учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России т2

322 Глава 25. Президент Российской Федерации по Конституции 1993 г.

дел РФ, войска гражданской обороны (по терминологии Закона — другие войска). Для выполнения отдельных задач в области обороны привлекаются инженерно-технические и дорожно-строительные воинские формирования при федеральных органах исполнительной власти (по терминологии Закона — воинские формирования), Служба внешней разведки РФ, органы федеральной службы безопасности, федеральный орган специальной связи и информации, федеральные органы государственной охраны, федеральный орган обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти Российской Федерации, а также создаваемые на военное время специальные формирования.

Таким образом, Вооруженные Силы — часть всего военизированного потенциала России. Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы выполняют задачи в области обороны в соответствии с Планом применения Вооруженных Сил РФ. Другие войска, воинские формирования и органы привлекаются к совместной с Вооруженными Силами оперативной и мобилизационной подготовке в целях подготовки к выполнению задач по защите Российской Федерации от вооруженного нападения.

Будучи по Конституции Главнокомандующим Вооруженных Сил РФ, Президент является высшим должностным лицом, которому подчинены все войска, воинские формирования и военизированные органы (системы) в связи с выполнением задач обороны нашего государства.

Президент определяет основные направления военной политики гоударства, утверждает военную его доктрину, осуществляет руководство Вооруженными Силами РФ, другими войсками, воинскими формированиями и органами. В случаях агрессии или непосредственной угрозы агрессии против Российской Федерации, возникновения вооруженных конфликтов, направленных против нее, Президент объявляет общую или частичную мобилизацию, вводит на территории Федерации или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе, отдает приказ Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами РФ о ведении военных действий. Он исполняет полномочия в области обеспечения режима военного положения в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом о военном положении. Президент принимает решение о привлечении Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов к выполнению задач с использованием вооружения не по их предназначению.

Важные полномочия принадлежат Президенту в части поддержания необходимого уровня Вооруженных Сил.

Президент утверждает:

концепции и планы строительства и развития Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов, План применения Вооруженных Сил, Мобилизационный план Вооруженных Сил, а также планы перевода (мобилизационные планы) на работу в условиях военного времени органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и экономики страны, планы создания запасов материальных ценностей государственного и мобилизационного резервов и Федеральную государственную программу оперативного оборудования территории страны в целях обороны;

федеральные государственные программы вооружения и развития оборонного промышленного комплекса, программы ядерных и других специальных испытаний и санкционирует проведение указанных испытаний;

единый перечень воинских должностей, подлежащих замещению высшими офицерами в Вооруженных Силах, других войсках, воинских формированиях и органах, и общее количество воинских должностей, подлежащих замещению полковниками (капитанами 1 ранга), присваивает высшие воинские звания, назначает военнослужащих на воинские должности, для которых штатом предусмотрены воинские звания высших офицеров, освобождает их от воинских должностей и увольняет с военной службы в порядке, предусмотренном федеральным законом;

структуру, состав Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований до объединения включительно и органов, штатную численность военнослужащих Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов. Президент принимает решение о дислокации и передислокации Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований от соединения и выше;

общевоинские уставы, положения о Боевом знамени воинской части, Военно-морском флаге Российской Федерации, порядке прохождения военной службы, военных советах, военных комиссариатах, военно-транспортной обязанности;

положения о Министерстве обороны РФ и федеральных органах исполнительной власти (органах), уполномоченных в области управления другими войсками, воинскими формированиями и органами, определяет вопросы координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в области обороны;

324 Глава 25, Президент Российской Федерации по Конституции 1993 г.

предельное количество военнослужащих Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов на прикомандирование к федеральным органам государственной власти;

Положение о территориальной обороне и План гражданской обо-

роны; планы размещения на территории Российской Федерации объек-

тов с ядерными зарядами, а также объектов по ликвидации оружия массового уничтожения и ядерных отходов.

Президент издает указы о призыве граждан Российской Федерации на военную службу, военные сборы (с указанием численности призываемых граждан и их распределения между Вооруженными Силами, другими войсками, воинскими формированиями и органами), а также об увольнении с военной службы российских граждан, проходящих военную службу по призыву в порядке, предусмотренном федеральным законом.

В соответствии с Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом от 30 января 2002 г. «О военном положении» Президенту принадлежат важные полномочия в связи с объявлением и обеспечением военного положения в стране или на части ее территории.

