Гораздо сложнее честно выстраивать правовую демократию внутри страны и добиваться правового диалога на международной арене. «Становление российской демократически-правовой государственности, – подчеркивает Л.С. Мамут, – отнюдь не триумфальный марш, совершаемый под звуки фанфар. Оно сопряжено с долгим и упорным преодолением россиянами массы трудностей самого разного свойства и масштаба». Однако, продолжает он, «все ответственные политические партии, все ответственные государственные деятели в качестве своего политико-идеологического и практиче- ски-политического курса просто обязаны избрать линию на последовательное укрепление и всестороннее совершенствование российского демократического правового государства»1.
В.Е. Чиркин СОВРЕМЕННАЯ КОНЦЕПЦИЯ СОЦИАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВА
Представления о некоторых социальных сторонах государства зародились, видимо, в глубокой древности на базе отдельных мероприятий государственной власти (например, создание систем орошения или установление обязательного закята в мусульманском праве – 5%-ного налога с имущества богатых в пользу бедных, традиционная раздача милостыни бедным со стороны власть предержащих – до сих пор английский монарх раз в год совершает такой обряд на паперти в провинциальной церкви). Смутные идеи об элементах социальности государства отражены в сочинениях некоторых античных писателей, затем в Средние века и в Новое время – в произведениях некоторых богословов, трудах утопистов, потом – левогегельянцев Германии, которые перешли от абстрактных рассуждений о воплощении абсолютного духа в государство к вопросам его социальной роли. Одни из них (Маркс, Энгельс и их сторонники) в конечном счете стали апологетами идеи социалистического государства и создания затем безгосударственного коммунистического общества, другие (Л. фон Штейн и др.) заявили, что не следует ликвидировать состоятельные классы, а нужно поднять низшие слои населения до уровня богатых и сильных. Последователи Л. фон Штейна (среди них были немецкие и австрийские юристы)
1 Российская газета. – М., 2006 – 1 нояб.
171
видели путь к этому в признании и закреплении в конституциях социально-экономических прав человека (в основных законах того времени говорилось лишь о некоторых личных и политических правах, а из социально-экономической сферы называлась лишь «священная и неприкосновенная» частная собственность). Подобные идеи развивали в начале ХХ в. некоторые французские авторы (Л. Буржуа, Л. Дюги, писавшие о «государстве добра»), российские юристы (особенно П.И. Новгородцев). Американские авторы говорили главным образом об обязанности государства создать «равные шансы» для всех (В. Вильсон).
Некоторые из этих взглядов впервые были закреплены в Политической конституции Мексики 1917 г. (в Учредительном собрании, принявшем эту Конституцию, было несколько рабочих и крестьян) и Веймарской конституции Германии 1919 г. Обе были приняты на волне революционных событий и содержали важные социальные положения (о праве на образование, о социальной функции частной собственности и др.), хотя тезиса о социальном государстве в них не было. До Второй мировой войны некоторые социальные положения были включены в Конституцию Ирландии 1937 г. (она тоже принималась в условиях борьбы за независимость от Великобритании). Статья 45 этой Конституции говорила о социальной справедливости и недопустимости концентрации собственности в руках немногих.
Наиболее отчетливый социальный характер в то время имела «сталинская» Конституция СССР 1936 г. Она провозглашала диктатуру пролетариата, власть Советов рабочих и крестьян, господство социалистической собственности на средства производства, содержала такой перечень социальных прав, которых тогда не было в самых передовых конституциях Запада (право на труд, отдых, образование, социальное обеспечение, здравоохранение и др.). В советской науке того времени единственно возможным государством, которое должно было выполнять социальные функции в обществе и, более того, преобразовать общество на новых началах по пути к коммунизму, считалось социалистическое государство. Конституция 1936 г. говорила также о роли общественных организаций, о демократии, хотя в стране существовал тоталитарный режим. Тем не менее положения этой Конституции о правах гражданина, правда, дарованных социалистическим государством (существование прирожденных прав человека отвергалось), оказали влияние на последующие конституции других стран.
172
Впервые термин «социальное государство» был включен, видимо, в Основной закон Федеративной Республики Германии (ФРГ) 1949 г. (так официально называется действующая и сейчас Конституция Германии). ФРГ тогда была создана на основе объединения трех оккупационных зон западных держав после Второй мировой войны. Затем термин «социальное государство» был включен в Конституцию Франции 1958 г. Ныне он воспринят многими конституциями стран Европы и Латинской Америки. Содержание термина «социальное государство», его цели в Конституции ФРГ не разъяснялись, как не разъясняются и в других конституциях Запада, но в них содержатся перечень социально-экономических прав и некоторые другие социальные положения, о которых говорится ниже.
Положение о социальном государстве есть в ст. 7 Конституции РФ. Она устанавливает: «Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». Таким образом, содержание социального государства концептуально выражено через целеполагание, но оно дает хорошее представление о сути социального государства, как оно понимается в России. Социальное целеполагание (строительство социализма, коммунизма) всегда было особенностью конституций в СССР и в России. Хотя говорилось, в том числе с самых высоких трибун, что конституция – это не программа, программные положения в том или ином объеме всегда были в таких конституциях. Действующая Конституция РФ называет две составляющие социального государства: достойную жизнь человека и его свободное развитие. О самом тезисе «РФ – социальное государство» мы скажем ниже.
