42. Модель российского федерализма: конституционные основы и практика федеративного строительства

Основные черты РФ:

• Сложное федеративное государство (ст. 1, 5, 65, 67)

• Наличие двух уровней государственной власти (федерального уровня и уровня субъектов) (ст.11)

• Разграничение компетенции между центром и регионами

• Федеральная власть распространяется на всю территорию государства (ст. 4, 76)

• Определенная политики-правовая и организационная самостоятельность субъектов федерации (наличие собственных учредительных актов, собственных предметов ведения и органов власти) (ст. 73, 77, 5, 66, 76, 11)

• Отношение между уровнями власти строятся на основе формальных процедур и через специальные институты

• Наличие двух уровней в правовой системе (федеральная К – абсолютный приоритет; федеральное законодательство – по предметам исключительного ведения и совместного ведения) (ст. 4, 15, 76)

• РФ обладает единым гражданствам (единое федеральное гражданство)

• В двухпалатной структуре ФС верхняя плата СФ – орган представительства субъектов (ст. 95)

• Субъект федерации не может выступать субъектом международного публичного права, международная правосубъектность принадлежит РФ (ст. 16, 71, 79)

РФ нуждается в федеративной форме гос. устройства:

• Обширная территория Большая численность населения Неоднородный в национальном, культурном, религиозном и прочих смыслах (население – проживает в т.ч. компактными группами на территории страны – национальный вопрос)

Федерализм не может быть эффективным и интегрирующим без высокого уровня демократической, правовой и политической культуры, общих ценностей. -> слабость российского федерализма.

Выгоды и преимущества для РФ:

• Примирить единство и разнообразие (единство в разнообразии)

• Защита от тирании центра

• Федерализм позволяет населению участвовать в политической жизни сразу на двух уровнях

• Федерализм является способом решения национального вопроса (мирного), а также способом выхода из потенциальных национальных, религиозных и этнических конфликтов

• Федерализм повышает эффективность управления через механизм распределения компетенции (федерализм создает конкурентность, стимулирует активную деятельность центра и регионов)

Исторически– федерация на протяжении последних 100 лет. Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа 1918 (федерация советских национальных вопросов). В К РСФСР это было воспринято. возникла в период второй исторической волны федерализма. Период между двумя мировыми войнами (федерация второго поколения)

1. Первая федерация – конституционная федерация. Создана путем разъединения существовавшей унитарной РИ

2. Вторая – договорная федерация на основе Договора 1922 об образовании СССР. Созданы в результате объединения (РСФСР, УСФСР, БСФСР, ЗСФСР). Просуществовала до 1990

3. Третья (современная) – с 1989 по сегодняшний день. В результате федеративных реформ 89-91, в результате распада СССР, федеративных реформ РФ, в том числе принятие К.

Возникновение современной российской федерации – четвёртый период (распад советских республик). в результате разъединения. возникло 14 унитарных и 1 федеративное государство. до 1993 РФ была договорной федерации, поскольку была основана на Федеративном договоре 1992: была принципиально ассиметрична (республики; края, области, города федерального значения; автономные области и округа). После принятие К 1993 РФ стала конституционной. предполагалось, что федеративный договор войдет в нее в качестве составной части. Однако осенью 1993 от этой идеи разумно отказались.

Конституционная, созданная в результате разъединения. В зарубежной литературе – смешанный (договорно-конституционной). КС в 10-П за 2000 указал, что возникновение РФ связано не с волеизъявлением в порядке договора, а с волеизъявлением многонационального народа в порядке принятия К. Поэтому РФ – конституционная федерация.

С точки зрения разнообразия – разнородная федерация (раскол идентичности по национальному, религиозному и иным принципам). всегда существует опасность центробежность, которые приходится снимать через механизмы социальной и культурной политики.

целей и принципов образования РФ – национально-территориальная федерация. Две группы субъектов: по национальному признаку – республики, автономные округа и области; по территориальному – остальные. РФ – федерация со смешанным характером субъектов.