Под военным положением в данном Законе понимается особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией РФ Президентом в случае агрессии против страны или непосредственной угрозы агрессии. Цель введения военного положения — создание условий для отражения или предотвращения агрессии против государства. Период действия военного положения начинается с даты и времени начала действия военного положения, которые устанавливаются указом Президента о введении военного положения, и заканчивается датой и временем отмены (прекращения действия) военного положения. В этот период могут в той мере, в какой это необходимо для обеспечения обороны страны и безопасности государства, ограничиваться права и свободы российских граждан, иностранных граждан, лиц без гражданства (далее — граждане), деятельность организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, права их должностных лиц. На граждан, организации и их должностных лиц могут возлагаться дополнительные обязанности. Общая или частичная мобилизация, если она не была объявлена ранее, при введении военного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях объявляется в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.

Военное положение на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях вводится указом Президента. Он незамедлительно сообщает о введении военного положения Совету Федерации и Государственной Думе. Указ о введении военного положения подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также незамедлительному официальному опубликованию. Вопрос об утверждении указа Президента о введении военного положения должен быть рассмотрен Советом Федерации в течение 48 часов с момента получения указа.

Полномочиями Президента в области обеспечения режима военного положения охватываются: руководство организацией обеспечения режима военного положения; обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти в данных целях; контроль за применением мер по обеспечению военного положения; определение мер, которые должны быть применены федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами военного управления на территории, на которой введено военное положение; определение задач и установление порядка привлечения Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов для обеспечения режима военного положения. Президент приостанавливает деятельность политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений, ведущих пропаганду и (или) агитацию, а равно иную деятельность, подрывающую в условиях военного положения оборону и безопасность государства. Он же устанавливает запреты или ограничения на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий: устанавливает запреты на проведение забастовок и на приостановление или прекращение деятельности организаций иным способом; устанавливает на территории, на которой введено военное положение, особый режим работы объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды.

На Президента возложены важные задачи и полномочия в области гражданской обороны. В соответствии с Федеральным законом от 12 февраля 1998 г. «О гражданской обороне» (в ред. 2004 г.) Президент: определяет основные направления единой государственной политики в области гражданской обороны; утверждает План гражданской обороны Российской Федерации; вводит в действие План гражданской обороны РФ на территории всей страны или в отдельных ее ме-

326 Глава 25. Президент Российской Федерации по Конституции 1993 г.

стностях в полном объеме или частично; утверждает структуру, состав войск гражданской обороны и штатную численность военнослужащих войск гражданской обороны; утверждает Положение о войсках гражданской обороны; осуществляет иные полномочия в области гражданской обороны в соответствии с законодательством.

Как уже упоминалось, Президент при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (ст. 88 Конституции). Совет Федерации утверждает указ Президента о введении чрезвычайного положения (ст. 102).

Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении» (в ред. 2003 г.) позволяет Президенту РФ объявить чрезвычайное положение в двух ситуациях:

попытки насильственного изменения конституционного строя, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью.людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

В указе Президента о введении чрезвычайного положения должны быть определены: а) обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения; б) обоснование необходимости введения чрезвычайного положения; в) границы территории, на которой вводится чрезвычайное положение; г) силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения; д) перечень чрезвычайных мер и пределы их действия, исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод российских граждан, иностранных

граждан и лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений; е) государственные органы (должностные лица), ответственные за осуществление мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения; ж) время вступления указа в силу, а также срок действия чрезвычайного положения.

Срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей территории государства, не может превышать 30 суток, а вводимого в ее отдельных местностях — 60 суток. По истечении соответствующего срока чрезвычайное положение считается прекращенным. Если в течение этого срока цели введения чрезвычайного положения не были достигнуты, срок его действия может быть продлен указом Президента с соблюдением требований, установленных Федеральным конституционным законом для введения чрезвычайного положения.

При устранении обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, ранее срока, на который оно установлено, Президент РФ отменяет чрезвычайное положение полностью или частично, о чем население Российской Федерации или соответствующих ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении чрезвычайного положения.

Указом Президента РФ о введении чрезвычайного положения на период действия чрезвычайного положения может предусматриваться введение следующих мер и временных ограничений: а) полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) РФ, а также органов местного самоуправления; б) установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданств ва; в) усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта; г) установление ограничений на осуществление отдельных видов финансовоэкономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств; д) установление особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости; е) запрещение или ограничение проведения собрании, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий; ж) запрещение забастовок и иных способов

328 Глава 25. Президент Российской Федерации по Конституции 1993 г.

приостановления или прекращения деятельности организаций; з) ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра; и) приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, а также химически и биологически опасные вещества; к) эвакуация материальных и культурных ценностей в безопасные районы в случае, если существует реальная угроза их уничтожения, похищения или повреждения в связи с чрезвычайными обстоятельствами.

