ГОСУДАРСТВО И ЭКОНОМИКА

Н.А. Макашева ЭКОНОМИЧЕСКАЯ РОЛЬ ГОСУДАРСТВА: ЭВОЛЮЦИЯ ТЕОРЕТИЧЕСКИХ ПОДХОДОВ

Каким бы показателем мы сегодня ни оценивали степень вмешательства государства в экономику, тот факт, что в течение XX в. доля государственных расходов в ВНП ведущих стран мира увеличилась в среднем в 4–5 раз и к началу XXI в. составила около 45%1, свидетельствует о том, что государство – мощнейший и влиятельный участник экономических процессов. Влияние современного государства на экономику не ограничивается перераспределением финансовых ресурсов, осуществляемым через бюджет, а проявляется во всех сферах экономической жизни общества.

Специфика исследований экономической роли государства состоит в том, что предмет исследования не остается постоянным, причем он изменяется не только количественно, но и качественно. Задачи, которые в данной области ставятся, их интерпретация, подходы к решению эволюционируют под воздействием множества факторов. К внутренним факторам следует отнести процессы, происходящие внутри той или иной школы или направления экономической мысли, важную роль играет также развитие формального инструментария экономической теории, методов моделирования, совершенствование статистики и т.д. Среди внешних факторов следует назвать практическую политику и ее практики, состояние и перспективы экономики, настроения в обществе, интеллектуальные течения, сдвиги в идеологии и общественных предпочтениях. Под влиянием этих факторов часто изменяется не только взгляд на роль

1 Tanzi V., Schuknecht L. Public spending in the 20-th century: A global perspective. – Cambridge, 2000. – P. 6.

249

государства в экономике в настоящем, но и оценки экономической роли государства в прошлом и взглядов экономистов прошлого на эту проблему.

Сегодня «ни одна область экономического анализа не оставалась незатронутой этой проблемой: общественные финансы, деньги, труд, развитие и рост, международная экономика …в истории экономической мысли все они были тесно связаны с вопросами, касающимися роли, которую государство играет или должно играть, с анализом влияния политики или возможной политики, и других связанных с этим аспектов»1. В свою очередь и область исследования экономической роли государства оказалась чрезвычайно обширной и неоднородной как в отношении рассматриваемых вопросов и их интерпретации, так и подходов и инструментов анализа.

Доктрина laissez faire и ее источники

Государство (власть вообще) всегда в той или иной форме присутствовало в экономике, поскольку даже когда оно не ставило перед собой никаких собственно экономических задач, его деятельность неизбежно была сопряжена с использованием ресурсов, принадлежащих гражданам. Можно сказать, что государство играло заметную экономическую роль задолго до того, как возникла экономическая наука. Более того, само становление экономической науки как самостоятельной дисциплины было связано, с одной стороны, с необходимостью исследовать проблемы государственных финансов, а с другой – с потребностью осмыслить место, которое государство должно занимать в экономической жизни общества.

Представители первой значительной школы экономической мысли – меркантилизма – активно занимались решением фискальных проблем. При этом с управленческой точки зрения государство рассматривалось по аналогии с домашним хозяйством – позиция, уходящая корнями к древним грекам, и считалось, что все экономические проблемы можно решить административными мерами. Поздние меркантилисты, прежде всего в лице Дж. Стюарта, уже отчетливо понимали действие и значение механизма свободной конкуренции, но еще не были готовы положиться на него, посколь-

1 Medema S.G. Setting the table// The role of government in the history of economic thought / Ed. By Medema S.G., Boettke P. – Durham; L., 2005. – P. 1.

250

ку считали, что этот механизм ненадежен, постоянно дает сбои, требующие вмешательства со стороны правителя1.

Уже в конце XVII в. доверие практиков-коммерсантов к рыночному механизму заметно возросло, что, возможно, подкреплялось выгодами от экономической деятельности, не стесненной государством. Все более отчетливо стали звучать призывы к меньшему вмешательству государства в экономику2. Этому способствовала и интеллектуальная традиция, идущая от идеи общественного договора (добровольного соглашения) Локка и представлений о возникновении государства как движении снизу вверх. Сегодня подобную точку зрения принято связывать с координационной концепцией возникновения государства. Утверждение этих взглядов было бы невозможно без признания естественных прав и свобод индивида, в том числе права собственности и свободы распоряжаться ею.

Оценивая эту идею с точки зрения представлений современных экономистов о государстве, можно сказать, что Локк был предтечей столь популярной сегодня среди экономистов-институционалистов точки зрения, согласно которой государство – это «организация со сравнительными преимуществами в осуществлении насилия, распространяющаяся на территорию, границы которой определяются ее властью над налогоплательщиками»3. В данном случае речь шла прежде всего об одной из важнейших функций государства – функции защиты. Однако уже у Локка в его договорной концепции государства можно найти идею о том, что государство возникает не только для защиты, но и для того, что сегодня принято называть производством общественных благ.

Несмотря на все эти процессы, экономисты довольно долго не располагали теоретическими основаниями для признания личного интереса в качестве силы, достаточной для обеспечения как личного, так и общего благосостояния, а рыночного механизма как достаточного для обеспечения экономического порядка.

1Urquhart R. The trade wind, and statesman and the system of commerce: Sir James Stuart’ vision of political economy // European j. of the history of econ. thought. – L., 1996. – N. 3 – P. 379–410.

2Здесь можно вспомнить, конечно, купца Лежандра, который на вопрос Кольера о том, чем можно помочь ему его сословию, ответил: «Nous laisser faire» (Кейнс Дж.М. Конец laissez-faire // Истоки. – М., 1998. – Вып. 3. – С. 265).

3North D.C. Structure and change in economic history. – N.Y., 1981. – P. 21.

251

Важным шагом на пути к осознанию экономистами экономической роли государства можно считать высказанную Юмом идею расчета и устойчивого стремления индивида к счастью. Как отмечал Дж.М. Кейнс в своей знаменитой работе «Конец laissez faire», Юм связал добродетель с расчетом и счастьем, Руссо добавил понятия общественной пользы и равенства, а Мандевилль показал, что даже людские пороки могут служить на благо общества. В результате индивид оказался центральной фигурой, а праву собственности и свободе индивида распоряжаться собой и своей собственностью были, таким образом, даны достаточные интеллектуальные обоснования1. Перед экономистами открылась возможность подвести научную основу под идею гармонии между «частной выгодой и общественным благом»2.

Сначала Смит, а затем другие экономисты-классики, отражая как практические потребности наиболее активных хозяйствующих субъектов, так и интеллектуальную атмосферу своего времени, продолжили отстаивать идею естественной гармонии и, как следствие, ограниченной роли государства в экономике. Однако можно сказать, что с самого начала обсуждения экономистами вопроса о соотношении свободного рынка и регулирующей силы государства возникла некоторая двойственность, которая и предопределила продолжающуюся до сих пор дискуссию о государстве и его роли в экономике. Речь идет прежде всего о концепции индивидуализма, признающей индивида главным субъектом экономики, а его интересы основной движущей силой, с одной стороны, и представлениях о том, что существуют интересы общества как целого – с другой.

Однако рассматривая эволюцию представлений экономистов о роли государства, экономисты дают оценку прошлого сквозь призму их собственного видения этой проблемы. В этом отношении показательно отношение к А. Смиту. Казалось бы, что нового можно найти во взглядах А. Смита на государство. Однако после публикации знаменитой статьи Я. Виннера (1928), в которой автор пытался доказать, что А. Смит не был бескомпромиссным защитником laissez-faire, а выступал в пользу «обширной и разнообразной активности правительства»3, уже многие десятилетия не прекращается дискуссия о том, какова действительная позиция Смита

1Кейнс Дж.М. Конец laissez-faire – С. 260.

2Там же – С. 262.

3Viner J. Adam Smith and laissez faire // Adam Smith, 1776–1926 / Ed. by Clark et al. – Chicago, 1928. – Р. 153–154.

