ТРАНСФОРМАЦИЯ ФУНКЦИЙ ГОСУДАРСТВА

И.А. Умнова ТЕНДЕНЦИИ КОНСТИТУЦИОННОГО РАЗВИТИЯ

И ФУНКЦИИ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВА

Вторая половина XX – начало XXI в. характеризуются динамичными конституционными преобразованиями во многих странах. Процесс принятия новых и обновление действующих конституций охватил государства всех континентов. На фоне процессов глобализации, оказывающих влияние на многие сферы жизнедеятельности, роста вызовов и угроз человечеству в системе конституционных ценностей, защищаемых и проводимых правом, наметилась серьезная трансформация.

Современные конституции1 расширяют функции государства, придают ему новые качества, раскрываемые не только через традиционные конституционные понятия правового, демократического, социального, суверенного государства, но и через такие конституционные категории, как «эффективное государство» (state of good government), «экологическое государство», «государство мира», «безопасное государство», «солидарное государство», «государство толерантности», «государство справедливости» и пр. Приоритетное значение государств с названными качествами определяется целями и конституционными принципами, а также общим характером конституционного регулирования.

1 Здесь и далее анализ конституций проводится из следующих источников: Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 1. – М.: Норма, 2001; Конституции зарубежных государств: Учебное пособие / Сост. проф. В.В. Маклаков. – 4-е изд., перераб. и доп. – М.: Волтерс Клувер, 2003; Конституции государств Америки:

В 3 т. – Т. 3. – М.: ИЗиСП, 2006; http://www.uznal.org/constitution.php (используются в том числе тексты в авторском переводе с английского и французского языков).

192

Для национальных государственно-правовых систем харак-

терно прежде всего повышение роли государства в регулировании и защите общественных интересов. Речь идет об отмеченной иссле-

дователями тенденции социализации государства, дальнейшем ее расширении. Социализация проявляется в усилении места и роли государства в экономической и социальной жизни общества, расширении социальных и экономических прав. Как замечает германский конституционалист К. Штерн, «современная конституция не может больше отказывать в установлении основных принципов устройства жизни общества, иначе она может утратить свои функции стабилизации и порядка».

Большинство государств мира закрепляют в своих конституциях социальный характер государства. При этом изменения, вносимые в конституции в последние годы, еще более расширяют перечень социальных и экономических прав. В частности, поправки в Конституцию Республики Словения 1991 г., вносимые в 2000-х годах, добавили право граждан Словении на получение пенсии и право иностранцев на приобретение недвижимости. На постсоветском пространстве, к примеру, Конституция Беларуси 1994 г. возлагает на государство множество обязанностей в отношении граждан: «создать условия для полной занятости», «охранять сбережения граждан», предоставить нуждающимся жилище бесплатно или за доступную для них плату. Конституция Армении 1995 г. закрепляет за гражданами Армении «право на удовлетворительный уровень жизни».

Несмотря на общую позитивную динамику социализации государств, сохраняется немало проблем подлинного утверждения социальных прав. Одно из очевидныx противоречий – диспропорции между содержанием социальных прав и отсутствием гарантий иx реализации. Иногда конституции изначально содержат противоречивые нормы. Так, Конституция Албании 1998 г. помимо стандартного набора прав граждан закрепляет «социальные цели» государства, например «обеспечение работой всего трудоспособного населения», «создание экологически здоровой среды для нынешних и будущих поколений», «самый высокий по возможности уровень физического и душевного здоровья», «развитие спорта» и др. В этой же статье вместе с тем оговаривается, что граждане не могут через суд добиваться от властей выполнения этих обещаний.

В некоторыx странаx социальная функция государства уси-

ливается закреплением принципа солидарности (солидарного об-

193

щества). В частности, согласно ст. 1 Конституции Португалии от 2 апреля 1976 г. государство провозглашается Республикой солидарного общества. В преамбуле Конституции Польши от 2 апреля 1997 г. закрепляется принцип солидарности граждан при реализации ими прав и свобод. О дуxе солидарности говорится в преамбуле Конституции Швейцарии 1999 г. Основными целями по ст. 3 Конституции Бразилии 1988 г. является построение справедливого

исолидарного общества. О ценности солидарности говорится в преамбуле Конституции Боливарианской Республики Венесуэлы 1999 г. В ст. 7 Конституции Суринама 1987 г. к международным принципам отнесены солидарность и сотрудничество с другими народами. В ст. 25 Конституции Саудовской Аравии 1993 г. говорится о реализации надежд арабов и исламской нации на достижение солидарности и консолидации с дружественными государствами.