Если чрезвычайное положение введено по обстоятельствам, связанным с угрозами конституционному строю и общественному порядку, Президент своим указом может, помимо перечисленных мер, ввести комендантский час, ограничения свободы печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цен-

. зуры с указанием условий и порядка ее осуществления, а также временное изъятие или арест печатной продукции, радиопередающих, звукоусиливающих технических средств, множительной техники, установление особого порядка аккредитации журналистов; приостановление деятельности политических партий и иных общественных объединений, которые препятствуют устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения; предусмотреть проверку документов, удостоверяющих личность граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств; продление срока содержания под стражей лиц, задержанных в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством по подозрению в совершении актов терроризма и других особо тяжких преступлений, на весь период действия чрезвычайного положения, но не более чем на три месяца; и др.

Если чрезвычайное положение введено по обстоятельствам при- родно-техногенного характера, указом Президента могут предусматриваться дополнительно временное отселение жителей в безопасные районы, введение карантина, проведение санитарно-противоэпиде- мических, ветеринарных и других мероприятий, мобилизация трудоспособного населения и привлечение транспортных средств граждан для проведения необходимых работ и др.

Особо подчеркнем, что Президент вправе приостанавливать действие правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, правовых актов органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, в случае противоречия этих актов указу Президента о введении на данной территории чрезвычайного положения. На территории, на которой введено чрезвычайное положение, указом Президента РФ может вво-

диться особое управление этой территорией путем создания: а) временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение; б) федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.

Временный специальный орган действует на основании положения, утверждаемого Президентом. Этому органу могут быть переданы полностью или частично полномочия органов исполнительной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение. Руководитель временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, назначается Президентом. В случае, если этот специальный орган управления не обеспечил достижение целей введения чрезвычайного положения, вместо него может быть создан федеральный орган управления этой территорией. Руководитель такого федерального органа назначается Президентом, он же утверждает положение о данном органе. При создании федерального органа управления полномочия органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления, действующих на указанной территории, приостанавливаются, а их функции возлагаются на федеральный орган управления.

5. Полномочия в области обеспечения конституционного статуса личности

Президент является гарантом прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ). Он осуществляет ряд специальных полномочий, связанных с обеспечением прав и свобод личности.

К ведению Президента отнесены вопросы гражданства и предоставления политического убежища (п. «а» ст. 89 Конституции РФ). Соответствующие вопросы были рассмотрены в разд. 4. Федеральный закон 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации» возлагает на Президента принятие в российское гражданство иностранных граждан и лиц без гражданства, а также решение вопросов, связанных с выходом из российского гражданства. Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г. утверждено Положение о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища.

В соответствии с п. «в» ст. 89 Конституции РФ Президент награждаетгосударственныминаградамиРоссийскойФедерации, присваивает почетныезвания Российской Федерации, высшие воинские и специальные звания.

Указом Президента РФ от 2 марта 1994 г. «О государственных наградах Российской Федерации» (в ред. 2004 г.) утверждено Положение

330 Глава 25. Президент Российской Федерации по Конституции 1993 г.

о государственных наградах Российской Федерации. Положениеопределяет, что государственными наградами являются: звание Героя Российской Федерации, ордена, медали, знаки отличия Российской Федерации; почетные звания Российской Федерации. Президент: издает указы об учреждении государственных наград и о награждении государственными наградами; вручает государственные награды; образует Комиссию по государственным наградам при Президенте РФ для проведения общественной оценки материалов о награждении и обеспечения объективного подхода к поощрению граждан; образует Управление Президента РФ по государственным наградам для обеспечения реализации конституционных полномочий главы государства и проведения единой политики в области государственных наград.

Президент осуществляет помилование (п. «в» ст. 89 Конституции РФ). Помилование — это высший акт гуманности в отношении конкретного физического лица, осужденного за преступление. Лицо освобождается от дальнейшего отбытия наказания либо наказание сокращается или заменяется более мягким наказанием.

Мы назвали вопросы, которые в соответствии с Конституцией РФ может решить только Президент. Однако чаще всего граждане обращаются к Президенту как к своей последней надежде для оказания воздействия на тех, кому положено решить соответствующий вопрос, однако орган или должностное этого не делают. Таким образом, Президент выступает как защитник интересов личности, что и вытекает из ч. 2 ст. 80 Конституции РФ, гласящей, что Президент является гарантом прав и свобод человека и гражданина.