252

в отношении государства. Постоянно появляются работы, в одних из которых утверждается, что Смит имел в виду достаточно обширный перечень того, что должно делать правительство, в других же – что Смит был последовательным либералом и сторонником минимального государства1. Однако не вызывает разногласий тот факт, что Смит дал моральное оправдание частному интересу и показал (хотя и не доказал строго), что достижение собственного благосостояния способствует благосостоянию общества.

Представления экономистов-классиков сводятся к следующему: во-первых, общественный результат, полученный благодаря «невидимой руке», не является преднамеренным; во-вторых, «невидимая рука» решает проблему экономической эффективности, т.е. эффективного использования, а не проблему справедливого распределения; в-третьих, «невидимая рука» – это образ конкурентного рынка, и обеспечение конкуренции становится важнейшей экономической функцией государства; в-четвертых, корыстный интерес не способен обеспечить производство ряда благ, которые являются таковыми с точки зрения индивидов; наконец, вопросы справедливости должны быть отделены от анализа механизма аллокации ресурсов. Последнееобстоятельствоимелочрезвычайно важное значение для последующего развития экономической теории. Однако оно не означало, что проблема справедливости не интересовала Смита или не имела, с его точки зрения, отношения к обязанностям государства. Напротив, эта идея пронизывала все экономическое учение Смита. Даже его отношение к конкуренции определялось ее значением не только с точки зрения повышения благосостояния и экономической эффективности, но как условия свободы работников распоряжаться своей рабочей силой. Смит затрагивал также и проблему дистрибутивной справедливости, при этом полагал, что частично она реализуется благодаря производству общественных благ, а частично благодаря соответствующей системе налогов (прогрессивной).

В дальнейшем вместе с развитием экономической науки и ее профессионализацией подход к экономической роли государства утратил синтетический характер и претерпевал значительные изменения. В отдельные периоды роль государства рассматривалась

1 См., например: Young J. Smith's theory of the role of state // The role of government in the history of economic thought / Ed. by Medema S.G., Boettke P. – Durham; L., 2005. – Р. 91–117.

253

прежде всего сквозь призму интересов отдельных групп и классов, в другие периоды подходы к анализу роли государства в экономике в большей степени определялись методологическими принципами экономической науки и ее инструментарием, при этом всегда важную рольигралиидеологическиеустановки инастроение вобществе.

В эпоху капитализма и совершенной конкуренции, когда институциональные рамки экономики сформировались и государство выступало их гарантом, вопрос о роли государства по существу свелся к проблеме налогов и тарифов. Подходы к решению проблем, связанных с деятельностью государства, отвечали интересам наиболее динамично развивающегося класса, а также были созвучны либеральным настроениям, господствовавшим в первой половине XIX в. Эти настроения отчасти создавались самими экономистами, верными либеральной экономической религии, предельным и «напыщенным» выражением которой был призыв Бастиа к государству ничего не делать и быть как можно незаметнее1.

Конечно, экономисты такого масштаба, как Дж.С. Милль, не могли не видеть недостатков в системе, соответствующей доктрине laissez faire. Они ставили вопрос о необходимости правового регулирования и создания институциональных рамок, прежде всего в области трудовых отношений, а также с целью обеспечения граждан общественными благами. При этом если Смит обращал внимание на то, что некоторые блага, являясь таковыми с точки зрения людей, не могут быть созданы с помощью рынка, поскольку в данном случае не действует механизм цен, то Милль признавал, что в ряде случаев представления о благе у индивидов являются недостаточно зрелыми, т.е. индивиды не всегда способны оценить полезность некоторых благ, и тогда государство может и должно «пересиливать предпочтения индивидов»2. Это «пересиливание» касалось главным образом мер социальной защиты работников (например, 9-часовой рабочий день, ограничения на использование детского труда и т.д.) и предполагало санкцию закона.

Таким образом, хотя классики не ставили под сомнение эффективность рыночного механизма и не видели конфликта между стремлением людей к благосостоянию и богатством общества, им все-таки пришлось несколько отойти от философии индивидуализ-

1Кейнс Дж.М. Конец laissez-faire. – С. 260.

2Musgrave R.A. A brief history of fiscal doctrine // Hand book of public economics / Ed. by Auerbach A.J., Feldstein M. – Amsterdam; N.Y., 1990. – Vol. 1. – P. 6.

254

ма и поставить вопрос об институциональных и правовых рамках рыночного механизма, в установлении которых государство было призвано играть решающую роль. Соответственно в той мере, в какой подобные проблемы относились к компетенции экономической науки, полный разрыв с нравственной философией оказывался невозможным, хотя именно освобождение экономической науки от связи с моральной философией, по существу, и стало началом выделения экономики в самостоятельную научную дисциплину.

Дилемма между приверженностью философии индивидуализма и, как следствие, доктрине laissez faire, и представлениями о существовании некоторых общественных интересов, не вытекающих непосредственно из предпочтений отдельных индивидов, а следовательно, признанием необходимости вмешательства, уже 200 лет определяет рамки дискуссии об экономической роли государства, хотя и не исчерпывает предметного поля этой дискуссии. Отражением этой дилеммы на уровне методологии экономического анализа является противопоставление методологического индивидуализма методологическому холизму, с одной стороны, и позитивного и нормативного подходов в экономической науке – с другой. При этом острота дилеммы оказывалась различной для разных школ экономической науки.

Так, например, для камералистов и представителей исторической школы, исходивших из иных методологических принципов и опирающихся на иную философскую традицию, нежели классики, подобной дилеммы вообще не существовало. В их представлении государство (в соответствии с традицией, идущей от Гегеля) имело сакральную природу и являлось источником общественного порядка, в том числе и в сфере хозяйства. Интересы такого государства имели приоритет перед интересами граждан. При исследовании вопросов хозяйственной жизни основополагающим был принцип методологического холизма в сочетании с нормативным подходом.

Несмотря на глубокие различия в представлениях о роли и месте государства в экономике и в принятой методологии, которые можно обнаружить у различных школ экономической мысли, до конца XIX в. применяемый ими аналитический инструментарий по существу был одним и тем же. Принципиальные изменения произошли в связи с маржиналистской революцией, в ходе которой, во-первых, методологические установки классиков воплотились в абстрактных и формальных схемах анализа рыночных ситуаций, а во-вторых, был предложен новый универсальный инструмента-

255

рий анализа – принцип оптимального использования ограниченных ресурсов. Это означало, в частности, что принцип методологического индивидуализма был подкреплен рассмотрением индивида как оптимизирующего свою функцию полезности при заданных бюджетных ограничениях.

Произошедший методологический сдвиг имел важные последствия и для анализа роли государства в экономике. В конце XIX в. К. Викселль, которого сегодня принято считать пионером экономической теории благосостояния, в работе «Исследования в области теории общественных финансов» (1898) предложил трактовать проблему государственного бюджета и обеспечения граждан общественными благами как проблему оптимальной аллокации ресурсов. Задача состояла в том, чтобы дать строгое определение общественным благам1 и установить, каково их оптимальное количество, т.е. то количество, которое соответствует максимуму удовлетворения, получаемого индивидами, потребляющими эти блага2.

У истоков современных представлений экономистов о государстве

Современная теория благосостояния началась, по существу, с работ В. Парето и А. Пигу, непосредственно обсуждавших вопрос о соотношении блага индивида и общества. Эти авторы заложили основы двух различных направлений теории благосостояния. Согласно Пигу, общественное благо можно представить некоей целевой функцией (у Пигу это национальный дивиденд – некий аналог

1Современная теория различает несколько типов благ: чисто общественные, чисто частные и смешанные (клубные). Чистое общественное благо – это такое благо, которое потребляется коллективно всеми гражданами и приносит выгоды всем, независимо от того, платят они за него или нет. Чистое частное благо – это такое благо, которое потребляется индивидом и каждая единица которого может быть продана за определенную плату. Смешанные блага – такие блага, выгода от потребления которых может изменяться в зависимости от числа его пользователей (см., например, Нуреев Р.М. Теория общественного сектора: Курс лекций. – М., 2005. – С. 67–68; Хиллман А.Л. Государство и экономическая политика: Возможности и ограничения управления / Пер. с англ.; под научн. ред.: Бусыги-

на В.П., Левина М.И. – М., 2009. – С. 83–88.