В западной литературе свое первое концептуальное истолкование социальное государство получило в 60–70-х годах ХХ в., когда в обстановке послевоенного восстановления Европы и последующего развития на базе новых передовых технологий существенно вырос уровень жизни населения. В литературе была сформулирована концепция «государства благоденствия» (welfare state), появились даже фильмы, показывающие, как люди умирают от избытка удовольствий, перегруженные плодами изобилия и безбедной жизни. Исследования о государстве благоденствия продолжали издаваться и в 90-е годы (в них различались три модели социального государства – либеральная модель в США, социал-демократическая в Скандинавии (некоторые авторы называют и Нидерланды) и кор-
173
поративная в Германии)1, но уже в 80-е годы, отчасти в связи с кратковременным бензиновым кризисом в Европе, почувствовались другие веяния.
Статистика обнаружила, что к благоденствующим лицам можно отнести только треть населения, а в литературе общество, существующее в западных странах, получило название «общество двух третей». Стало ясно также, что всех облагодетельствовать нельзя, у государства нет для этого средств. Кроме того, был обоснован тезис, что упование на благодеяния государства порождает в том числе хозяйственную апатию человека, его иждивенчество, а это ведет к упадку общества. В науке появился неологизм переос-
мысленных слов «welfare state» – словосочетание «work-fare state»2,
что приблизительно означает «государство, благоприятствующее труду», или «благополучие, основанное на труде».
В результате появились концепции, согласно которым социальное государство обязано обеспечивать инфраструктуру (образование, медицину, средства связи и др.), но не благоденствие, а только основные нужды любого человека (понятие основных нужд точно не определено, но некоторые подсчеты в денежном выражении существуют, о них мы скажем ниже). Такие положения можно встретить даже в официальных объяснениях к проектам новых конституций (Конституции Перу 1993 г.3).
Финансово-экономический кризис, начавшийся в 2008 г., обострил социальные проблемы. Критика вопиющего социального неравенства, действий спекулятивного капитала, который является основным виновником кризиса, осуждение олигархов финансового бизнеса, критика капиталистического общества, где существует приниженное положение роли труда человека, поднимается не только «снизу», но и «сверху». Президент Франции Н. Саркози, которого некоторые его коллеги напрасно причисляют к социалистам, заявляет, что не годятся мир и государство, где «рантье был бы выше трудящегося»4 (рантье – лицо, получающее проценты от капитала и тем живущее. – В.Ч.).
1См., например: The real world of welfare capitalism / Goodin R.E., Heady, Muffels R., Dirven H.-G. – Cambridge, 1999. – P. 22, V.
2См.: International review of administrative sciences. – Oxford, 1999. – Vol. 65, N 2, 3. – P. 164–165, 183–184.
3CCD. Constitutiуn 1993. A ser consultada en referйndum el 31 de octubre de 1993. – Lima, 1993. – P. 66.
4См.: Российская газета. – М., 2010. – 28 янв.
174
Теперь возникает проблема поиска реальных индикаторов социального государства в новых условиях. Путем изучения кон-
ституций, законодательства, исследований ученых, оценок политических деятелей мы попытаемся вычленить такие индикаторы, вопервых, помня о печальной судьбе концепции государства благоденствия; во-вторых, не забывая об основных нуждах человека и о роли труда в его жизнеобеспечении; в-третьих, учитывая, что требования к социальному государству, например в странах Скандинавии и государствах Африки, могут быть и являются на данном историческом этапе развития совсем не одинаковыми; в-четвертых, учитывая реальные возможности государства, ибо они зависят от состояния общества, из воздуха их взять невозможно, любой популизм, желание понравиться «массам», необдуманные обещания могут принести только вред (мы в России это проходили уже неоднократно); в-пятых, руководствуясь, на наш взгляд, верными (хотя, может быть и недостаточными) ориентирами ст. 7 Конституции РФ: достойная жизнь и свободное развитие человека.
Кризис остро ставит вопрос и о реальном существовании социального государства. В самых высокоразвитых странах есть много людей, которые живут на 2,1 долл. США в день, это граница физического выживания, недалекая от смерти (а некоторые не имеют и этого). Много бездомных. Вместе с ними зимой 2010 г. пробовал спать на мостовой в Лондоне в спальном мешке наследник престола Великобритании принц Вильям. Он потом ушел, но ведь бездомные остались. Поэтому, видимо, есть страны, по многим параметрам отвечающие понятию социального государства, но вряд ли где-нибудь есть абсолютное социальное государство, обеспечивающее достойный уровень жизни для всех и свободное развитие любого человека на уровне требований ХХI в. Это в значительной мере идеал, и для приближения к нему важно выработать и закрепить в конституциях некоторые, хотя бы наиболее общие, постулаты такого государства. Конституционное закрепление таких индикаторов призвано иметь ориентирующее и воспитательное значение. Оно позволит объединить передовые силы общества на основе общих принципов.