Общей тенденцией, обусловленной процессом качественного

иколичественного роста конституционных прав и свобод, является

гуманизация и экологизация государств, иx стремление укрепить нравственную основу развития общества. Ярким примером тому является последняя Конституция Швейцарии 1999 г. (утверждена на референдуме 2000 г.). В ней весьма тщательно прописываются отношения между государством, человеком, обществом и природой не только с точки зрения законов управляемости обществом, но и с позиции нравственности. В частности, запрещаются клонирование человека и животных, жестокие эксперименты над человеком, животными и природой в целом. Идеология, определяющая отношения между человеком, общественными структурами и государственными органами, пронизана призывом к взаимоуважению, солидарности, сотрудничеству и терпимости. В дальнейшем в текст Конституции Швейцарии были добавлены статьи о пожизненном содержании под стражей опасных преступников-насильников (2004) и пятилетнем моратории на использование генных технологий в сельском хозяйстве (2005).

Гуманизация государств особенно ярко проявляется на примере существенного сокращения числа стран, применяющих смертную казнь. Эта тенденция характерна для государств всеx континентов. В частности, в Азии с 1990 г. данный вид наказания отменили в Кыргызстане, Узбекистане, Туркменистане, Непале, Гонконге. В 2004 г. мораторий на смертную казнь был введен в

194

Таджикистане. В программу Правительства Монголии 2008 г. включена задача по отмене в будущем смертной казни в стране1.

Вто же время рост терроризма, экстремизма и жестокость расправ при локальных вооруженных конфликтах сдерживают целый ряд стран от действий по полному отказу от смертной казни, к числу которых, в частности, относятся Россия, США, Пакистан, Китай и др. В Индии был прерван мораторий на смертную казнь, действовавший в стране с 1997 г. после убийства 14-летней девочки.

Важное значение в современный период придается конституционным гарантиям укрепления семьи и ее нравственной основе, свободе брака и ответственности за воспитание детей. Особенно ярко эта ценность акцентируется в религиозных и клерикальных государствах. В частности, в соответствии с Конституцией Ирландии 1937 г. государством гарантирована защита брака и семьи, которая признается «естественным первоисточником и объединяющей основой общества». Отдельно оговаривается, что «женщина ее домашней жизнью оказывает государству поддержку, без которой нельзя достигнуть общего блага». Государство обязуется прилагать усилия к тому, «чтобы матери не были вынуждены экономической необходимостью заниматься работой в ущерб своим домашним обязанностям». Поправками 1996 г. в Конституцию Ирландии был отменен запрет на развод. В большинстве исламских государств семья, как главное условие устойчивого развития общества и государства прописывается в основах конституционного строя. Ряд государств однозначно выразили свое отношение к однополым бракам. В частности, Конституция Польши 1997 г. характеризует брак как «союз мужчины и женщины», тем самым исключая возможность легализации однополых браков. В 2005 г. в Конституцию Латвии 1922 г. (в ред. 1993 г.) было внесено определение брака как «союза между мужчиной и женщиной», что фактически исключило легализацию однополых браков.

Всовременныx конституцияx гуманистическое начало государства тесно связано с утверждением принципа справедливости

(социальной и/или экономической справедливости). Данный прин-

цип обозначается в первыx строкаx преамбул и начальныx статьяx основныx законов, посвященныx основам конституционного строя, значительной части европейскиx стран (например, конституции Азербайджана 1995 г., Албании 1998 г., Андорры 1993 г., Болгарии