2Handbook of economics. – Amsterdam; N.Y.: North-Holland, 1990. – Vol. 1. –

P. 9.

256

национального дохода)1, максимум которой достигается при условии равенства предельных чистых продуктов при различном использовании ресурсов. Поскольку автоматическому достижению этого равенства, согласно Пигу, препятствует целый ряд обстоятельств (внешние эффекты, монополии и т.д.), государству следует вмешиваться, чтобы устранить или уменьшить препятствия на пути действия рыночного механизма. Например, через систему налогов или штрафов поощрять тех, кто способствует увеличению общего блага, и наказывать тех, кто растрачивает ресурсы. Следует подчеркнуть, Пигу оправдывал и, более того, предписывал вмешательство государства, исходя из чисто экономического критерия – критерия эффективности, и тем самым он не выводил обсуждение этого вопроса за рамки экономической теории в ее современном понимании. Однако само по себе признание в качестве показателя общего блага величины национального дивиденда было хотя и достаточно естественным, но тем не менее внешним актом с точки зрения последовательной доктрины индивидуализма.

Парето, в отличие от Пигу, понимал общественное благо как особое состояние, которое в определенном смысле было предпочтительным для всех индивидов, располагающих заданными ресурсами. Это состояние характеризовалось тем, что невозможно повысить благосостояние кого бы то ни было, не нанося ущерба другому. Прямым аналогом этого состояния (и доказательство этого факта стало значительным достижением экономической теории в 1940–1950-е годы) является равновесие Вальраса, которое характеризуется максимумом индивидуальных целевых функций. Теория Вальраса не касалась вопроса о желательности положения равновесия, однако поскольку существование равновесия предполагало совершенную конкуренцию (а также выполнение ряда формальных условий), естественным оказалось придать этой теории некоторую нормативную направленность, связав ее с либеральной установкой, согласно которой государство должно обеспечивать институцио-

1 Попытки рассмотреть некоторую общественную целевую функцию и определить условия ее максимума были и до Пигу. Основная методологическая проблема, которая в связи с этим возникает, состоит в том, кто и как определяет эту функцию. Фактически задание подобной функции означает, что некоторая внешняя сила (государь, ученые экономисты или кто-то другой) определяет, что является благом для общества. Тем самым нарушается принцип методологического индивидуализма и ставится под сомнение незыблемость индивидуализма как философской основы.

257

нальные условия функционирования рыночной экономики и прежде всего совершенной конкуренции.

Доказательство эквивалентности Парето-оптимального состояния и равновесия Вальраса стало отправной точкой формирования в 1940-е годы теоретического направления, известного как теория рыночного социализма. Суть этой теории состояла в том, что заменив в модели Вальраса предпосылку о частной собственности предпосылкой о государственной собственности и введя предположения о том, что руководители фирм действуют в соответствии с рыночными принципам, можно построить формальную модель социалистической плановой экономики. В этой модели состояние равновесия обеспечивает не только эффективное использование ресурсов, но и реализацию социальных установок1. Для достижения этого государству следует лишь рассчитать оптимальные цены и сообщить их участникам рынка. Утопический характер подобной модели был продемонстрирован в ходе знаменитой дискуссии об экономическом расчете при социализме2.

Современные подходы к анализу экономической роли государства

Тенденция к формализации социалистической экономики оказалась тупиковой, но это не означало, что проблема согласования индивидуальных и общественных интересов была снята с повестки дня. И хотя в 1950-е годы К. Эрроу доказал, что формальное решение этой проблемы невозможно, попытки решить ее в отдельных случаях и при некоторых условиях продолжились3. С точки зрения методологии ситуация выглядит как стремление обсуждать нормативные проблемы в рамках позитивного подхода.

Исследованиями различных аспектов данной проблемы заняты сегодня специальные разделы экономической теории – экономика общественного сектора (public economics) и теория общественного выбора. Оба эти раздела исследуют проблемы, которые связаны с реализацией двух экономических функций государства – аллокационной и дистрибутивной и используют аналитический

1См., например Brus W. Market socialism // The new palgrave: A dictionary of economics. – Basingstoke; N.Y., 1998. – Vol. 3. – P. 337–342.

2Особую известность получили критические работы А. Хайека (Хайек Ф. Индивидуализм и экономический порядок. – М., 2000. – С. 126–200.)

3См., например: МюллерД. ОбщественныйвыборIII. – М., 2007. – С. 757–784.

258

инструментарий микроэкономики. Вместе с тем существует еще одна функция – регулирующая, или стабилизационная, с которой на протяжении многих десятилетий XX в. прежде всего и ассоциировалась экономическая роль государства.

Реализация этой функции предполагает систематическое воздействие на рыночную конъюнктуру с помощью мер кредитноденежной и фискальной политики с целью поддержания высокого уровня занятости и обеспечения устойчивого роста. Исследование проблем, связанных с ее реализацией, относится главным образом к макроэкономике. Этот раздел экономической теории, так же как и система регулирования экономики, в их современном виде сформировались в 1930–1950-е годы под влиянием целого ряда факторов. Это были не только события, непосредственно вызванные Великой депрессией, но и процессы, связанные с последствиями Первой мировой войны, как в экономической, так и политической областях, опыт политики военного времени, наконец, сдвиги в общественном сознании и прежде всего осознание ответственности государства за происходящее в экономике.

В области экономической науки была предложена теория, более соответствующая новым реалиям и связанная с именем Дж.М. Кейнса. В его работах было показано, что в силу ряда институциональных особенностей современной экономики и прежде всего специфики финансового рынка и рынка рабочей силы, а также особенностей поведения потребителей и инвесторов, в экономике не может поддерживаться уровень производства, обеспечивающий полную занятость. Был поставлен вопрос об активной регулирующей роли государства и определены основные направления экономической политики. Если в полном соответствии с либеральной доктриной основной задачей правительства в области экономики было обеспечение устойчивости валюты (исследованию этой проблемы посвящено множество исследований), то благодаря Кейнсу перед правительством была поставлена другая задача – поддержания необходимого уровня производства. Специфика задачи состояла в том, что требовалось создать систему систематического и оперативного реагирования на изменения рыночной конъюнктуры (так называемая политика точной настройки). Масштабы задачи предполагали и масштабные действия, направленные на их решение. При этом следует подчеркнуть, что Кейнс не ставил вопроса об изменении формы собственности или введении системы, близкой к плановой, более того, в центре его теории находились

259

частные инвестиции, стимулирование которых и рассматривалось как непосредственная задача антикризисной политики. Однако поскольку обеспечить необходимый прирост инвестиций и, соответственно, занятости косвенными мерами не всегда оказывалось возможным, были предложены и меры прямого воздействия. С точки зрения теории Кейнса более равномерное распределение доходов облегчает решение проблемы занятости, а прямые государственные расходы при некоторых обстоятельствах могут оказаться единственным средством остановить спад. В силу этого расширение масштабов участия государства (оцениваемого, например, через объем средств, перераспределяемых через госбюджет) становилось естественным следствием программы Кейнса.

Макроэкономический характер теории Кейнса и специфика предложенного на ее основе решения проблемы занятости привели к тому, что проблема эффективной аллокации ресурсов – центральная для микроэкономики – отошла на второй план, по крайней мере при обсуждении проблемы уровня производства и занятости, факторов, их определяющих, вопросов и мер по их стимулированию1. К середине 1950-х годов в значительной степени под влиянием успехов экономической политики и достижений в области макроэкономических исследований традиционные оппоненты Кейнса – неоклассики – согласились с его тезисом о том, что в капиталистической экономике отсутствует автоматический механизм поддержания полной занятости и что правильная кредитноденежная и фискальная политика способна решить эту проблему. На уровне теории компромисс означал, что кейнсианская теория адекватно объясняет макроэкономические явления, а объяснение микроэкономических процессов остается за неоклассикой. Сформировался так называемый неоклассический синтез, который оставался доминирующей парадигмой в экономической науке в течение

1 Следует заметить, что макроэкономический подход сам по себе не предполагает позиции в пользу большего вмешательства государства в экономику. Макроэкономические исследования, во-первых, могут не иметь выраженной практической направленности (например, исследования экономического цикла в XIX и начале XX в. не ставили практических задач); во-вторых, практические выводы могут быть не в пользу активной политики регулирования (например, монетаризм, будучи макроэкономической теорией, требует от правительства прежде всего стабильности динамики массы денег в обращении).