6. Полномочия по организации своей деятельности

Эти полномочия Президента для удобства восприятия можно разделить на несколько групп. Президент:

создает федеральные органы исполнительной власти и выделяет среди них те, которые будут работать под его непосредственным руководством;

образует либо формирует состав различных советов, комиссий и иных вспомогательно-совещательных органов, работающих либо под его непосредственным руководством (Совет Безопасности, Государственный совет), либо при Президенте;

формирует Администрацию Президента, определяет ее статус, утверждает Положения о ней, о ее самостоятельных подразделениях, а также иных органах, обеспечивающих деятельность Президента, в том числе об Управлении делами Президента (об Администрации Президента см. § 5 данной главы);

назначает должностных лиц своей Администрации; устанавливает как общие правила определенных видов государст-

венной деятельности, обязательные в том числе и для его Администрации, так и специальныеправила работы подразделений Администрации в тех или иных направлениях.

§ 3. Акты Президента Российской Федерации

Литература

Авакьян С. Закон и указ: что главнее // Независимая газета. 1994. 20 янв.; Волошенко И.Л. Правовые акты Президента РФ в системе российского законодательства//Современное российское право: федеральное и региональное измерение: Материалы конференции / Под ред. В.Я Музюкина, В.В. Невинского. Барнаул, 1998; Дмитриев Ю., Журавлев А. Указы президента в системе законодательства // Президент. Парламент. Правительство. 1998. № 1; Кичалюк О.Н. Акты Президента Российской Федерации (конституционно-право- вой аспект): Дисс. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1999; Лучин В.О. «Указное право»в России. М., 1996;Лучин В.О., МазуровА.В. Указы Президентавсфере политики // Право и политика. 2000. № 2; Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ. Основные социальные и правовые характеристики. М., 2000; Окуньков Л.А. Правовые акты Президента: их статус, направленность, содержание//Журналроссийскогоправа. 1997. № 2;СтуденикинаМ.С. Юридическая природа актов Президента по Конституции Российской Федерации 1978 года // Проблемы законотворчества Российской Федерации. Институт законодательства и сравнительного правоведения. Труды. Вып. 53. М., 1993.

Осуществляя свои полномочия, Президент издает два вида актов — указы и распоряжения (ст. 90 Конституции). Ведущей формой актов Президента являются указы. Особенно важную роль играют нормативные указы, регулирующие общественные отношения. Кроме того, указами регуируются определенные вопросы ненормативного характера в силу их важности для личности или для государственной жизни — наградные дела, предоставление российского гражданства и выход из него, помилование, введение чрезвычайного положения, военного положения, назначение Председателя Правительства, образование Правительства и др.

Распоряжения, как правило, являются не нормативными, а правоприменительными актами и чаще касаются относительно небольших вопросов.

Нет специальных указаний на то, что юридическая сила актов Президента неодинакова. В принципе все акты Президента должны быть взаимно согласованы. С формальных позиций акты Президента одинаковы по юридической силе.

332 Глава 25. Президент Российской Федерации по Конституции 1993 г,

Согласно ч. 2 ст. 90 Конституции РФ указы и распоряжения Президента обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Это предполагает не только следование данным актам, но и недопустимость издания органами законодательной и исполнительной власти субъектов РФ актов, не соответствующих актам Президента.

В ч. 3 ст. 90 говорится, что указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Это означает, что при разработке и принятии федерального закона учитывается наличие указа Президента, однако этот факт не является предопределяющим для принятия закона, особенно если его необходимость вытекает из Конституции РФ либо из сложившихся общественных отношений.

Во многих странах существует проблема соотношения закона и указа (или наоборот — указа и закона). Иначе говоря, регулирование многих важных общественных отношений может осуществляться как законом, принимаемым парламентом государства, так и указом, издаваемым главой государства. Эта проблема может иметь два аспекта: во-первых, разграничение предмета регулирования, т.е. установление, какие общественные отношения регламентируются законом и какие — указом; во-вторых, предоставление главе государства права своим указом урегулировать общественные отношения, если соответствующий закон пока не принят, но общественные отношения требуют регламентации, и указ в данном случае как бы заменяет закон — обычно на время, пока не будет принят этот закон. Такая возможность главы государства может иметь общий характер или же он наделяется парламентом правом на принятие указа, заменяющего закон, по конкретному случаю, но не более того. В целом это часть проблемы так называемого делегированного законодательства.

Причем на практике могут возникать такие ситуации: вопрос юридически не урегулирован, и не ясно, каким актом это должно быть сделано — законом, указом главы государства, постановлением правительства и т.д.; вопрос еще не урегулирован, но ясно, что он является предметом закона. Президент РФ Б.Н. Ельцин в свое время занял по данной проблеме такую позицию: он вправе издавать собственный нормативный акт не только в первой ситуации, но и во второй, когда ясно, что нужен закон — его акт служит цели заполнения правового пробела (вакуума регулирования) и на тот период, пока закон еще не принят, а общественные отношения настоятельно требуют регулирования. Кроме того, Президент полагал, что если есть действующий закон, то указ Президента должен ему соответствовать. Но

если закона нет, Президент свободен в регулировании общественных отношений; иначе говоря, он возвышал свой указ до закона, как бы уравнивал их в воздействии на общественные отношения.