На наш взгляд, современная концепция социального государства предполагает изменение отношения к собственности. К выводу о необходимости социальной функции частной собственности
пришли уже 90 лет назад, хотя это положение, как и положение о возможности национализации частной собственности в обществен-
175
ных интересах только на основе закона и при справедливой компенсации, есть далеко не во всех конституциях. Нет достаточно ясных положений о природных богатствах страны. Нет многих из таких положений и в Конституции РФ, что ведет к расхищению природных богатств, несправедливым доходам, коррупции в связи с избыточными средствами, разложению морали общества из-за поведения олигархов и их присных. Между тем, например, в Основном низаме Саудовской Аравии 1992 г. (основной низам – документ типа конституции, хотя подлинной конституцией считается Коран), говорится, что «священной» является публичная собственность, а не частная, как это было в Европе (ст. 17)1. Современные условия требуют еще раз основательно продумать вопрос о соотношении разных форм собственности в социальном государстве, их правовом положении, их роли, весомости в хозяйстве страны.
Второй традиционный индикатор – закрепление в конститу-
циях социально-экономических прав человека и гражданина. С это-
го началась по существу юридическая разработка в науке концепции социального государства. Теперь права такого рода содержатся в той или иной мере почти во всех конституциях стран мира, есть Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., в 1996 г. принята пересмотренная Европейская социальная хартия. Нет социально-экономических прав обычно в конституциях государств, где господствует влияние англосаксонского права, ибо в нем правами считаются те, которые можно защищать в суде посредством конкретного иска, а многие социальноэкономические права имеют общий характер (никакой суд не даст, например, работу безработному, если он придет в суд требовать работу, ссылаясь на конституционное право на труд).
Отсутствие в конституциях таких положений вовсе не означает, что социально-экономические права в англосаксонских странах не признаются. Существует обширное социальное законодательство (в США соответствующие положения есть и в конституциях штатов), а реальная социальная обеспеченность человека во многих из таких государств гораздо выше, чем в странах, в конституциях которых говорится о социальном государстве и социальноэкономических правах человека. Тем не менее включение в конституцию положений о социально-экономических правах, на наш
1 См.: The basic law of government: Highlight of development. – Riyadh, 1993.
176
взгляд, необходимо для современной концепции социального государства.
Важнейший конституционный и реальный индикатор социального государства – социальное партнерство. Прямые формулировки такого рода есть в немногих конституциях (например, в Конституции Египта в ред. 2007 г.1), но положения, связанные с этим, есть во многих современных конституциях, особенно в связи с определением роли профсоюзов, а иногда и заводских (рабочих, производственных и др.) советов на крупных предприятиях. Во Франции в 2008 г. принят даже специальный закон «об обновлении социальной демократии»2. В России положения о социальном партнерстве в Конституции нет, но оно содержится в Трудовом кодексе РФ 2001 г. Его формы в России прививаются плохо, а роль профсоюзов традиционно слаба.
Один из современных индикаторов социального государства – социальная справедливость. Такой прямой формулировки в конституциях и законах стран Запада мы не найдем, но она есть в законах России об общественных объединениях (1995), о политических партиях (2001), где говорится также, что призывы к социальной справедливости не являются пропагандой социальной розни и, следовательно, не противоречат Конституции РФ. Фактически признаваемый везде (в том числе в мусульманском праве) принцип социальной справедливости находит свое конкретное юридическое выражение во многих конституционных положениях, в том числе в названных выше нормах о социально-экономических правах.
Видимо, наиболее отчетливой демонстрацией этого принципа являются нормы (и установленные размеры) о минимальной заработной плате (МРОТ) на предприятиях всех видов собственности (это относится не только к предприятиям публичного сектора) и о прожиточном минимуме (потребительской корзине). В некоторых западных конституциях (включая Латинскую Америку) есть оба эти положения, в российской – только первое. МРОТ в наиболее благополучных западных государствах по российским меркам чрезвычайно высокий (в Люкскмбурге и некоторых других государствах более 2 тыс. долл. США в месяц, т.е. более 60 тыс. руб.), он намного выше российского (в 2010 г. 4330 руб. в месяц). В Испании МРОТ 600 евро, т.е. около 26 тыс. руб. в месяц, в Чехии –
1Modernizing the Constitution of Egypt / Ministry of information. – Cairo, 2007.
2См.: Legifrance-gouv. fr. – P., 2008. – 10 sept.
177
415 евро, т.е. около 18 тыс. руб. в месяц. На деле средняя заработная плата везде значительно выше МРОТ (в Испании – около 1600 евро в месяц, т.е. около 70 тыс. руб., в России в 2007 г. – 13 627 руб.1).