260

20 лет и разрушился под воздействием критики кейнсианства и появления новых теоретических направлений в макроэкономике1.

Разрушение консенсуса стало одной из причин радикальных изменений в отношении к роли государства в экономике, которые происходили в период с середины 1970-х годов и до конца XX в. Другой причиной были сдвиги в идеологии: идеология регулирования экономики сменилась представлением о том, что активное и масштабное вмешательство государства в экономику порождает едва ли не больше проблем, чем решает; одновременно крепла убежденность, что рынок, хотя и небезупречен, но в принципе способен решать главную экономическую задачу – эффективно распределять ресурсы. Наконец, рост масштабов государства2 и очевидная невысокая эффективность использования средств, а также неспособность с помощью традиционной политики точной настройки справиться с инфляцией и безработицей, – все это вызвало разочарование в возможностях государства в обществе.

В результате возникла тенденция уменьшения роли государства в экономике, которая проявлялась в волне приватизации, в передаче ряда услуг, ранее осуществляемых государством, частному сектору, уменьшении степени регламентации бизнеса, попытках снижения налогов. Наконец, в 1990-е годы произошли радикальные изменения масштабов и роли государства в экономике стран, отказавшихся от социалистической модели. Можно сказать, что то, что мы наблюдали, было «больше, нежели просто изменение отношения к экономической политике: это было радикальное изменение мировоззрения, включающее трансформацию по широкому кругу политических представлений и сопровождавшееся глубокими изменениями в экономической теории»3, последние, следует добавить, в определенной степени питали эти изменения.

Экономисты извлекли уроки из ошибок предшественников в том, что касалось создания амбициозных схем социализма и государственного вмешательства. Было признано, что теоретическая

1Blanchard O.J. Neoclassical synthesis // The new palgrave: A dictionary of economics. – Basingstoke; N.Y., 1998. – Vol. 3. – P. 634–636.

2Даже в США, где традиционно государство играло в экономике меньшую роль, чем в Европе, к середине 1970-х годов расходы государства достигли трети ВВП, а в других развитых европейских странах 40%.

3Backhouse R.E. The rise of free market: Economists and the role of state since 1970 // The role of government in the history of economic thought. – Durha; L., 2005. – P. 355.

261

основа, на которую опиралась политика интервенционизма, была односторонней: она отражала интерес экономистов к провалам рынка, а также их уверенность в том, что правительство в состоянии обеспечить максимум общественной функции благосостояния, провалам самого государства не уделялось достаточного внимания. На уровне макроэкономики этот мировоззренческий сдвиг проявился прежде всего в работах М. Фридмена (начало 1970-х годов), показавшего, что инфляция может сопровождаться безработицей, если правительство стремится снизить ее уровень за пределы некоторой величины – естественного уровня, а поведение работников зависит от их оценок реальной заработной платы. Был сделан вывод о необходимости отказаться от политики регулирования совокупного спроса в пользу более простого правила денежной политики.

Во второй половине 1970-х годов представители только формирующейся новой классической макроэкономики поставили под сомнение принципиальное положение кейнсианства о том, что экономической конъюнктурой управляет движение совокупного спроса, и сделали акцент на факторах предложения. Более того, развивая теорию рациональных ожиданий, они пришли к выводу, что экономические субъекты не только стремятся предвидеть и соответствующим образом приспособиться к изменениям экономических переменных, но и пытаются предугадать действия правительства и соответствующим образом на них отреагировать. И правительство, и агенты оказались участниками одной игры, часто с нулевой суммой. Отсюда следовало, что при планировании своих действий правительство уже не может полагаться на простые и устойчивые зависимости, отражающие поведение агентов. Чтобы оценить результат сложного взаимодействия предпринимаемых мер и реакции на них агентов, требуется знание структурных параметров, к которым относятся вкусы и технологии. Таким образом, макроэкономика «поворачивается» в сторону микроэкономики.

Новая классическая макроэкономика оставляет за правительством очень узкую сферу регулирования. Представители этого направления не только исходят из того, что правительство не располагает достаточно надежными механизмами воздействия на экономику, но и убеждены, что само это воздействие в большой степени контрпродуктивно и может затруднить приспособление экономики к шокам со стороны предложения, прежде всего технологическим. Новые классики сделали важный шаг в направлении

262

отказа от традиционного представления о правительстве как экзогенном субъекте экономики.

Примерно в одно время с развитием новой классики была выдвинута теория политического делового цикла (У. Нордхауз): вместо представления о том, что политики руководствуются исключительно интересами общества, было предложено рассматривать их поведение сквозь призму модели индивидуальной максимизации, в которой целевой функцией было переизбрание на следующий срок. С методологической точки зрения это означало, что проблематика вмешательства государства в экономику постепенно переносилась в область микроэкономики, где анализируются результаты взаимодействия людей, преследующих собственные цели и рационально использующих для их достижения ресурсы. При таком подходе регулирование рассматривается с точки зрения его влияния на поведение людей в области аллокации ресурсов. Если государство и его политика рассматривается как причина искажения стимулов к эффективной аллокации ресурсов, стремление ограничить деятельность государства становится доминирующим. Если в эпоху интервенционизма решение проблем монополии, внешних эффектов, создания общественных благ и т.д. было поводом для расширения сферы деятельности государства, то теперь решение этих проблем связывали с конкуренцией.

Произошедшие сдвиги в идеологии, настроениях в обществе и экономической теории не означали, что экономисты перестали интересоваться проблемой вмешательства государства или что проблема стала рассматриваться как несущественная. Изменились акценты и инструменты анализа.

В рамках экономической теории благосостояния деятельность государства в большей степени стала ассоциироваться с аллокационной функцией, которая реализуется прежде всего в сфере производства общественных (а также так называемых опекаемых1) благ. В этой области доминирует подход с позиций новой институциональной теории и используется неоклассический инструментарий. Не только функционирование, но само существование государства часто объясняется теми же причинами, что и существование фирмы, а именно способностью обеспечить обществу экономию на «трансакционных издержках, связанных в рыночных отношениях с

1 Рубинштейн А. К теории рынков опекаемых благ. – М., 2008.

263

ведением, достижением и соблюдением договоренностей»1. Государство рассматривается как фирма по предоставлению общественных благ, а «главная проблема, как на концептуальном, так и на практическом уровне, состоит в определении границ общественных благ и роли государства в том, что является зоной ответственности

государства, а что может быть предметом активности частного сектора»2.

Вразные периоды под влиянием разных обстоятельств происходили прорывы в тех или иных областях экономики общественного сектора, более того, возникали области междисциплинарных исследований, где экономика общественного сектора взаимодействует с другими дисциплинами, прежде всего политологией и социальной психологией.

В1970–1980-е годы особенно бурно развивались эмпирические и прикладные исследования. Наличие статистических данных, касающихся экономической стороны жизни граждан, а также достижения в области эконометрических методов анализа, в частности панельных данных, касающихся поведения людей, позволили значительно расширить возможности исследования влияния на поведение людей налоговых систем и систем социального страхования

исоциальной поддержки. Данные выборочных обзоров динамики доходов, статистики налогов на доходы и данных о налоговых схемах, которые использовали налогоплательщики, позволили выявить, как изменение ставок налогов влияет на поведение экономических агентов, включая предложение труда и сбережения. Стимулировали эмпирические исследования и налоговые реформы,

проводившиеся в США и Великобритании при Р. Рейгане и М. Тэтчер. Хотя успех этих реформ далеко не очевиден, соответствующие эмпирические исследования позволили экономистам сделать выводы о реакции налогоплательщиков на изменение налоговых ставок и значительно продвинуться в понимании того, в какой степени и каким образом налоговые ставки на различные типы доходов влияют на различные стороны поведения людей, принадлежащих к различным доходным стратам.