1 Режим доступа: http://savetibet.ru/2008/12/11/mongolia.html

195

1991 г., Боснии и Герцеговины 1995 г., Греции 1975 г., Испании 1978 г., Литвы 1992 г., Македонии 1991 г., Молдовы 1994 г., Польши 1997 г., Португалии 1976 г., Румынии 1991 г., Турции 1982 г., Xорватии 1990 г., Эстонии 1992 г. и др.), многиx государств Америки (конституции Антигуа и Барбуды 1981 г., Аргентины 1994 г., Боливии 1967 г. в ред. 2004 г., Бразилии 1988 г., Венесуэлы 1999 г., Гаити 1987 г., Гватемалы 1985 г. в ред.1993 г., Гондураса 1982 г., Доминики 1978 г., Колумбии 1991 г., Кубы 1976 г., Панамы 1972 г., Парагвая 1992 г., Перу 1993 г., Сальвадора 1983 г., Сент-Винсента и Гренадин 1979 г. и др.), целого ряда государств Африки, Ближнего и Среднего Востока, Средней Азии, Азиатско-Тиxоокеанского региона (конституции Афганистана 2004 г., Индонезии 1954 г., Кувейта 1962 г., Либерии 1986 г., Мозамбика 1990 г., Мадагаскара

1992 г., Уганды 1995 г., Омана 1996 г., Руанды 1991 г. и др.).

Доминирующей тенденцией конституционного развития при-

знается также демократизация режимов власти. Наблюдается непрерывный поиск оптимальной модели государственности, реализации принципа разделения властей. Конституционное развитие осуществляется на фоне борьбы законодательной и исполнительной власти за перераспределение полномочий. Поиск модели раз-

деления властей выражается в переходе от одной формы правления к другой и возвращении затем к прежней, в непрерывном изменении системы разграничения полномочий.

Основная цель изменений при этом связана не с созданием демократического режима, а с формированием более эффективной модели власти. Презюмируется, что эффективное государство, эффективная власть (good government) обеспечит успешное решение политическиx и социально-экономическиx проблем государства и общества. Критерием эффективности власти выступает не сам по себе принцип разделения властей, а баланс власти. В частности,

вст. 7 Конституции Албании от 21 октября 1998 г. записано, что система управления Республики базируется на балансе законодательной, исполнительной и судебной власти. Требование эффективности подразумевается и при определении целей и задач, а также принципов власти, например, эффективное сотрудничество (Конституция Польши 1997 г.), эффективность децентрализации (Конституция Гаити 1987 г.), эффективность принципов государства (Конституция Колумбии 1991 г.) и др.

Среди характерных особенностей государственного развития

впоследние десятилетия можно назвать неоднозначное отношение

196

к парламенту. Это обусловлено в некоторой мере кризисом парламентаризма в отдельных странах. Важно отметить, что в целом число современных государств, конституционное развитие которых связано с выбором парламентской формы правления или направлено на усиление власти высшей законодательной (представительной) власти, заметно сокращается. Среди немногих примеров поправки 2000 и 2001 гг. к Конституции Республики Хорватия 1990 г. закрепили переход от парламентско-президентской к парламентской форме правления. На постсоветском пространстве в Конституцию Армении были одобрены в 2005 г. согласованные с Советом Европы поправки, предусматривающие ограничение полномочий президента за счет усиления роли парламента.

Выбор президентской формы правления – более частый ва-

риант, по сравнению с избранием парламентской республики. Эта тенденция продолжает утверждаться и далее. Так, вторая Конституция Казахстана 1995 г., принятая после провозглашения независимости, закрепила инициированное главой государства преобразование парламентской республики в президентскую. Конституция Шри-Ланки 1978 г. закрепила переход от парламентской к президентской форме правления.

Президентская форма правления укрепляется в том числе благодаря введению института всеобщих президентских выборов, демократизации избирательного права. В мае 2007 г. парламент проголосовал за введение в стране прямых президентских выборов, после чего президент Турции объявил о проведении референдума по этой поправке в Конституцию Турции 1982 г. Конституция Египта 1971 г. в 2005 г. внесла поправки о том, что в выборах президента могут участвовать несколько кандидатов.

Необходимо отметить, что конституционное законодательство, направленное на ограничение полномочий глав государства, включая срок их осуществления, развивается весьма противоречиво.

Доминирующей тенденцией является расширение полномочий глав государств и исполнительной власти.

Так, в Европе в 2003 г. после почти десятилетнего обсуждения на референдуме была принята новая редакция Конституции Княжества Лиxтейнштейн 1921 г., предусмотревшая расширение полномочий князя. В случае отклонения поправок монарх грозил покинуть страну и поселиться в Вене. Поправки в Конституцию Франции 1958 г. коснулись предоставления Президенту полного иммунитета от судебного преследования (2007).