Свою логику Президент РФ изложил в послании Федеральному Собранию от 16 февраля 1995 г.: «Объем предстоящей законодательной работы настолько громаден, что парламент еще не скоро удовлетворит потребности практики в качественных законах. В этих условиях Президент обязан своими нормативными указами восполнять правовые пробелы» (курсив мой. — С.А). Тем более, продолжал Президент, что существует и конституционно-правовая основа для такого рода президентских актов. Во-первых, указы Президента — это акты не главы исполнительной власти, а главы государства. Другими словами, их абсолютно подзаконный характер не очевиден (курсив мой. —

С.Л.). Разумеется, эти указы не должны противоречить Конституции и действующим законам. Но при наличии правовых пределов их восполнение с помощью нормативных актов главы государства до принятия соответствующих законов вполне естественно и правомерно. Во-вторых, одной из конституционно установленных прерогатив Президента является определение основных направлений внутренней и внешней политики страны. Ясно, что отнюдь не только ежегодные послания Президента могут считаться формой реализации этого полномочия. В-третьих, необходимость выполнения функций гаранта Конституции также обусловливает возможность издания Президентом нормативных указов для обеспечения действия Конституции РФ. Таким образом, сделал вывод Президент, пока нет соответствующих законов, указы Президента остаются полноценной (выделено в послании. — С.А.) правовой базой для возникновения и изменения тех или иных общественных отношений.

Доводы Президента вызывают серьезные возражения. Прежде всего, в определенных случаях в силу указания Конституции либо правовой логики вряд ли приемлемо принятие акта Президента даже при отсутствии закона и необходимости в нем. Например, если по Конституции (ст. 6) гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается «в соответствии с федеральным законом», то нельзя допустить принятия вместо него указа. Или, к примеру, Федеральное Собрание, принимая законы, определяет порядок их опубликования и вступления в силу. В этом плане принятие Указа Президента РФ от 5 апреля 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов» вызывает удивление, даже если объя'с- нять это тем, что депутаты затянули с принятием закона по данному вопросу (он был подписан Президентом 14 июня 1994 г.).

334 Глава 25. Президент Российской Федерации по Конституции 1993 г.

Далее. Когда общественные отношения составляют предмет закона, но нет возможности его принятия, то хотя бы необходимо заложить в Конституцию РФ принятие решения Государственной Думой о поручении Президенту урегулирования этих отношений. В других странах такого рода практика именуется делегированным законодательством. Президент либо правительство, вторгшиеся таким путем в компетенцию парламента, считаются в этих странах нарушителями Конституции.

Отсюда принятие указа вместо закона, даже на время, возможно, когда концепция регулирования ясна и в ее оценке органы не расходятся. Если же имеет место обратное, принятие указа вместо закона означает не что иное, как подмену президентом парламента. Наглядный тому пример: первая приватизация государственных и муниципальных предприятий проводилась на основе указов Президента РФ 1992—1993 гг. Затем была предпринята попытка оформить второй этап принятием федерального закона. Однако он не получил поддержки у оппозиционной Президенту Государственной Думы. И тогда Президент РФ принял Указ от 22 июля 1994 г. «Основные положения государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года». Конечно, это был поступок в пику Государственной Думе. И вряд ли в подобном случае речь может идти о «полноценной», как ее назвал Президент, правовой базе общественных отношений. Не случайно вопросы законности и обоснованности приватизации не утихают до сих пор. Кстати, президентские указы продолжают действовать с более поздними коррективами.

Как уже говорилось, указы и распоряжения Президента обязательны для исполнения на всей территории страны. Вместе с тем указы о введении военного или чрезвычайного положения подлежат утверждению Советом Федерации. В случае неутверждения они утрачивают силу с момента принятия соответствующего постановления Советом Федерации.

Акты Президента, публикуются в информационном бюллетене «Собрание законодательства Российской Федерации» (сокращенно — СЗ РФ). В Собрании законодательства публикуются федеральные законы, акты палат парламента, указы и распоряжения Президента, постановления и распоряжения Правительства.

Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (в ред. 1998 г.) установлено, что акты Президента и акты Правительства подлежат офи-

§ 4. Неприкосновенность и прекращение полномочий Президента РФ 335

циальному опубликованию в «Российской газете» и Собрании законодательства РФ в течение 10дней после дня ихподписания. Официальным днем опубликования актов считается публикация их текстов в «Российской газете» или в Собрании законодательства РФ. Официальными являются также тексты актов Президента и актов Правительства, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техни- ческим центром правовой информации «Система». Акты Президента и акты Правительства могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего, сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи.