Еще одной областью, бурному развитию которой способствовали статистика и эконометрические методы, стали исследования

1Засулькарнай И. Государство как фирма по предоставлению общественных благ //Общество и экономика. – М., 2006. – № 5. – С. 74–115.

2Домбровски М. Роль государства в постиндустриальной экономике // Общество и экономика. – М., 2006. – № 5. – С. 117.

264

влияния и эффективности различных социальных программ и систем социального обеспечения, в том числе и сравнительный анализ эффективности этих систем в различных странах. В частности, исследовалось влияние программ социального обеспечения престарелых и инвалидов на предложение труда, системы страхования от безработицы на средний период безработицы, программы Медикейд (в США) на объем использования медицинских услуг и т.д. Подобные исследования не только откликаются на запросы практики, но своими результатами (например демонстрируя, как те или иные мероприятия в области социальных программ воздействуют на поведение людей и, как следствие, на стоимость социальных программ) способны повлиять на соответствующие программы. В частности, «растет понимание того, что изменения в поведении людей могут влиять на издержки, связанные с реформированием программ, и признание того, что искажения в поведении, которые связаны с этими программами, могут значительно влиять на эффективность программ»1.

В 1990-е годы бурно развивалась область, находящаяся на стыке политической науки и экономической теории, которая сегодня относится к теории общественного выбора. Еще в 1970–1980-е годы исследовались проблемы коллективного предоставления общественных благ, связи между макроэкономической политикой и избирательным процессом (теория политического цикла), применялся экономический подход к анализу поведения политиков (теория политической ренты) и т.д. В конце 1980-х годов внимание исследователей переместилось к вопросу о том, как различные политические институты, конституционные ограничения и фискальные правила и практики влияют на расходную и доходную части бюджета. В 1990–2000-е годы особое значение приобрели по крайней мере два новых направления исследований в области экономики общественного сектора. Во-первых, это имеющие большую перспективу в будущем исследования экономических аспектов проблем окружающей среды. Здесь центральной проблемой остаются измерение издержек внешней среды и поиск оптимальных налогов деятельности, наносящей ущерб окружающей среде, причем эта проблема в силу того, что ущерб может быть трансграничным,

1 Poterba J.M. Recent developments in and future prospects for public economics // New frontiers in economics / Ed. by Szenberg M., Ramrattan L. – Cambridge, 2004. – P. 185–202.

265

приобрела межнациональный характер. Во-вторых, в связи с переходом бывших социалистических стран к рыночной экономике и волной приватизации в странах с рыночной экономикой в 1980– 1990-е годы вопрос роли государства в экономике получил новый импульс.

Встала проблема поиска компромисса между потенциальными выгодами от вмешательства государства, направленного на то, чтобы уменьшить провалы рынка, и издержками, или провалами от вмешательства государства в рыночный механизм. Применительно к новым рыночным экономикам эта проблема приобрела специфический аспект. Это было связано с тем, что государство было той силой, которая должна была способствовать созданию рыночных институтов, одновременно ему следовало сокращать масштабы своего вмешательства в экономику, но при этом к началу трансформационных реформ государство, как правило, было весьма слабым1.

В настоящее время особую остроту приобрел вопрос о границах и характере вмешательства государства в экономику в связи с обсуждением нескольких комплексных проблем: обеспечения населения услугами здравоохранения и образования (эти проблемы актуальны как для развитых стран Запада, так и для молодых рыночных экономик), модернизации экономики (это особенно актуально для России), обеспечения национальных интересов в условиях глобализации, решения экологических задач как на национальном, так и мировом уровнях, наконец, повышения устойчивости финансового и банковского секторов (этот вопрос встал перед большинством стран в ходе последнего экономического кризиса).

Экономический кризис, начавшийся в 2007 г. как финансовый кризис, обнаружил серьезные системные сбои в функционировании финансового и банковского секторов мировой экономики. В предыдущие годы в финансовом секторе происходили процессы, приведшие к огромному росту ликвидности, не связанной с обеспечением трансакций товаров и услуг (замещение банковского посредничества рыночными институтами и продуктами, гигантский рост объема производных инструментов, резкое расширение торговли структурированными финансовыми продуктами и т.д.2).

Витоге резкое сокращение ликвидности вызвало масштабный фи-

1См., например: Мау В.А. Сочинения: В 6 т. – М., 2010. – Т. 2: Государство и экономика: Опыт посткоммунистической трансформации. – С. 57–83.

2Смирнов А. Кредитный «пузырь» и перколация финансового рынка //

Вопр. экономики. – М., 2008. – № 10. – С. 4.

266

нансовый кризис и последовавший за ним экономический спад. Масштабы финансовых потрясений заставили правительства ведущих стран осуществлять меры, которые еще десять лет назад вызвали бы недоумение не только у экономистов, но и у населения, проникшегося либеральной идеологией. То, что мы наблюдали, лишь отчасти соответствовало традиционным антициклическим рецептам. Действительно, правительства пытались воздействовать на спрос, понижая процентные ставки, но при этом они предприняли прямые и беспрецедентные меры по спасению банковской системы и финансового сектора, предоставляя им огромные средства, – мера, которая не соответствует не только рыночной идеологии, но и кейнсианским рецептам. Текущий кризис, безусловно, повлиял на отношение к роли государства в экономике. Либеральная идеология утратила свою привлекательность. Вопрос, который сегодня можно задать в связи с этим, сводится к следующему: какими способами будет реализовано расширение масштабов вмешательства государства в экономику, если маятник настроений существенно сместится в сторону идеологии интервенционизма, и каким образом подобный сдвиг, если он произойдет, повлияет на развитие экономической теории и структуру ее разделов.

Ответ на этот вопрос зависит от многих обстоятельств, в частности от глубины кризиса и от того, как страны будут его преодолевать. Однако, независимо от реального течения событий, представляется, что дополнительный импульс получат исследования, находящиеся на пересечении макроэкономики, экономики общественного сектора и международной экономики, предметом которых являются международные последствия национальной экономической политики.

М.А. Положихина ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА:

ОТЕЧЕСТВЕННЫЕ ТЕОРИИ И ПРАКТИКА

Подходы российских специалистов к определению экономических функций государства отличаются от взглядов их западных коллег. Сказывается длительный период обособленного развития отечественной науки, преобладание иной методологической базы и другая общественная практика. Российские экономисты только на-

267

чинают выходить на общемировой уровень дискуссий и продуцировать соответствующие ему новые знания (12, с. 12).

Тем не менее появившиеся уже наработки представляют определенный интерес, так как вопрос о роли и функциях государства в экономике имеет не только чисто научное, но и огромное практическое значение.

Основные понятия

Одно из немногих положений, признаваемых большинством экономистов, заключается в том, что государство в экономике присутствовало всегда и вряд ли оно может (должно) уйти совсем (1, с. 15–17; 25, с. 4). Все остальные тезисы носят преимущественно дискуссионный характер.

Современная наука пока не дает однозначного четкого определения экономических функций государства (как и определения многих других базовых экономических понятий). Соответственно существует множественность подходов и определений этого феномена различными исследователями и разными научными дисциплинами.

Например, в отечественной литературе можно встретить следующие определения. Функция (от лат. functio – исполнение, осуществление) – роль, которую выполняет определенный институт по отношению к целому; деятельность, обязанность, работа; внешнее проявление свойства какого-либо объекта в данной системе отношений. Функция любой системы, в т.ч. и государства, представляет собой смысл ее существования, назначения и необходимость, задается внешней и внутренней средой (2, с. 7). По мнению (11), главная функция государства – обеспечение безопасности жизнедеятельности (сохранение и развитие) сложно структурированного общества (с. 80–81). А позиция (3) заключается в том, что основная функция государства – это защита индивида, его прав и свобод.