Потребительская корзина, размер которой в России ежеквартально устанавливается постановлениями Правительства РФ, тоже крайне бедна (на конец 2009 г. 5187 руб.2 (если доход на члена семьи не достигает этой суммы, выплачивается субсидия)). В благополучных странах потребительская корзина превышает тысячу долл. США. Нужно учесть при этом, что по индексу человеческого развития, опубликованному экспертами ООН по 182 странам в 2009 г. (данные за 2007 г.), Россия спустилась на 71-е место (для сравнения: на первом месте Норвегия, на восьмом Франция, 13-е место занимают США, 22-е – Германия, 36-е – Чехия, 41-е – Польша, 51-е – Куба, 92-е – Китай)3. Как работаем, так и живем, и наоборот. Разрыв в доходах 10% самых богатых и 10% самых бедных в Москве составляет 34 раза (по стране в целом по официальной статистике вдвое меньше), но это больше, чем в США и более чем вдвое больше, чем в Западной Европе. О российских олигархах лучше умолчать.
Сравнения, сделанные выше, а также изучение других обстоятельств (о них – ниже), свидетельствуют о том, что Россия еще не является социальным государством. Она обладает только некоторыми элементами социального государства.
С социальной справедливостью связана социальная ответственность. Таких прямых формулировок нет в конституциях. В научной литературе, в периодической печати обычно говорится о социальной ответственности бизнеса, но это односторонняя трактовка. Видимо, правильнее говорить о многосторонней ответственности работников, работодателей и публичной власти. Каждая из этих сторон иногда своими действиями причиняет ущерб экономике и социальным отношениям, а вопросы ответственности решаются в частном плане (в России бывают штрафы и дисквалификация до трех лет, присуждаемые судом директоров предприятий за невыплату заработной платы, были признаны незаконными единичные забастовки, но представители власти ответственности за про-
1Российская газета. – М., 2008. – 14, 18 марта.
2Там же. – 2009. – 17 нояб.
3Statistics // Human development report(HDR), 2009. – N.Y., 2009.
178
валы в экономике не понесли (по официальным данным, ВВП в России снизился на 7%, по неофициальным – больше, и мы говорим, что все хорошо (запасы фондов иссякли и закончатся в 2010 г.)). А в странах Запада снижение на 1,5–2% рассматривается как катастрофа, работают следственные комиссии парламентов, вызываются банкиры и высокопоставленные деятели, которые публично извиняются. В России мы этого не слышали.
Социальную справедливость можно осуществлять, если в стране наблюдается социально ориентированная экономика. Такое положение встречается в отдельных конституциях, хотя в различных и сокращенных формах. В некоторых новых конституциях есть положения о планировании экономики (индикативном, а не директивном, как это было при тоталитарном социализме). Россия была пионером планового регулирования. Сейчас в Конституции РФ этого положения нет. Вопрос о социально ориентированной экономике имеет множество сторон, в частности, это определение пропорций доходов государственного бюджета (в подавляющем большинстве государств мира в отличие от России существует пропорциональная система налогообложения: богатый платит больше) и его расходов (на медицину, образование и т.д.). Юридическими методами исследований этот вопрос решить нельзя, требуются знания представителей многих наук. По подсчетам одного из комитетов Государственной думы, в России на социальные цели расходовалось вдвое меньше, чем на оборону и правоохранительную деятельность1. По неоднократным заявлениям Правительства РФ основная доля расходов бюджета 2010 г. идет на социальные нужды.
С концепцией социального государства тесно связан принцип социальной демократии. Он всегда выдвигался разными направлениями социалистических теорий на первый план. В конституциях таких положений нет, как и тезисов о принципах распределения общественного продукта, о соотношении меры труда и меры потребления и др.
Современное социальное государство – это не только государство социальной поддержки, социального выравнивания, как оно мыслилось в зачатках этой концепции, но и социально-
регуляционное и социально-арбитражное государство. Вывод о регуляционной роли государства давно признан в западной науке,
1 Российская газета. – М., 2007. – 26 июля.
179
некоторые ее известные представители-экономисты были награждены за разработку таких идей Нобелевскими премиями (первоначально американский автор В. Леонтьев). Социально-арбитражная роль государства изучалась меньше.
Видимо, в современных условиях (особенно в период кризиса) государство, чтобы становиться социальным государством, должно выполнять четыре главные функции по отношению к экономике и в какой-то мере и в специфических формах – по отношению к социальной сфере жизни вообще. Это организационная, регуляционная, контрольная и социально-арбитражная функции. В разное время на первый план в этих функциях могут выдвигаться разные задачи, неодинаковые формы деятельности.
При выполнении организационной функции на первый план в современных условиях, видимо, выдвигается задача организации правильных взаимоотношений производственного и финансового секторов экономики, обеспечения их необходимых пропорций, а также пропорций публичного и частного секторов (в том числе мелкого и среднего предпринимательства). Кроме государства эту задачу выполнять некому, но в данном случае нужны не авторитарные методы, а правовые способы стимулирования, дозволения, поддержки, требований и запретов законом, если это необходимо. Это делалось Ф. Рузвельтом в США для преодоления кризиса 30-х годов, делается в некоторых странах и теперь, но достаточно робко. Пределы организационной функции государства в экономике еще не совсем ясны.