197

Еще более очевидно процесс укрепления полномочий главы государства на общем фоне демократизации режима просматривается в Азии, в странах Латинской и Центральной Америки, в некоторых странаx Африки. В 1994 г. поправками в Конституцию Йемена 1991 г. президентский совет из пяти членов был заменен единоличным постом президента. В 2002 г. изменения в Конституцию Туниса 1959 г. сняли ограничения на число сроков и увеличили предельный возраст президента до 75 лет. Процесс укрепления полномочий главы государства и исполнительной власти наблюдается в государствах постсоветского пространства. Так, в Конституцию Грузии 1995 г. в 2004 г. после «революции роз» были внесены поправки, расширяющие полномочия президента и введена должность премьер-министра. Конституция Беларуси 1994 г. в новой редакции 1996 г. предусмотрела значительное расширение полномочий Президента.

Одним из признаков укрепления статуса главы государства является увеличение срока полномочий Президента.

Современной истории развития государственности известно лишь несколько случаев ограничения, в том числе уменьшения срока полномочий Президента. Так, поправки в Конституцию Франции 1958 г. коснулись сокращения срока полномочий Президента с семи до пяти лет (2000). Поправки 2007 г. в Конституцию Казахстана 1995 г. сократили президентский срок с семи до пяти лет, одновременно предусмотрев, что запрет занимать этот пост более двух сроков подряд не распространяется на первого президента республики. В восточных странах введение ограничений в сроках полномочий, как правило, вызвано долгим режимом тоталитарной власти или правлением диктаторов. К примеру, Таиланд, нацеленный на строительство демократического общества, в своей Конституции 2007 г. установил, что премьер-министр не может находиться на своем посту более восьми лет подряд. Конституция Филиппин 1987 г. закрепляет жесткие ограничения на число президентских сроков (не больше одного).

В более высокой прогрессии растет число стран, предпочитающих снимать ограничения на сроки полномочий главы госу-

дарств. Так, поправками 2003 г. в Конституцию Румынии 1991 г. было предусмотрено увеличение президентского срока полномочий до пяти лет. В 2004 г. из Конституции Беларуси было удалено ограничение на количество президентских сроков. Поправки 2001 г. в Конституцию Йемена 1991 г. продлили срок президента с пяти до

198

семи лет. Аналогично срок президентских полномочий с пяти до семи лет был увеличен поправками в Конституцию Республики Узбекистан 1992 г. (в ред. 2003 г.). Два пересмотра Конституции Республики Таджикистан от 6 ноября 1994 г. в пользу расширения срока полномочий Президента страны были проведены в 1999 и в 2003 гг. В первом случае президентский срок был увеличен с пяти до семи лет, а во втором разрешено избрание президента на два срока подряд.

Необходимо отметить, что ограничение полномочий главы государства определенным числом сроков не является популярным в странах Азии, и некоторые из государств, вводя ранее эти ограничения, в дальнейшем от них отказываются, стремясь продлить пребывание на своем посту лидера государства. К примеру, в 1998 г. в Конституцию Республики Тунис 1959 г. были внесены поправки, закрепляющие возможность третьего срока для президента, в 2002 г., как уже было отмечено ранее, было отменено ограничение на число сроков. Изменения в Конституцию Азербайджана, утвержденные референдумом 2009 г., коснулись статьи Конституции, которая запрещает избирать президентом одного и того же человека более двух сроков подряд. После исключения этого пункта действующий глава государства Ильхам Алиев сможет в третий раз вновь претендовать на пост главы государства.

Вцелом в мире доминирует тенденция сильной единоличной власти. Закрепленный формально принцип разделения властей практически не реализуется в некоторых странах. К примеру, Конституция Кувейта 1963 г. закрепляет принцип разделения властей, хотя на практике он не осуществляется. Эмир обладает и исполнительной (вместе с правительством), и законодательной властью (вместе с Национальным собранием). Министры одновременно являются депутатами парламента. Конституция допускает заполнение трети количественного состава Национальной ассамблеи членами правительства.

Очевидной тенденцией конституционного развития является повышение внимания к вопросам регулирования экономической системы и отношений собственности в современных конституциях,

т.е. формирование «экономической конституции», экономического государства.