Еще большим разнообразием отличаются взгляды на набор и объем функций, которые признаются за государством в экономике. В работах разных российских авторов количество экономических функций государства варьируется от 3 до 12 (2, с. 8–11). Принципиально различный подход к функциям государства в экономике разделяет современное экономическое сообщество на два противоположных лагеря – либералов и дирижистов (25, с. 4–5).

268

Либеральный «минимум» – это обеспечение законности и правопорядка («функция ночного сторожа»), оборона и защита от внешних угроз; макроэкономическая стабильность (борьба с инфляцией и обеспечение устойчивости национальной валюты). По мере необходимости еще – проведение реформ и формирование необходимых институтов. Оказание публичных услуг (образование

издравоохранение) и социальные гарантии, обеспечение экологической безопасности – это функции социального государства, либералы соглашаются на их минимум, сторонники патернализма и дирижизма – на их увеличение. Проведение промышленной (структурной) политики, предупреждение или устранение «провалов» рынка и государственное предпринимательство – это те функции, выполнение которых либералы не считают прерогативой государства, в отличие от сторонников политики дирижизма и патернализма.

Все эти разногласия, во-первых, являются следствием несовершенства собственно экономической теории. Недостаточный учет в экономических построениях достижений других научных дисциплин (теории организации, теории управления, теории систем) по отношению к государству приводит к тому, что количество его функций (в том числе экономических) может увеличиваться до бесконечности, т.к. отсутствуют четкие критерии их выделения (11, с. 81). Происходит определенное смешение причин, функций, задач

инаправлений деятельности государства; проявляется разный уровень абстрагирования или, наоборот, конкретизации проблем и т.д.

Во-вторых, в различных подходах к экономическим функциям государства находит свое отражение различная общественная практика и конкретные исторические условия. «В жизни складываются обстоятельства, объективно обусловливающие выполнение государством разных наборов функций и варьирование их объемами. Иной раз повышение его роли необходимо и дает положительные результаты. Но все функции государства имеют свою цену: чтобы их выполнять, нужны средства, которые изымаются у агентов экономики посредством налогов или иным образом» (25, с. 11).

Выбор функций, выполнение которых государством обеспечивает существование и развитие общества, согласование различных (индивидуальных и групповых) интересов, является принципиальным моментом государственной политики. А так как государство – это не просто институт (организация), но и определенная группа людей, облеченных властными полномочиями, то в этом выборе

269

высока доля субъективных факторов и, следовательно, различных идеологических, философских и теоретических подходов.

Наконец, не следует забывать, что разделение сфер деятельности и функций государства на экономические, социальные, политические и т.д. носит условный характер. В реальности между ними нет четких границ – наоборот, все они взаимосвязаны. Поэтому принятие каких-либо практических решений (осуществление каких-либо действий) в экономической (социальной, политической и т.д.) области обязательно сопровождается позитивными или негативными эффектами в других областях. И эти побочные эффекты по своей значимости могут превосходить результаты прямого влияния. Таким образом, выполнение «чисто» экономических функций государства в принципе невозможно. Осознанно или нет, всегда имеет место комплексное воздействие государства на жизнь общества.

Для выполнения возложенных на него функций государство нуждается в немалых материальных ресурсах, поскольку его жизнеспособность, эффективность и военно-политическое могущество мало чего стоят без соответствующей экономической базы (1). Традиционно роль (объем) государства в экономике измеряется отношением государственных расходов к ВВП, а также величиной государственного сектора в экономике. Однако не следует забывать, что эти способы не являются совершенными. Далеко не все функции государства в экономике прямо или полностью отражаются в расходах госбюджета (например, валютно-денежное регулирование; результаты нормативно-законодательной деятельности). Кроме того, отечественная статистика вызывает много нареканий. Соответственно анализ функций государства в России на основе бюджетных данных дает заниженные и приблизительные результаты, которые позволяют говорить только о каких-то тенденциях.

Эволюция взглядов на экономические функции государства в России

История России конца XX – начала XXI в. наглядно продемонстрировала результаты реализации крайних подходов к роли и функциям государства в экономике.

«Советская плановая система экономики была крайним случаем дирижизма… Когда в 1986 г. цены на нефть упали, кризис

270

стал неизбежным, и будущие поколения получили, кроме тяжелого наследия, предупреждение относительно крайностей преувеличения роли государства в экономике» (25, с. 11–12). В силу целого ряда причин либеральные экономические взгляды стали доминирующим подходом для властной элиты, решившей преобразовать советскую систему в рыночную (13, с. 23–25).

Проводимая в 1992–2003 гг. в России порой непоследовательная, но в целом либеральная экономическая политика включала резкое сокращение госрасходов и государственного сектора в экономике (14, с. 79; 25, с. 18). Преобразование российского общества осуществлялось (опять) «сверху», поэтому роль государства по реализации институциональных реформ была приоритетной. «В то же время другие функции государства, особенно государственного предпринимательства и контроля, сократились, социальные гарантии оказались сильно обесцененными. Одновременно ослабли и функции охраны законности и правопорядка, тем более, что в корне должно было измениться их содержание» (25, с. 12–13).

Дискуссии по поводу того, насколько эффективным был выбранный в России путь реформирования, не утихают до сих пор. Следует, наверное, признать, что те люди, которые находились у власти, в тех условиях (ограничениях) не могли проводить иную политику. Вместе с тем Е. Ясин признает, что «радикальные реформы нуждались в идеологическом обосновании, и в какой-то период реформаторы преувеличили креативные возможности рыночных механизмов, особенно на начальном этапе преобразований на “развалинах” планового хозяйства» (там же).

Главным же недостатком проводимой в России в этот период государственной политики является то, что функция государства по институциональным преобразованиям экономики была плохо выполнена. Отечественные реформаторы не сумели в полной мере ввести частную собственность на средства производства в правовое поле экономической деятельности и в общественное правовое сознание. «Вопросы правовой базы и инфраструктуры рыночных реформ решались в спешке, без достаточно серьезного анализа будущей ситуации… Из-за недостаточной проработанности многих законов с позиции экономической теории изначально в них закладывались проблемы, которые теперь приходится преодолевать»

(18, с. 196–197, 242).

Усиление авторитаризма в государственном управлении (с 1993 г.) сочеталось с рыночными реформами крайне правого

271

толка. «Но их результаты не могли быть удачными, так как были разорваны связи между обществом и властью. А без этого нельзя ни понять потребности общества в реформах, ни осуществлять их корректировку» (16, с. 206).

Глубокое падение объемов производства, резкое имущественное и социальное расслоение общества, дефолт 1998 г. и другие негативные результаты реформ в России обусловили снижение популярности либеральных концепций и «ренессанс» кейнсианских подходов. В 2000-х годах начала возрастать роль государства в регулировании социально-экономических процессов (усиление «вертикали власти», реализация национальных приоритетных проектов, попытка трехлетнего бюджетного планирования, разработка государственных программ развития отдельных отраслей и т.д.). Вместе с тем сохранился преимущественно монетаристский подход к решению финансовых вопросов (валютно-денежного регулирования, формирования бюджета и т.д.). Остается жесткой привязанность политики правительства России к идеологической установке о неэффективности государственной собственности (15).

Пока в России «государство не добилось заметных успехов в реализации функции “ночного сторожа”, в утверждении верховенства закона. Вполне очевидна тенденция к ослаблению макроэкономической политики. Публичные услуги остаются на низком уровне. Приостановились институциональные реформы. При этом содействие развитию экономики, эффективным структурным сдвигам осуществляется в небольших масштабах, в частности, из-за недостатков в работе государственного аппарата. А приоритет получило государственное регулирование (борьба с инфляцией), увеличение государственного сектора и государственного предпринимательства» (25, с. 30).

«Правительство, увлекшись теорией “государственных услуг”, превращает государственную систему в некое предприятие сферы услуг, существующее за счет бюджетных ресурсов, перераспределяющее эти ресурсы и умудряющееся организовывать взимание с налогоплательщиков дополнительной платы за выполнение государственным аппаратом государственных функций» (15). В 2007 г. ряд исследователей предупреждали, что государство (в лице представителей органов власти) «должно поменять свои теоретические позиции, исходя из требований жизни и исторической практики. Иначе …кризис все расставит по своим местам…» (там же).