Регуляционная функция в современных условиях имеет свое главное назначение в преодолении вредных последствий стихии свободного рынка. Совсем свободного рынка по существу никогда не было, государство всегда в какой-то мере его регулировало (например, вводя денежное обращение). Свободный рынок в определенном понимании этого термина – свобода конкуренции в пределах закона – необходим, это движущая сила развития экономики. Но необходимы и государственная монополия, и властное государственное регулирование в отдельных областях. Отрегулировать отношения свободы рынка и административных методов управления – важнейшая задача регулирующей функции государства. Пока что это делается методом проб и ошибок.
Контрольная функция, как и другие, имеет множество аспектов. Наиболее главная и общая задача социального государства при осуществлении этой функции – контроль за мерой труда и мерой
180
потребления. Это соотношение во всех странах нарушено и не может не быть нарушено при капитализме – любой, самый социальный и демократический капитализм – это капитализм, главным в нем всегда остается погоня за прибылью, и часто – любой ценой. В этом К. Маркс был абсолютно прав.
Решать данную задачу по объективным и субъективным условиям (в том числе и относящимся к властным структурам) крайне сложно и до конца решить, видимо, невозможно, но делать это шаг за шагом следует. В России в качестве первого шага можно было бы ввести пропорциональное налогообложение (этого давно требует общественное мнение), решить вопросы о ренте в связи с добычей полезных ископаемых, ограничить несправедливые доходы банков, получаемые в результате неверных прогнозов правительства об уровне инфляции и ее фактическом размере (банки получают огромные деньги от процентов вкладчиков в результате этой разницы). Есть много других назревших мер, их видит общественное мнение, но власть, видимо, больше опасается обидеть крупный капитал, который может при ручных методах управления в России дезорганизовать экономику.
Социально-арбитражная функция была присуща государст-
ву с момента его возникновения. Это было связано прежде всего с необходимостью умерять состязательность и борьбу различных социальных сил, чтобы насильственные действия не привели к анархии и распаду самого сообщества1. В настоящее время законодательство вводит эту борьбу в определенные рамки, запрещая насилие, узурпацию власти. Этим не ограничивается данная функция. Она имеет другие направления, требующие изучения.
Современное социальное государство (в той мере, как оно существует) – государство в значительной мере технократичное и технологичное. Оно вынуждено решать много сложнейших задач, с которыми не сталкивались государства прежних веков. Отсюда – огромная роль экспертократии в подготовке решений, которые иногда просто штампуют парламенты и правительства (как принимаются некоторые законы, особенно технического характера, можно увидеть на демонстрируемых по телевидению некоторых заседаниях Государственной думы в России). Однако последнее слово
впринятии решений всегда остается за парламентами и правитель-
1В.И. Ленин в полемике с К. Каутским говорил, что государство примирить разные классы не может, но может умерять их столкновение.
181
ствами, и при всей критике чрезмерной роли специалистов (они необходимы, нужно заранее просчитывать, в частности, возможные последствия решений) об этом забывать нельзя. Технологичность государства, его аппарата связана с внедрением новой техники и технологий в процессы управления.
Для того чтобы выполнять свои задачи наиболее эффективно, современное социальное государство должно быть постоянно ин-
новационным, модернизирующимся государством и государствоммодернизатором.
И.Л. Бачило ГОСУДАРСТВО СОЦИАЛЬНОЕ ИЛИ СЕРВИСНОЕ?
ИНФОРМАЦИОННО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
Кризис финансовый, а затем и более глубокий, затронул все сферы жизни общества, в том числе и государственные институты. Поиск оптимальности управления получил такое ускорение, которое не позволяет более ослаблять механизмы деятельности субъектов управления. Все параметры современного государства, государственной власти должны работать сегодня в более жестком режиме. На вопрос: как сделать управление более простым, эффективным и работающим, один из ответов – сделать человека «сложным», многогранным и креативным, вовлечь в жизнеобеспечивающие процессы, что возможно только в условиях демократического, социального, правового, сильного государства.
Социальное государство всегда правовое и не может не быть таковым1. Поэтому понятны призывы и обещания обеспечивать социальность нашего государства и всего общества. Несмотря на трудности в преодолении новых явлений в стране (миграция, снижение уровня занятости, образования, строительства жилья и т.д.), несмотря на низкие рейтинги показателей уровня, качества и благ жизни населения страны, усилия по обеспечению социальности российского государства не ослабляются.
На чем строится база социальности общества и оценки ее уровня? В современном обществе все компоненты государственной
1 Маликова А.Х. Эволюция теории и практики правового и социального государства и их соотношение в историческом развитии // Государство и право. –
М., 2009. – № 10. – С. 36–41.
182
деятельности в разной мере проявляют себя как социальные. Вместе с тем в структуре государственных функций выделяется социальный сектор как наиболее значимый для реализации формулы «государство–человек». Конституция РФ объявляет человека «высшей ценностью». За годы деятельности Конституционного суда РФ утвердилась позиция защиты социальных прав граждан1.
Социальным может стать государство экономически сильное и развитое на своей собственной основе. Об этом свидетельствует политика многих современных государств2. Социальность определяется, прежде всего, экономической стабильностью страны, являющейся сферой заботы государственной власти. Кризис не случайно обострил тему отношения общества к «государству» в лице его властных структур. Оно пока единственный институт, к которому это общество может апеллировать в трудные периоды истории, ждать разумных прагматических и перспективных решений.