Акты Президента, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Президента, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания. В актах Президента может быть установлен другой порядок вступления их в силу.

§ 4. Неприкосновенность и прекращение полномочий Президента Российской Федерации

Литература

Авакьян С.А. Досрочное прекращение полномочий Президента России: проблемы, требующие юридических решений // Законодательство. 1999. № 2; Ефимов Н. Больная власть обходится слишком дорого // Российская Федерация сегодня. 2001. № 5; Колбая С.Г. Срок полномочий Президента: кон- ституцинно-правовое регулирование: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2005; Сборник документов и материалов Специальной комиссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по оценке соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности обвинения, выдвинутого против Президента Российской Федерации и их рассмотрения Государственной Думой 13—15 мая 1999 года / Под общ. ред. В.Д. Филимонова. М., 1999; Скобликов П.А. Об иммунитете Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий // Право и политика. 2000. № 12; Сопельцева Н.С. Конституционно-правовой иммунитет Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий // Вестник Челябинского университета. Серия 9 «Право». 2002. № 2 (4); Сопельцева Н.С. Проблемы правового иммунитета Президента Российской Федерации // Проблемы права. Челябинск, 2003. № 1; Сопельцева Н.С. Иммунитеты в конституционном праве Российской Федерации. Челябинск, 2004.

336Глава 25. Президент Российской Федерации по Конституции 1993 г.

Всоответствии с ч. 1 ст. 92 Конституции РФ Президент приступает к исполнению полномочий с момента принесения присяги и прекращает их исполнение с истечением срока его пребывания в должности

смомента принесения присяги вновь избранным Президентом РФ.

1. Неприкосновенность

Президент, согласно ст. 91 Конституции, обладает неприкосновенностью. В текущем законодательстве нет трактовки неприкосновенности Президента. Поэтому надо руководствоваться по аналогии нормами, касающимися неприкосновенности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, а также нормами Федерального закона от 12 февраля 2001 г. «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи». Однако объем неприкосновенности функционирующего Президента шире.

Неприкосновенность Президента следует понимать как неприкосновенность его личности. В отношении Президента никто не может применять меры физического или психического насилия. Его нельзя задержать, арестовать, подвергнуть обыску, допросу либо личному досмотру ни под каким предлогом. Неприкосновенность распространяется на занимаемые Президентом жилые и служебные помещения, используемые им транспортные средства, средства связи, принадлежащие ему документы и багаж, на его переписку.

Президента нельзя — против его воли — подвергнуть медицинскому осмотру, навязать ему какой-то режим жизни, питания, досуга и вообще времяпрепровождения.

Действующего Президента нельзя привлечь к уголовной, административной и вообще к какой-либо юридической ответственности. Конституция РФ (ст. 93) допускает такую меру конституционно-пра- вовой ответственности Президента, как отрешение от должности. Основаниями для применения такой меры могут быть совершенные им государственная измена или иное тяжкое преступление, а процедура привлечения к ответственности является весьма сложной (см. об этом далее).

Меры по охране личности Президента закреплены в Федеральном законе от 27 мая 1996 г. «О государственной охране» (в ред. 2004 г.). Государственная охрана осуществляется на основе следующих мер: 1) предоставления объектам государственной охраны персональной охраны, специальной связи и транспортного обслуживания, а также информации об угрозе их безопасности; 2) осуществления в соответствии с федеральным законодательством оперативно-розыскной дея-

§ 4. Неприкосновенность и прекращение полномочий Президента РФ 337

тельности в целях реализации полномочий соответствующих государственных органов обеспечения безопасности; 3) проведения охранных мероприятий и поддержания общественного порядка в местах постоянного и временного пребывания объектов государственной охраны; 4) поддержания порядка, установленного уполномоченными на то должностными лицами, и пропускного режима на охраняемых объектах (ст. 4).

Президенту со дня официального объявления о его избрании предоставляется государственная охрана в местах его постоянного и временного пребывания в полном объеме перечисленных мер. Президент в течение срока своих полномочий не вправе отказаться от государственной охраны. По истечении срока полномочий государственная охрана предоставляется пожизненно. В течение срока полномочий Президента государственная охрана предоставляется членам его семьи, проживающим совместно с ним или сопровождающим его.

Конституция РФ (ч. 2 ст. 92) предусматривает три возможности

досрочного прекращения полномочий Президента: в случае его отставки;

при стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия;

при отрешении Президента от должности.