272

Кризис 2008–2009 гг. в полной мере продемонстрировал неустойчивость и уязвимость сложившейся в России экономической модели, неэффективность действующих хозяйственных механизмов. Отечественный рынок деформирован из-за несовершенства общественных институтов. «Пока государство должным образом не выполняет своих функций, рынок не может выполнять свои задачи, а общество обречено на отсталость» (16).

Все острее осознается необходимость модернизации экономики. Признается, что «роль государства на стадии модернизации должна быть усилена по сравнению с периодом рыночных реформ, в первую очередь заключающихся в либерализации. Такой вывод следует хотя бы из того, что рыночные механизмы и частный бизнес далеко не всегда могут без поддержки государства выиграть борьбу за конкурентоспособность, стартуя с низких конкурентных позиций. На первых порах бизнес не готов к долгосрочным и рискованным проектам, необходимым для общества» (25, с. 19).

Однако пока не ясно, в чем конкретно должна проявляться эта роль государства – «экономическая политика колеблется между альтернативными моделями» (там же). В настоящее время можно говорить об «институциональной паузе» в России, связанной в том числе и с тем, что идет поиск эффективного сочетания рыночных и государственных методов регулирования, оптимального уровня присутствия государства в экономике и определение его функций.

Россия на фоне мировых тенденций

До начала XX в. доля государственных расходов большинства стран не превышала нескольких процентов. Расходы резко увеличивались во время войн, а затем снова сокращались до минимума. Однако с середины прошлого века ситуация начала меняться – доля государственных расходов начала расти. В период с 1960 по 1990 г. доля государственных расходов в США увеличилась с 28,4 до 34,8%, Великобритании – с 32,2 до 42,3%, Италии – с 30,1 до 53,8%, Японии – с 17,5 до 36,9%. В странах – членах ЕС доля государственных расходов достигла максимума в 1993 г. – 52,9% ВВП.

В 2003 г. она сократилась до 48,9% (17, с. 27–28).

Динамика государственных расходов в России отличается от общемировых тенденций. Если в развитых странах отношение государственных расходов к ВВП в конце XX в. стабилизирова-

273

лось (7), то в России за период 1994–2000 гг. оно сократилось более чем в 2 раза (табл.).

В последующие годы государственные расходы в России росли. Но даже планируемый в 2010 г. уровень государственных расходов по отношению к ВВП ниже, чем в большинстве развитых стран мира.

Помимо увеличения объема государственных расходов в современном мире резко изменилось соотношение средств, затрачиваемых на выполнение тех или иных функций государства. С.М. Рогов предложил подразделять государственные функции на традиционные (общее административное управление, оборона, обеспечение внутреннего правопорядка) и современные (расходы на образование, здравоохранение, социальное обеспечение) (17, с. 28–29). Кроме того, выделяются поддержка науки и экономические услуги.

Проведенные исследования выявили, что чем выше уровень развития страны, тем меньше тратится на традиционные и больше – на современные государственные функции (там же, с. 30–32).

Так, в 2001 г. в США доля традиционных функций государства составляла 26% от общих расходов госбюджета, расходы на образование, здравоохранение и социальное обеспечение – 56,2%, экономические услуги – 6,7%. В 2002 г. в США государство расходовало на образование 5,6% от ВВП и на здравоохранение 6,2%; в Великобритании – 4,6 и 6,3 соответственно, в Италии – 5,0 и 6,3,

в Японии – 3,6 и 6,2%.

Политика, проводимая в США, по мнению ряда исследователей, во многом определяется рыночным фундаментализмом – уверенностью в том, что рынок сам способен решать экономические и социальные проблемы. Европейцы менее ограничены в вопросах государственного регулирования бизнеса, отношения к бедным и больным, роли профсоюзов. Но по обе стороны Атлантики государство играет все большую роль в поддержке и поощрении развития новых технологий в частном секторе, хотя способы проведения этой политики в Европе и США различаются (5, с. 18–19).

В России ситуация совсем иная, чем в развитых странах мира: доля традиционных функций государства в общих расходах госбюджета выше (около 30%), а современных функций – ниже (более 10%). При этом очень значительны межрегиональные трансферты и завышены расходы на поддержку отраслей экономики (табл.).

274

В России государство тратит на образование и здравоохранение немногим более 1% от ВВП. Если в 1994 г. их доля от ВВП составляла 1,2% и 0,6% соответственно, то в 2000 г. – 0,5% и 0,1%, а к 2010 г. предполагается достичь уровня 0,9% и 0,7%2. В 2000 г. значительные средства госбюджета направлялись на обслуживание внешнего государственного долга, что резко уменьшало объем ресурсов для внутренних нужд. Но даже после его выплаты и суще-

1Рассчитано автором на основании информации Росстата (Режим доступа: http://gks.ru) и данных источников 20–23. Использование не фактических данных,

апредусмотренных в соответствующих документах показателей, обосновано в (15). Исключение составляет 2008 г. – из-за влияния кризиса и принятых мер по противодействию ему.

2Расчеты автора на основании информации Росстата (Режим доступа: http://gks.ru) и данных источников 20–23. Если рассматривать данные консолидированного бюджета страны, то удельный вес расходов на современные функции повышается, т.к. социальные функции поглощают основную часть расходов территорий. Но они все равно остаются меньше, чем в развитых странах мира и мало что меняют в оценке проводимой государственной политики (17, с. 31, 38–39).

275

ственного увеличения доходов бюджета в 2000-х годах соотношение традиционных и современных функций государства в России меняется очень медленно. Одновременно снижаются государственные расходы на поддержку науки. Если в 1994 г. они составляли 2,6% от общих расходов бюджета, то в 2010 г. их уровень должен составить менее 1%.

«В стране, с одной стороны, идет укрепление силовой составляющей вертикали власти, а с другой – государство фактически отказывается от выполнения социальных функций» (17, с. 39). Несмотря на некоторое увеличение расходов на социальное обеспечение в федеральном бюджете на 2010 г., инвестиции в образование, здравоохранение, науку и культуру остаются незначительными. Тем самым «страна лишается перспективы возрождения созидательного потенциала» (там же).

Новые подходы к функциям государства в экономике

В настоящее время уже очевидно, что масштабы и характер участия государства в экономике изменяются как во времени, так и в пространстве (7, с. 5).

Транформирующаяся экономика, модернизирующаяся или стабильная – разные исторические условия обусловливают разный набор и объем экономических функций государства. Анализ событий конца 1990 – начала 2000-х годов привел ряд исследователей к выводу о том, что стандартные меры экономического регулирования (снижение тарифов, отказ от накопления валютных резервов, либерализация потоков капитала, дерегулирование финансовых рынков, ослабление государственного контроля и поощрение конкуренции) могут давать различные результаты в зависимости от достигнутого страной уровня, способствовать экономическому росту или замедлять его (24, с. 63). «Оптимальное соотношение рынка и госрегулирования различается на разных стадиях развития общества» (14, с. 77–79). Одна и та же политика может приводить к противоположным результатам, а разная – к одинаковым. К успеху ведет множество путей. Одни страны добиваются экономического роста благодаря либеральным экономическим рецептам, а другие – вопреки им. Только вот свернуть с однажды выбранной траектории развития на другую достаточно сложно из-за высоких издержек перехода (там же, с. 84).

276

Кризис 2008 г. обострил вопрос о границах и степени регулирования экономики. «В данном случае объектом регулирования выступает уже мировая экономика в целом и мировой финансовый рынок. Подобный размах влечет за собой изменение функций существующих институтов регулирования и, возможно, появление новых наднациональных регулирующих институтов» (19, с. 36–37).

Сейчас государственные расходы (спрос со стороны государства) рассматриваются как один из «двигателей» экономического развития, а качество государственного управления (институты) считается одним из главных факторов национальной конкурентоспособности.