Поддержка развития социальной сферы – это одна из основных
политических и функциональных областей деятельности государства3.
Практика показывает, что частный и корпоративный бизнес не очень обременяют себя социальными вопросами. Типичная формула представлена мнением журналиста А. Колесникова: «Здесь другой договор: вы сами работаете как сервисное государство – без демагогии и чрезмерного государственного вмешательства – и даете нам возможность нормально работать, в обмен на что мы платим налоги»4. Однако существует сфера деятельности, выводящая бизнес на социальные проблемы. Это организация услуг населению, т.е. такая форма общения, которая в значительной мере согласовывает интересы производителя и потребителя услуг. Здесь реализуется сфера договорных отношений малого и среднего бизнеса, в основном посреднического. Она регулируется Граждан-
1Хабриева Т.Я. Российская конституционная модель социального государства // Конституция, закон и социальная сфера общества. – М., 2008. – С. 7.
2Чиркин В.Е. Конституция и социальное государство: Юридические и фактические индикаторы // Там же. – С. 12–26.
3Сигов И.И., Слуцкий Е.Г. Социальное государство: Сущность, критерии и приоритеты развития / Ин-т проблем регион. экономики РАН. – СПб., 2007; Осейчук В.И. Конституционные основы строительства демократического правового социального государства. – Тюмень, 2006; Хусаинов З.Ф. Экономическая функция российского государства: Социально-правовые аспекты. – Казань, 2008.
4КолесниковА. Нефтьвобменнарейтинг// Ведомости. – М., 2009. – 6 нояб.
183
ским кодексом РФ, законодательством об отдельных направлениях этого бизнеса. Но пока главной темой реализации социальных функций остается тема государственных функций в социальной сфере и непосредственные контакты граждан с государственными структурами в области оказания услуг.
Как соотносятся функции государственных и муниципаль-
ных органов с их услугами? Мы подошли к основной проблеме –
соотношения социальной и сервисной функций государственных структур. Очень важно найти то, что сближает деятельность федеральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления и что вместе с тем делает их самостоятельными и предметно ответственными в организационном и правовом отношениях.
Проследим это на примере деятельности Министерства здравоохранения и социального развития РФ, которое в условиях сегодняшнего кризиса ведет огромную работу по трудоустройству безработных. Именно здесь видно, как плотно переплетаются функции социального и сервисного плана. Если речь идет об обеспечении новых рабочих мест или свободных и не занятых, о создании государственных или частных структур, привлекающих трудоспособное население, об обосновании пособий по безработице, то это прямые государственные функции соответствующих федеральных министерств, а также аналогичных структур субъектов РФ, органов муниципального управления. Если же речь идет об оказании помощи конкретному искателю работы (Иванову, Сидорову), то имеет место оказание информационной и (или) организационной, юридической услуги.
Обращаем на это внимание потому, что в управленческой практике критерий различения функций государственного управления и государственных услуг потерян и не учитывается при оценке деятельности органов исполнительной власти. К сожале-
нию, потеря этого критерия отражается на уровне правового оформления нормативных правовых актов, регулирующих деятельность государственных и муниципальных структур. Об этом свидетельствуют положения об органах исполнительной власти и административные регламенты, устанавливающие сроки и последовательность административных процедур и административной деятельности федеральных органов исполнительной власти. В связи с этим следует отметить грамотный подход, заложенный в постановлении Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 «О По-
184
рядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)». Как видим, разграничение сфер реализации функций и услуг отражено на самом низком уровне нормативных правовых актов – в регламентах. Но в положениях об органах исполнительной власти и в проектах законов такое разделение сфер реализации функций и услуг все чаще нивелируется. При этом игнорируется и главное правовое различие между нормативными правовыми актами по методам реализации функций и оказания индивидуальных услуг гражданам и организациям.
Заметим также, что если содержание функций органов исполнительной власти закрепляется в нормативных правовых ак-
тах, а также общих адресных постановлениях относительно конкретных организаций в сфере ведения соответствующих органов исполнительной власти (которые касаются волеизъявления государственных органов в области организации, регулирования, контроля, координации, исполнения и иных форм по всем направлениям государственной деятельности, т.е. в области государственных функций), то в области оказания государственных услуг, в частно-
сти через технологию «одно окно» (теперь «единое окно»), принимаются индивидуальные акты, имеющие юридическую силу подтверждения субъективного права индивида (эти акты принимаются в рамках полномочий соответствующих органов и в установленной законом форме).
Предоставление услуг – одна из многих функций государственных и муниципальных органов. К настоящему времени, после аврального сокращения функций органов исполнительной власти на заре административной реформы и разработки новых положений об этих органах, наступил этап наибольшего внимания к сфере государственных услуг. По этому критерию в основном оценивается социальность государственного управления. Сфера оказания государственных услуг становится и полигоном для информационнотехнологических инноваций.