Часть 2 ст. 92, называющая все три случая, начинается словами «Президент Российской Федерации прекращает исполнение полномочий досрочно...». Слова «прекращает исполнение полномочий» создают — в сочетании со всеми тремя вариантами — определенную двусмысленность. Выходит, что во всех трех случаях Президент сам прекращает свои полномочия. Однако однозначно это будет его решение лишь в случае отставки; если Президент не способен осуществлять свои полномочия по состоянию здоровья и тем более если он отрешен от должности, решение о прекращении его полномочий исходит со стороны. Остановимся подробнее на каждом варианте досрочного прекращения полномочий Президент РФ.

2. Отставка

Отставка — добровольный уход Президента со своего поста. Безусловно, на него могут «давить», требовать ухода в отставку, вынуждать к уходу и т.д. Но формально решение об отставке принимает сам Президент.

Юридически возможны разные способы ухода в отставку. Напри1 мер, это можно сделать соответствующим официальным заявлением, изданием указа Президента. Именно этот вариант избрал первый

338 Глава 25. Президент Российской Федерации по Конституции 1993 г.

Президент РФ Б.Н. Ельцин. Им был издан Указ от 31 декабря 1999 г. «Об исполнении полномочий Президента РФ», в котором говорилось: «1. В соответствии с частью 2 статьи 92 Конституции РФ прекращаю с 12 часов 00 минут 31 декабря 1999 г. исполнение полномочий Президента Российской Федерации. 2. В соответствии с частью 3 статьи 92 Конституции РФ полномочия Президента Российской Федерации временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации с 12 часов 00 минут 31 декабря 1999 г. 3. Настоящий Указ вступает в силу с момента его подписания». Соответственно и.о. Президента РФ В.В. Путин издал Указ от 31 декабря 1999 г. «О временном исполнении полномочий Президента Российской Федерации», в котором объявил: «В связи с отставкой Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина приступил в соответствии со статьей 92 Конституции РФ к временному исполнению полномочий Президента Россииской Федерации с 12 часов 00 минут 31 декабря 1999 г.».

Прекращение полномочий Президента наступает с момента объявления, издания указа об этом. Иначе говоря, это не может быть так называемая отложенная отставка — объявляю сейчас, что ухожу в отставку, к примеру, через пару месяцев. Такие случаи есть в практике зарубежных стран — чтобы подготовить преемника к передаче дел. Но в условиях России такое крайне нежелательно — в обществе может возникнуть нестабильность, начнутся демонстрации, действия сторонников Президента с целью уговорить его «передумать» и т.д. А отставка — шаг бесповоротный, назад пути уже нет. Между подписанием акта об отставке и его объявлением также нежелателен какой-то интервал — а вдруг Президент передумает и отменит свое решение (кстати, о своем решении уйти в отставку с 12 часов 00 минут 31 декабря 1999 г. Б.Н. Ельцин объявил лишь вечером — в 20 часов). И хотя сказано в Указе, что он вступает в силу с момента подписания, но если акт не опубликован, не обнародован, то и о моменте его подписания люди ничего не будут знать.

3. Прекращение полномочий по состоянию здоровья

Если при стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия Президент сам объявляет о прекращении своей деятельности, это юридически ничем не отличается от отставки. И, видимо, говоря о состоянии здоровья как основании досрочного прекращения полномочий Президента, Конституция предполагает, что это происходит без испрашивания и независимо от мнения Президента. Либо его невозможно узнать, например, при коме, либо при наличии сознания можно спросить Президента о

§ 4. Неприкосновенность и прекращение полномочий Президента РФ 339

его мнении, и он способен что-то ответить, однако это при реальном состоянии Президента не имеет решающего значения. Таким образом, в отличие от отставки, личная воля Президента в данном случае объективно не может быть решающим фактором. Определяющим обстоятельством является заключение авторитетной медицинской комиссии о стойкой и необратимой неспособности по состоянию здоровья осуществления Президентом принадлежащих ему полномочий.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 11 июля 2000 г, по делу о толковании ст. 91 и ч. 2 ст. 92 Конституции РФ отметил: «Досрочное прекращение исполнения Президентом Российской Федерации своих полномочий в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия требует особой процедуры с целью объективного установления фактической невозможности для Президента Российской Федерации в связи с расстройством функций организма, носящих постоянный, необратимый характер (здесь и далее выделено мной. — С.А.), принимать решения, вытекающие из его конституционных полномочий, либо иным образом осуществлять свои полномочия в соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации. В таком случае — в силу экстраординарного характера рассматриваемого основания — волеизъявление ПрезидентаРоссийской Федерацииможет неявляться обязательной предпосылкой досрочного прекращения его полномочий. По смыслу части 2 статьи 92 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с частями 1 и 3 той же статьи и частью 1 статьи 93, приведение в дей- . ствие указанной процедуры допустимо лишь при исчерпании всех иных возможностей, связанных с временным неисполнением Президентом Российской Федерации своих полномочий или добровольной его отставкой».