Вместе с тем события последних десятилетий продемонстрировали, что существуют определенные ограничения государственного участия в экономике. Выявлено, что увеличение государственных расходов дает позитивный эффект до момента достижения страной отметки 3400 долл. ВВП на душу населения. При более высоком уровне ВВП на душу населения дальнейшее их наращивание начинает сдерживать экономический рост (24, с. 63).

С одной стороны, современное государство является социальным, поэтому существует некоторый объем социальных обязательств, отказаться от которых государство уже не может. Но появление новых видов социальных обязательств, как и расширение существующих становится уже проблематичным. Особенно это характерно для развитых стран, значительные масштабы государственных социальных льгот и пособий в которых способствуют росту иждивенческих настроений. Выходом представляется введение системы взаимных обязательств государства и граждан, повышающей ответственность пользователей общественных (публичных) услуг.

Например, по мнению (8), определяющая роль в полной реализации «потенциала здоровья» принадлежит самому гражданину, т.к. больше всего на здоровье влияет образ жизни. Поэтому человек должен нести определенную ответственность за свое здоровье. Только путем увеличения расходов на здравоохранение, без оформления договорных отношений по поводу физического здоровья с каждым отдельным гражданином проблемы охраны здоровья не решаются.

Аналогичный подход может быть распространен на бесплатное высшее образование (отработка по окончанию высшего учебного заведения в соответствии с государственными нуждами) и на

277

выплаты пособий по безработице (связав их с выполнением общественно полезных работ).

С другой стороны, современное государство должно быть еще и эффективным. В связи с этим возникают проблемы собственно администрирования, а также вопросы государственного предпринимательства и государственного сектора экономики. Очевидно, что значительный государственный сектор будет сохраняться в отечественной экономике еще долгое время. Отсутствие на сегодняшний день обоснованной теории (концепции) препятствует повышению эффективности управления государственной собственностью в России (4).

Наилучшей моделью, описывающей роль государства в отраслевом развитии, считают авторы (6), является позиция стратегического менеджера в конгломерате компаний. Роль государства состоит в том, чтобы создавать возможности в рамках «корпорации» (национальной экономики) и с помощью различных сигналов

ипобудительных мотивов стимулировать (поощрять) использование ресурсов и возможностей в целях достижения долговременных конкурентных преимуществ на глобальном рынке.

Чрезмерное вмешательство государства в экономику, как и отказ от государственного регулирования экономики в целом, противоречат национальным интересам. Перспективным путем представляется кооперация или партнерство государства и бизнеса (10). По мнению (9), должно быть не два, а три равноправных партнера – еще и работники предприятий (учреждений). Цивилизованное развитие российского общества всецело зависит от установления прозрачных, закрепленных в законах прямого действия, социальнорыночных отношений между «сильным» государством, капиталом

итрудом, считает данный специалист.

Впредшествующие периоды внимание экономистов концентрировалось на «провалах» государства и рынка, доказательстве преимуществ рыночного или государственного регулирования. Сейчас актуальны работы по анализу позитивного опыта совместного действия государственных и рыночных механизмов, по оптимизации экономических функций государства в конкретных обстоятельствах места и времени. Дальнейшее развитие экономической теории и удовлетворение потребностей практики требуют новых профессиональных исследований в этих направлениях.

278

Литература

1.Андрианов В.Д. Эволюция основных концепций регулирования экономики от теориимеркантилизмадотеориисаморегуляции. – М.: Экономика, 2008. – 326 с.

2.Бабайцева И.К. Реализация экономических функций государства: Вопросы теории и практики. – Саратов: Издат. центр СГСЭУ, 2006. – 204 с.

3.Бальцерович Л. Навстречу ограниченному государству // Gate Jornal, 2004. – Vol. 24, N 3. – Режим доступа: http://inliberty.ru/study/353

4.Белый В. Активизация роли государственной собственности в инновационном развитии предприятий // Проблемы теории и практики управления. – М., 2009. –

№5. – С. 26–32.

5.Блок Ф. Против течения: Возникновение скрытого развивающегося государства в Соединенных Штатах // Прогнозиз. Журнал о будущем. – М., 2008. –

№3 (15). – С. 18–58.

6.Брезнитц Д., Циммерманн К. Государство как стратегический менеджер? //

Прогнозиз. Журнал о будущем. – М., 2008. – № 4 (16). – С. 112–126.

7.Государство в рыночной экономике: Новые подходы // Эконом. и соц. пробл. России: Сб. обзоров и реф. / РАН. ИНИОН. Центр социальных науч.-информ. исслед. Отд. экономики; Отв. ред. и сост. вып. Г.В. Семеко. – М., 2001. – № 4. – 160 с.

8.Дартау Л.А. Обоснование государственной политики охраны здоровья населения с позиций классической теории управления // Научное, экспертноаналитическое и информационное обеспечение стратегического управления, разработки и реализации приоритетных национальных проектов и программ: Сб. науч. тр. ИНИОН РАН / Редкол.: Пивоваров Ю.С. (отв. ред.) и др. – М., 2007. – С. 343–351.

9.Капитонов Э.А., Зинченко Г.П., Капитонов А.Э. Корпоративная культура: Тео-

рия и практика. – М.: Альфа-пресс, 2005. – 352 с.

10.Клинова М.В. Государство и частный капитал в поисках прагматичного взаимодействия. — М.: ИМЭМО РАН, 2009. – 124 с.

11.Крапивина Н.С., Макеев А.А., Питеркин И.В. Государство как система: Опре-

деление, элементы, функция. – Калининград: Изд-во РГУ им. И. Канта, 2008. – 92 с.

12.Нуреев Р.М. Россия: Особенности институционального развития. – М.: Норма, 2009. – 447 с.

13.Положихина М.А. Государственное управление экономикой: Теоретические проблемы и подходы к их решению // Совершенствование системы государственного и муниципального управления в России: Экономический аспект: Сб. науч. тр. / РАН. ИНИОН. Центр социальных науч.-информ. исслед. Отд. экономики; Ред. кол.: Макашева Н.А., гл. ред., и др. – М., 2009. – № 2. – С. 11–39.

279

14.Попов В. Стечение обстоятельств или историческая закономерность? // Вопр.

экономики. – М., 2009. – № 7. – С. 75–84.

15.Проблемы современного государственного управления: Материалы науч. семинара. – Вып № 6 (11): Бюджетный процесс в России: Акторы, структуры, приоритеты / Под ред. В.И. Якунина. – М., 2007. – 88 с.

16.Расков Н.В. Экономика и государство: Российская специфика / С.-Петерб. гос. ун-т, Высш. шк. менеджмента. – СПб., 2007. – 367 с.

17.Рогов С.М. Традиционные и современные функции государства // ЭКО. – Но-

восибирск, 2005. – №8. – С. 26–46.

18.Рохмистров М.С. Собственность, государство и рынок. – М.: Флинта: Наука, 2006. – 246 с.

19.Селицкая Н.М. Типы антикризисной политики // ЭКО. – Новосибирск, 2009. –

№6. – С. 23–37.

20.Федеральный закон от 28.12.2009 № 382-ФЗ «Об исполнении федерального бюджета за 2008 год» // Собрание законодательства РФ. – М., 2009. – № 1. –

Ст. 3.

21.Федеральный закон от 01.07.1994 № 9-ФЗ (с послед. ред.) «О федеральном бюджете на 1994 год» // Собрание законодательства РФ. – М., 1994. – № 10. –

Ст. 1108.

22.Федеральный закон от 31.12.1999 № 227-ФЗ (с послед. ред.) «О федеральном бюджете на 2000 год» // Собрание законодательства РФ. – М., 2000. – № 1,

Ч. 1. – Ст. 10.

23.Федеральный закон от 02.12.2009 № 308-ФЗ «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов» // Собрание законодательст-

ва РФ. – М., 2009. – № 49, Ч. 1 и 2. – Ст 5869.

24.Чепель С. Как повысить эффективность экономической политики: Эмпирический анализ роли государственных институтов // Вопр. экономики. – М., 2009. –

№7. – С. 63–74.

25.Ясин Е. Государство и экономика на этапе модернизации // Вопр. экономики. –

М., 2006. – № 4. – С. 4–30.

280