Завершающаяся Федеральная целевая программа «Электронная Россия» передает свои задачи институту «Электронное правительство» – сетевой совокупности структур, создающих инфраструктуру электронных технологий по инфокоммуникационному обслуживанию деятельности государственных и муниципальных органов, всех иных участников информационных отношений. Уже накопился определенный опыт, который позволил перейти к подго-
185
товке проекта федерального закона «Об общих принципах организации предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) функций». Такой проект представлен группой депутатов Государственной думы. В сферу действия этого закона включены 500 федеральных услуг, 120 региональных и 120 муниципальных.
Заметим, что в названии проекта указанного закона услуги находятся на первом месте. Вместе с тем в тексте данного проекта наблюдается смешение функций и услуг, выраженное формулой «услуги (функции)», как будто это равнозначные понятия. Число и содержание услуг всегда зависят от специфики и содержания функций, выполняемых определенным органом. Если даже услуги будут рассматриваться как единый комплекс работ, обеспечиваемых на федеральном уровне (500 услуг), то участие в их обеспечении выполняют различные органы исполнительной власти в соответствии с их сферой функциональной деятельности, их полномочиями.
В теоретическом плане можно сделать вывод о том, что со-
циальное государство в определенной части является и сервисным государством. Но при этом следует иметь в виду, что сервисные задачи не исчерпывают функций государственных и муниципальных органов в социальной сфере. Задача социальной функции –
предоставить условия для граждан и организаций реализовать свои социальные и иные права. Для этого необходимо неукоснительное выполнение базовых государственных социальных функций. Конституционной основой социальности российского государства является глава вторая Конституции РФ о правах и обязанностях человека и гражданина, где содержится основной перечень социальных прав каждого, находящегося под юрисдикцией Российского государства. Социальность государства обеспечивается, прежде всего, федеральными законами, актами Президента и Правительства РФ, деятельностью федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также актами органов местного самоуправления.
Таким образом, законодательство по существу должно обеспечивать социальную направленность государственно-управленческой деятельности путем реализации функции органов исполнительной власти по созданию материальной основы и необходимых условий соблюдения прав граждан. Чем интенсивнее и качественнее будет развиваться социальная инфраструктура страны (школы, вузы, жилье, больницы, подготовка специалистов всех необходимых про-
186
фессий и т.д.), тем реже люди будут обращаться в государственные органы за индивидуальной услугой. А услуги будут оказываться автоматически и с наименьшим бюрократическим вкладом чиновников. Этому способствуют развивающиеся электронные формы деятельности государственных и муниципальных органов на базе «электронного правительства».
Что мешает расширению электронных услуг населению и ор-
ганизациям? В этом контексте полезно рассмотреть два документа правового характера, которые затрагивают общие, нормативно закрепленные социальные условия реализации прав граждан и проблемы реализацииуслуг пообеспечению субъективных прав граждан.
Первый документ – это Типовое положение о территориальном органе Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, утвержденное приказом Министерства экономического развития РФ от 5 октября 2009 г. № 395 (далее – приказ № 395). Этот документ интересен с точки зрения его правового оформления, четкого определения предметной области регулирования, создания гарантий для реализации прав в сфере государственной регистрации и формирования кадастра в этой области, определения организационной, технологической и информационной основ для оказания конкретных услуг гражданам и организациям. Это очень полезный и ожидаемый документ, организующий работу территориальных органов Федеральной службы государственной регистрации, кадастра недвижимости и картографии в субъектах РФ. Он, во-первых, предусматривает непосредственное взаимодействие с физическими лицами: прием граждан, своевременное и полное рассмотрение устных и письменных обращений, принятие по ним решений и направление ответов в установленный законодательством срок. Во-вторых, данное положение регламентирует информационное взаимодействие с органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, в том числе на основании заключенных соглашений с органами субъектов РФ и органами местного самоуправления, с организациями, привлекаемыми для исполнения государственных функций. Это обеспечивает функционирование системы «одного окна» или действий многофункциональных центров по оказанию услуг гражданам и организациям.
В-третьих, приказ № 395 предусматривает участие названных органов «в работе по созданию, внедрению, сопровождению и веде-
187
нию автоматизированной системы Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, автоматизированной системы государственного кадастрового учета объектов недвижимого имущества, а также информационно-коммуникационной системы, необходимой для функционирования данных информационных систем». Приказ подробно указывает, что должны делать территориальные органы Федеральной службы регистрации, какими правами они пользуются и как организуют свою работу.
Однако при этом нельзя сказать, что в этом документе соблюдаются правила юридической техники и что имеется полная ясность в различениях функций и полномочий органов, ведущих этот кадастр. О функциях вообще нет речи, за исключением одного пункта 7.61. Все направления работ представлены как полномочия, и отдельно, в рамках полномочий, как права органа управления.
Второй документ, на который в связи с рассматриваемой темой необходимо обратить внимание, это постановление Правительства РФ от 3 октября 2009 г. № 796 «О некоторых мерах по повышению качества предоставления государственных (муниципальных) услуг на базе многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг» (вместе с Правилами организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг)2. В этом постановлении Правительства РФ указывается, что на базе центра предоставляется не менее 50 государственных (муниципальных) услуг по четырем направлениям: а) социальная поддержка населения; б) регистрация прав на недвижимое имущество; в) определение или подтверждение гражданско-правового статуса заявителя; г) регулирование предпринимательской деятельности3.