Вчастности, Конституция Португалии подробно регулирует организацию экономики, провозглашает задачами государства «ликвидацию экономических и социальных различий между городом и

199

деревней», защиту прав потребителей, обеспечение здоровой конкуренции в торговле, поддержку среднего и малого бизнеса. В Конституции Исламской Республики Иран 1979 г. экономика названа средством «удовлетворения потребностей человека на пути его развития и духовного роста».

Некоторые страны стремятся изначально обозначить себя как часть мировой экономической системы, подчеркивая свою определенную национальную специфику. К примеру, Конституция Монголии 1992 г. предусматривает, что экономический строй страны «базируется на различных формах собственности с учетом общих тенденций в мировой экономике и национальных особенностей».

Практически все государства, имеющие писаную конституцию, определяют отношение к собственности в своих главных законах. Большинство современныx государств признают дуализм функционирования государственной (общенациональной) и частной собственности. Это относится в том числе и к некоторым социалистическим государствам, вставшим на путь реформирования экономической системы. К примеру, Конституция КНР 1982 г. закрепляет существование «неприкосновенной» частной собственности наряду со «священной» государственной.

Для отдельных стран характерна особая охрана государственной и общественной собственности, ограничение режима частной собственности.

Во-первых, к таким государствам относятся социалистические страны (Китай, Лаос, Вьетнам) и страны с элементами социалистического строя (например Египет). К примеру, Конституция Социалистической Республики Вьетнам 1992 г. избегает понятия «частная собственность», заменяя его понятием «законная индивидуальная собственность». Ее национализация запрещена. Конституция Египта 1971 г. провозглашает экономической основой государства социалистический демократический строй.

Во-вторых, особое отношение к собственности и стремление защитить национальное достояние выражают в своиx конституцияx многие восточные страны, в том числе бывшие колонии или страны с монархической формой правления, тоталитарным режимом. Например, Конституция Ирака 2005 г. включает вызвавшее много споров положение о том, что нефть и газ являются «собственностью всего народа во всех регионах» и находятся под управлением федеральных властей. То же самое предусмотрено в отношении «национальных сокровищ» – древностей, археологических раско-

200

пок, манускриптов и монет. Конституция Йемена 1991 г. закрепляет все природные и энергоресурсы за государством, которое должно использовать их для общего блага. Йемен на конституционном уровне объявляет государственные средства и государственную собственность неприкосновенными. Любое посягательство на них или злоупотребление ими трактуется как саботаж и агрессия против общества.

В-третьих, небольшие по размеру, в том числе островные, государства стремятся сохранить общественную землю как основу развития.

Одной из особых тенденций современного конституционного развития является формирование на конституционном уровне механизмов противодействия вызовам и угрозам современного развития.

Мощный прорыв цивилизации в XX и XXI вв., породивший как положительные тенденции, так и отрицательные последствия, заставляет искать новые и совершенствовать существующие механизмы построения более стабильного и кризисоустойчивого мирового устройства. Современные государства и их объединения приобрели черты постиндустриальных, информационных, интегрированных сообществ, перед лицом которых встали новые вызовы цивилизационного развития.

К ним относятся, в частности, труднорегулируемая глобализация во всех сферах государственной и общественной жизни; возрастание угроз безопасности; расширение масштабов ущерба, приносимого окружающей среде в результате человеческой деятельности; еще более резкая дифференциация богатых и бедных стран и др. Как результат расширения возможностей для экономической, информационной, технической, идеологической интеграции, интенсификации миграционных процессов в современном мире возникли новые серьезные угрозы национальным интересам государств и обществ. Это расширение международного терроризма и экстремизма, обострение конфликтов между различными типами национальных культур, углубление опасности существования однополярного мира и др. В этих условиях можно спрогнозировать возрастание роли конституций как инструмента воздействия на общемировые процессы в целях формирования и защиты стабильного, справедливого и демократического миропорядка, строящегося на общепризнанных нормах международного права, на равноправных и партнерских отношениях между государствами. В подтвер-

201

ждение этого в новейших конституциях или в их последних редакциях увеличилось число положений, касающихся ответственности государств за обеспечение безопасности их граждан и мирового сообщества в целом, усиления роли международных механизмов сотрудничества и солидарности.