4. Отрешение от должности

Президент, согласно ст. 93 Конституции РФ, может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. В Регламентах палат определена процедура рассмотрения вопроса. Более подробно она раскрыта в разд. 8 данной книги, здесь о ней скажем в общем виде.

Предложение о выдвижении ббвинения против Президента может быть внесено по инициативе не менее одной трети депутатов Государственной Думы с формулированием ими своих мотивов и сбором подписей. Дума образует специальную комиссию и получает ее заключение по существу вопроса и по каждому пункту обвинений,

340 Глава 25. Президент Российской Федерации по Конституции 1993 г.

если их несколько. Согласно Регламенту Государственной Думы обсуждение предложения депутатов проводится на ее заседании, на котором выступают уполномоченный группы от депутатов, выдвинувших обвинение, представитель специальной комиссии, заслушиваются эксперты, выступают депутаты; представители Президента и Правительства в Государственной Думе могут получить слово вне очереди. Согласно Конституции Дума принимает решение о выдвижении обвинения против Президента двумя третями от общего числа депутатов палаты.

Решение Государственной Думы передается в Совет Федерации, который рассматривает вопрос на основании выдвинутого Думой обвинения, а также представления заключения Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента признаков состава преступления и заключения Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. По Регламенту Совета Федерации на его заседании рассмотрение вопроса начинается с сообщения Председателя Государственной Думы об основаниях выдвижения обвинения против Президента, могут выступить также представитель группы депутатов, инициировавших обвинение, представитель специальной комиссии Государственной Думы, слово предоставляется Председателю Конституционного Суда и Председателю Верховного Суда для оглашения заключения этих органов, заслушивается заключение Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству. На заседание Совета Федерации приглашается Президент, ему или его представителю может быть предоставлено слово по их желанию.

В соответствии с Конституцией (ч. 3 ст. 93) решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности принимается двумя третями голосов от общего числа членов палаты. Причем это решение должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным.

5. Исполнение Председателем Правительства Российской Федерации обязанностей Президента Российской Федерации

В ч. 2 ст. 92 Конституции РФ предусмотрено, что при любом случае досрочного прекращения полномочий Президента — отставке, невозможности осуществлять полномочия по состоянию здоровья, отрешении от должности — выборы Президента «должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполне-

§ 4. Неприкосновенность и прекращение полномочий Президента РФ 341

ния полномочий». А в ч. 3 ст. 92 говорится: «Во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации. Исполняющий обязанности Президента Российской Федерации не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации».

Возникает вопрос: во всех ли случаях, когда Президент, как сказано в ч. 3, «не в состоянии выполнять свои обязанности», это является окончательным прекращением его полномочий? Соответственно не только Председатель Правительства начнет их временно исполнять, но и в течение трех месяцев состоится избрание нового Президента. Или же надо отличать ситуацию, когда невозможность осуществлять полномочия становится уже бесповоротной, от случаев, когда в силу временных обстоятельств Президент вынужден передать свои полномочия Председателю Правительства, но затем возвращает их себе? В 1996 г. Президент Б.Н. Ельцин, которому предстояла операция на сердце, возложил своим указом временное осуществление полномочий Президента на Председателя Правительства B.C. Черномырдина, а через сутки также указом известил о своем возвращении к исполнению полномочий Президента.

К этому вопросу обращался Конституционный Суд РФ. В своем постановлении от 6 июля 1999 г. по делу о толковании ч. 2 и 3 ст. 92 Конституции РФ он предложил различать ситуации, когда Президент в силу состояния здоровья возлагает временно осуществление свои полномочий на Председателя Правительства и когда становится очевидным, что он уже не сможет вернуться к своим полномочиям. Согласно постановлению, в тех исключительных случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности, в целях обеспечения непрерывного осуществления государственной власти, руководствуясь Конституцией РФ, «он своим решением возлагает на Председателя Правительства Российской Федерации временное исполнение обязанностей Президента Российской Федерации с учетом ограничений, предусмотренных частью 3 статьи 92 Конституции Российской Федерации». Если же «в силу исключительных обстоятельств Президент Российской Федерации не в состоянии ни выполнять свои полномочия, ни возложить своим решением исполнение обязанностей Президента Российской Федерации на Председателя Правительства Российской Федерации, последний временно исполняет их в точном соответствии с положениями, содержащимися в частях 2 и 3 статьи 92 Конституции Российской Федерации». Дальнейшее развитие собы-