1Часть II названного Типового положения «Полномочия», но в основном здесь содержится описание предметной деятельности территориального органа Федеральной службы регистрации, кадастра и картографии – Управления Росреестра по субъекту РФ, т.е. функций данного Управления. Предусмотрены также и его полномочия по обращению в суд, по принятию решений о возврате (зачете) уплаченных средств. Вместе с тем далее в п. 8 предусматриваются права Управления, т.е. формулировка «Управление имеет право» не учитывает, что термин «полномочие» и есть указание на право субъекта.
2Российская газета. – М., 2009. – 14 окт.
3Заметим, что этот последний пункт «г» преувеличивает значение информационного и технологического обеспечения услуг. «Регулирование» – все же полномочие федерального органа исполнительной власти по всем его функциям.
Аздесь речь должна идти об обеспечении потребностей субъективного характера
188
Правила, утвержденные этимпостановлениемПравительства РФ, предусматривают подробное описание процедур работы указанных центров. Заметим, что центры должны работать в обычном контактном режиме на основе традиционных письменных запросов. Но вместе с тем они оборудуются программными и аппаратными средствами, позволяющими осуществить внедрение и обеспечить функционирование необходимых для предоставления услуг про- граммно-аппаратных комплексов, а также информационной системы центра. Предусмотрена автоматизация документационного обеспечения деятельности многофункционального центра, использование электронной подписи и обмен электронными документами с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и (или) организациями, участвующими в предоставлении государственных (муниципальных) услуг. Предусматривается и взаимодействие информационной системы центра с другими информационными системами органов исполнительной власти и местного самоуправления. Это очень хорошо. Однако стоит вспомнить, что такой ориентации для органов исполнительной власти пока нет. И главное, нет законодательного решения о переходе органов исполнительной власти на электронный документооборот. И это тоже препятствие на пути реализации политики в области предоставления государственных услуг. Как видим, до полного перехода на автоматизированные формы реализации услуг публичного сектора еще потребуется время.
Итак, некоторые выводы.
1. В области правового регулирования отношений, обеспечивающих развитие социального государства в условиях кризиса, заметны существенные сдвиги. Вертикаль согласования нормативных правовых актов от закона до уровня правоприменения при поддержке правительственных и ведомственных правовых актов приобретает явные очертания. Заметно отставание верхнего уровня – самого закона, но, быть может, это имеет свои позитивные стороны. Закон должен будет учесть импульсы, идущие от практики. Именно в этом ключе еще предстоят дискуссии относительно Федерального закона «Об общих принципах организации предос-
физических лиц и разных форм организаций. Следовательно, термин «регулирование» не может быть реализован в области индивидуальных услуг, и тут возможны уточнения.
189
тавления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) функций».
2.При выстраивании праворегулирующей вертикали, возможно, не сразу, но обязательно повысится степень согласованности норм и координации действий по повышению правовой культуры деятельности государственного аппарата, с одной стороны, и более естественное и продуктивное внедрение информационных технологий в практику управленческих систем – с другой. Заметим, что здесь наиболее консервативной частью остаются аппараты федерального и регионального уровней органов исполнительной власти.
Проблема документирования информации, готовой к электронному обороту не на основе сканирования и дублирования форм документов (бумажные – электронные), а как первичная основа для информационного взаимодействия органов государственной и муниципальной власти, не исчезает.
3.Пакетный подход к разработке нормативных правовых актов значительно продвигает и решение проблем юридической техники, позволяет наиболее правильно определить предмет, цели и методы регулирования, разграничить уровни полномочий участников функциональных и сервисных структур, уточнить и сделать едиными термины и понятия, которыми пользуются проектные и законодательные структуры. Было бы идеально иметь закон об использовании информационной техники в деятельности государственных и муниципальных органов и одновременно отдельный закон о государственных и муниципальных услугах. Но этому должен сопутствовать федеральный закон о порядке перехода государственного и муниципального управления на электронную форму документирования и документооборота.
4.Общий вывод касается сближения таких регулирующих и мобилизующих общество институтов, как государственная политика, законотворчество и правоприменение. Именно эта связь укрепит законность, усилит нравственную основу отношений, а значит, выявит признаки зрелости гражданского общества и социальности государства современной России на новой информационной и технологической основе.
В связи с обсуждением темы оказания государственных и муниципальных услуг встает немало правовых, организационных, технологических вопросов, которые потребуют дополнительных публикаций и дискуссий. В частности, специалисты Института государства и права РАН считают, что в проекте федерального закона
190
«Об общих принципах организации государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) функций)» стоило бы более полно представить такие позиции, как: цель закона в области услуг, субъекты – участники процессов оказания услуг, дать определение государственных и муниципальных услуг и указать на основания их классификации, уточнить состав принципов и учесть еще ряд положений. Можно надеяться, что еще предстоит публичное обсуждение этого проекта. Исполнение функций государственных и муниципальных органов заслуживает специального федерального закона.
191