В основных законах целого ряда стран содержатся положения, декларирующие отказ от войны как средства политики, содержатся прямые запреты на производство и хранение химического и бактериологического оружия, запрещаются опыты над животными и людьми, антигуманными технологиями, способными качественно изменить социальную структуру общества (например, запрет клонирования, на генную инженерную теxнологию) и др.

Конституционная защита среды обитания осуществляется как на основе реализации универсального международно-правового стандарта создания экологически здоровой или благоприятной среды обитания, так и с учетом специфики конкретной страны.

Все большее число государств закрепляет в виде права и государственной задачи обеспечение благоприятной окружающей среды. В соответствии со ст. 42 Конституции РФ 1993 г. каждый имеет право на благоприятную окружающую среду. В Конституции Албании 1998 г. закреплена задача государства по созданию экологически здоровой среды для нынешних и будущих поколений. Конституция Словакии 1992 г. посвящает целый раздел экологическим правам человека – «каждый имеет право на благоприятную окружающую среду», а также на получение своевременной и полной информации о ее состоянии. Государство берет на себя обязательство следить за бережным использованием природных ресурсов, экологическим балансом, обеспечивать защиту отдельных видов диких растений и животных. Экономические отношения в стране также строятся на принципах «социально и экологически ориентированной рыночной экономики». Примером учета внутригосударственных особенностей является положение в Конституции Швейцарии 2000 г., касающееся защиты Альп от негативного воздействия транзитного транспорта. К сугубо национальным аспектам относятся также положения Конституции Украины 1996 г., которыми на государство возлагается обязанность преодолевать последствия «катастрофы планетарного масштаба» в Чернобыле и заботиться о «сохранении генофонда украинского народа».

Одной из неуклонно развивающихся тенденций современной эпохи является конституционализация важнейших принципов и

202

норм, посвященных миру и безопасности, расширение в текущем законодательстве государств положений, нацеленных на их обеспечение.

В мировой практике можно встретить уникальные примеры непосредственного провозглашения страны государством мира, что связано, как правило, с признанием нейтралитета. Так, в преамбуле Конституции Камбоджи 1993 г. говорится, что камбоджийская нация консолидируется для преобразования Камбоджи в «Остров мира». В ст. 1 Конституции данного государства закрепляется, что Королевство Камбоджа является независимым, суверенным, миролюбивым, постоянно нейтральным и неприсоединяемым к какимлибо союзам государством.

Один из важнейших вопросов мира, который нередко определяется на конституционном уровне, – отношение к войне. В мировой практике конституционного регулирования сложилось четыре основных подхода по этому вопросу: 1) оставление за государством права на ведение войн без каких-либо оговорок; 2) признание оборонительной войны как средства решения внутренних и внешних проблем, связанных с обеспечением безопасности государства и возможности вступления в оборонительные блоки; 3) признание лишь оборонительной войны и нейтралитет в международных отношениях; 4) полный отказ от войны как средства решения международных споров. Использование четвертого подхода подразумевает идеальный миропорядок, т.е. соблюдение этого принципа всеми государствами, что труднодостижимо на практике. Поэтому единственной страной, которая не признает за собой право на ведение войны, является Япония, записавшая такое конституционное положение в связи с капитуляцией во Второй мировой войне.

После Второй мировой войны число конституций, декларирующих миролюбивый внешнеполитический курс и отказ от агрессивных войн, значительно возросло. Как правило, формулировка принципа отказа от войны в послевоенных конституциях увязывалась государствами с одновременным признанием международного мира как высшей ценности, соблюдением принципов мирного урегулирования споров, неприменения силы или угрозы силой, невмешательства во внутренние дела других государств и других общепризнанных принципов международного и соответственно национального права. Наиболее заметными в этом отношении явились конституции европейских государств.

203

Отказ от войны как принцип международной политики фиксируется и во многих конституциях Новейшего времени, принятых или вступивших в силу в 1980–1990-х годах прошлого и в начале нового столетий. В частности, Кыргызская Республика не имеет целей экспансии, агрессии и территориальных притязаний, решаемых военной силой, отвергает милитаризацию государственной жизни, подчинение государства, его деятельности задачам ведения войны. Право ведения войны, за исключением случаев агрессии против Кыргызстана и других государств, связанных обязательствами коллективной обороны, не признается (ст. 9 Конституции Кыргызстана).

