты Государственной Думы, не вошедшие во фракции, вправе образовывать депутатские группы. Регистрации подлежат депутатские группы численностью не менее 55 депутатов Государственной Думы». При такой численности, конечно, было трудно создать депутатские группы, и они остались (во всяком случае пока) лишь как часть истории Государственной Думы.

Федеральным законом от 21 июля 2005 г. в упомянутый Закон о статусе включена ст. 71 «Фракции в Государственной Думе». В ней говорится, что фракцией является объединение депутатов Государственной Думы, избранных в составе федерального списка кандидатов, который был допущен к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе. Во фракцию входят все депутаты Государственной Думы, избранные в составе соответствующего федерального списка кандидатов. Фракции в Государственной Думе регистрируются в соответствии с Регламентом Государственной Думы. Деятельность фракции в Государственной Думе организуется ею в соответствии с настоящим Федеральным законом, Федеральным законом «О политических партиях» и Регламентом Государственной Думы.

По итогам выборов 4 декабря 2011 г. в Государственную Думу вошли 238 депутатов от «Единой России», 92 — от КПРФ, 64 — от «Справедливой России», 64 — от ЛДПР. То есть это были четыре фракции, представляющие названные партии. В избранной в сентябре 2016 г. Государственной Думе те же четыре фракции: «Единая Россия» — 341 депутат, КПРФ — 42, ЛДПР — 39, «Справедливая Россия» — 23 депутата. И два депутата не входят во фракции (оба избраны в территориальных избирательных округах).

В анализе статуса и деятельности фракций в данный момент целесообразнее опираться на Регламент Государственной Думы, в котором есть глава «Фракции», тем более что в нее вносились дополнения, отражающие современное состояние фракций и участие в них депутатов Государственной Думы.

Регламент устанавливает, что полное наименование фракции должно соответствовать наименованию политической партии, указанному в ее уставе. Фракция вправе иметь установленное положением о фракции краткое наименование, соответствующее ее полному наименованию.

Фракция избирает из своего состава руководителя фракции и заместителя (заместителей) руководителя фракции. В соответствии с положением о фракции фракция может образовывать руководящий орган (руководящие органы). В 2017 г. было добавлено, что руководитель фракции может иметь до 30 помощников на общественных началах по работе в субъектах РФ.

Новеллой от 16 января 2008 г. установлено, что в составе фракции численностью более 100 депутатов Государственной Думы могут создаваться внутрифракционные группы. Численность внутрифракционной группы не может составлять менее 50 депутатов Государственной Думы. Руководителем внутрифракционной группы является первый заместитель руководителя фракции.

Фракция принимает положение о фракции на организационном собрании большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, избранных в Государственную Думу в составе федерального списка кандидатов от соответствующей партии.

В положении о фракции устанавливаются: а) полное и краткое (если оно имеется) наименования фракции; б) структура фракции; в) порядок избрания руководителя фракции и заместителя (заместителей) руководителя фракции; г) порядок избрания руководящих органов фракции (если они имеются); д) порядок избрания (назначения) лиц, уполномоченных представлять фракцию на заседаниях палаты, в государственных органах и общественных объединениях; е) порядок принятия решений фракции; ж) иные положения, касающиеся внутренней деятельности фракции.

Решения фракции принимаются, как правило, открытым голосованием. Фракция может принять решение о проведении тайного голосования. Решения фракции принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, входящих во фракцию, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Регламентом палаты, положением о фракции.

Депутат Государственной Думы вправе состоять только в одной фракции. Депутат вправе выйти из состава фракции, подав в Комитет Государственной Думы по контролю и Регламенту письменное заявление о выходе из состава фракции. Днем выхода депутата из состава фракции считается день регистрации заявления депутата Государственной Думы о выходе из состава фракции в Комитете Государственной Думы по контролю и Регламенту.

В случае выхода депутата Государственной Думы из состава фракции, а также в случае несоблюдения депутатом требований Закона о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы полномочия депутата Государственной Думы прекращаются. Проект постановления Государственной Думы о досрочном прекращении полномочий депутата Государственной Думы вносится на рассмотрение палаты Комитетом Государственной Думы по контролю и Регламенту. Днем прекращения полномочий депутата Государственной Думы считается день принятия соответствующего решения Государственной Думой.

Фракции имеют определенные права и организационные возможности в связи с деятельностью Государственной Думы. В частности, они вправе выдвигать и отстаивать свои кандидатуры на пост Председателя и заместителей Председателя Государственной Думы. У них есть свои представители в Совете Думы в качестве заместителя Председателя палаты, руководителя фракции и руководителей внутрифракционных групп. Фракции участвуют на основе принципа пропорционального представительства в формировании состава комитетов и комиссий Думы. Фракции вправе наряду с комитетами и комиссиями Государственной Думы вносить предложения в план работы и календарь рассмотрения вопросов палатой. Они могут требовать созыва внеочередного заседания Государственной Думы; получать на заседании Думы слово для выступления от имени фракции при обсуждении вопросов, в том числе высказывать предложения и замечания при обсуждении законопроектов, кандидатур на соответствующие должности и т. д. Фракции используют еженедельно один день работы Государственной Думы специально для своих целей, имеют аппарат фракции, сотрудники которого являются частью Аппарата Государственной Думы с соответствующей оплатой труда.

Постановлением от 22 июня 2012 г. Государственная Дума включила в свой Регламент гл. 41 «Межфракционные рабочие группы». Согласно ст. 312 для подготовки согласованных предложений по совершенствованию законодательства, выработки согласованных решений по иным вопросам, отнесенным к ведению Государственной Думы, могут образовываться межфракционные рабочие группы.

Деятельность межфракционной рабочей группы осуществляется в соответствии с Регламентом палаты и положением о межфракционной рабочей группе. В данном положении определяются цель ее образования, задачи, срок деятельности, полномочия межфракционной рабочей группы, иные вопросы, касающиеся ее деятельности.

Межфракционные рабочие группы не вправе осуществлять полномочия, установленные Регламентом палаты для комитетов и комиссий Государственной Думы. Межфракционные рабочие группы не пользуются правами фракций, комитетов и комиссий Государственной Думы.

Решения межфракционной рабочей группы для комитетов и комиссий Государственной Думы носят рекомендательный характер.