С точки зрения статуса – симметричная. Принцип равноправия субъектов. При этом К устанавливает некоторые элементы асимметрии (государственные языки в республиках, вхождение автономных округов в области, возможность принятия конституций республик на референдуме)

Централизация/децентрализация – относительно децентрализованная по К, а с точки зрения конкретизирующих законов и практики – централизованная. Современная – путь от централизованной федерации РСФСР до децентрализованной в период принятия К 1993 и в первые 7 лет после ее принятия, после этого – вновь централизованная через практику и законы.

• В истории современной федерации в России – с 1990 по 2000 год – период децентрализации. Для этого периода характерно расширение полномочий субъектов, в первую очередь республик (национальная государственность, право одностороннего изменения своего статуса, договорную природа вхождения в РФ, свой суверенитет и исключительную компетенцию, приоритет законодательства субъектов, нахождение природных ресурсов в их собственности, свое гражданство -> федеративный договор 1992). После принятия К тенденции не ослабли, так как она закрепила в ст.11 договоры в качестве источника разграничения компетенции.

• С 2000 по сегодняшний день. Характерен вектор движения в сторону централизации, гармонизации федерального и регионального законодательство, проведение регионального в соответствии с федеральным законодательство, сворачивание практики договорного регулирования, подчинение регионов центру. Тенденции централизации пагубны тогда, когда они излишни.

Текст К открыт как к децентрализации, так и к централизации. В децентрализованных тонах ст. 5 – республики государства, ст. 66 – практика договорного регулирования, ст. 67 – кооперативная модель федерализма, ст. 77 – право субъектов самостоятельно устанавливать систему своих органов

В централизованных – главные полномочия – за федерацией. Ст. 76 – реализация федераций полномочий по предметам своего ведения не ограничена каким-либо признаком. Ст. 78 – федерация может создавать на территории субъектов территориальные ОИВ. Ст. 77 – органы субъектов подчинены органам федерации (???). Президент может приостанавливать действие актов субъектов

Вектор развития зависит не от К, а от направления региональной политики государства. КС 12-П за 2005: РФ на каждом этапе своего развития самостоятельно корректирует государственно-правовой механизм, это обусловлено суверенитетом РФ.

Примеры централизаторской политики государства:

2000 КС 3-П признал суверенитет исключительно за федерацией и его отсутствие у субъектов федерации

ФЗ 1999 «Об общих принципах организации законодательных, представительных и исполнительных органах…» привел организацию государственной власти субъектов в соответствии с федеральными общими принципами.

Этим же законом было проведено разграничение полномочий РФ и ее субъектов по предметам совместного ведения.

Этим же законом были определены условия и порядок заключения договоров федерации и субъектов.

Этим же законом были определены меры федерального вмешательства в дела субъектов (роспуск законодательного органа, отставка главы субъекта, введение временной финансовой администрации)

В избирательном законодательство – переход к партизации выборов и переходу на пропорциональную избирательную систему -> жесткая вертикаль власти

Изменение порядка формирования главы субъекта – избрание непосредственно народа -> избрание парламентом субъекта по представлению Президента. В 2012 – выбор субъекта как формировать главу субъекта.

Федеральные округа и институт полномочных представителей – механизм деконцентрации в РФ

Несколько раз изменялся порядок формирования СФ. В 2014 изменен характер представительства в СФ. Теперь СФ не только орган представительства субъектов, но и представительством федерации (Президент мог назначить своих представителей)

Политика централизованного финансового федерализма, которая ограничила собственное налоговое регулирование у субъектов. Многие расходные обязательства возникли у субъектов. Дисбаланс между субъектами федерации.

Механизм трансфертом и субвенции – помощь дотационным субъектам. Обмен на лояльность субъектов.

Второе и третье губернаторские дела, дело о федеральном вмешательстве. КС – все указанные меры конституционные

13-П за 2005: РФ – мегамашина – Ярославцев