Отрицательное отношение к агрессивной войне в своих конституциях высказали и государства Ближнего и Среднего Востока. В соответствии со ст. 36 Конституции Бахрейна 2002 г. агрессивная война запрещена. Оборонительные войны провозглашаются Декретом короля Бахрейна – главы государства, который должен быть представлен немедленно после ее объявления Национальной Ассамблее, которая принимает окончательное решение о ведении войны. Аналогичные положения содержатся в Конституции Катара 2003 г.: агрессивная война запрещена, оборонительные войны объявляются Декретом эмира.

Важным элементом конституционных основ права мира в государствах является механизм защиты мира. Он определяется в действующих конституциях, начиная от постановки основопола-

гающих целей государства по утверждению мира, принципов мира и запретов по его нарушению и заканчивая определением обязанностей граждан и системы органов, их компетенции по защите мирной жизни и национального суверенитета государств.

Большое значение для защиты мира имеет транспарентность позиции государств в отношении производства вооружений, разоружения и запрета определенных видов оружия. В конституцион-

ной практике государств имеются уникальные примеры регулирования этих вопросов в главном законе. В частности, в ст. 7 Конституции Португальской Республики от 2 апреля 1976 г. предусмотрено, что данное государство выступает за всеобщее разоружение, одновременное и под соответствующим контролем, за роспуск военно-политических блоков и за установление системы коллективной безопасности с целью создания международного порядка, способного обеспечить мир и справедливость в отношениях между народами.

204

Известна практика конституционного провозглашения государствами себя территориями, свободными от ядерного оружия. В частности, согласно ч. 8 ст. 2 Конституции Филиппин данное государство, руководствуясь национальными интересами, принимает и проводит политику, соответствующую принципу свободы от ядерного оружия на ее территории. В ст. 81 Конституции Колумбии 1991 г. закреплена норма о том, что производство, ввоз, владение и использование химического, биологического и ядерного оружия, а также ввоз на территорию государства ядерных и токсичных отходов запрещаются.

Некоторые современные государства стремятся провозгласить свои территории зоной мира, территорией, свободной от размещения военных баз других государств и военных блоков и т.п. Так, в ст. 13 Конституции Венесуэлы 1999 г. закреплено, что Венесуэльское географическое пространство является зоной мира. На ней запрещено размешать иностранные военные базы или учреждения, которые имеют какие-либо цели военного характера или намереваются их иметь. Конституция Ирана 1979 г. в ст. 146 определяет, что размещение каких-либо иностранных военных баз в Иране, даже для мирных целей, запрещено.

Одним из центральных вопросов создания действенного механизма обеспечения мира на национальном уровне является опре-

деление системы органов, их компетенции в защите мира, мирной жизни и государственного суверенитета.

Большинство стран непосредственно в своих конституциях определяет государственные органы, в полномочия которых входит

решение вопросов войны и защиты мира, проведение миролюбивой внешней политики, определение ее стратегии, объявление чрезвычайного (военного) положения, заключение и ратификация между-

народных договоров о мире. Эти и другие подобные полномочия осуществляются законодательной властью – парламентом, главой государства (президент, король, монарх, султан) и исполнительной властью в лице правительства в пределах функций каждого органа.

Немало государств в своих последних (действующих на настоящее время) конституциях прописывают статус вооруженных сил как инструмента защиты мира и суверенитета нации. При этом степень детализации в регулировании данного вопроса существенно различается. Доминантой, определяющей роль вооруженных сил, является их защитно-оборонительная функция. В большинстве случаев эта функция провозглашается единственной.

205

Существует определенная специфика в определении задач армии в мусульманских государствах. Так, в преамбуле Конституции Ирана есть положения об идеологии армии Ирана, основанной на исламе. Согласно этой идеологии армия Исламской Республики Иран и Исламский корпус революционной охраны организуются в соответствии с целями, связанными не только с защитой и сохранением границ страны, но также для выполнения идеологической миссии Джихада путем, указанным Богом, т.е. с целью расширения суверенитета законов Бога по всему миру.

Для государств, пострадавших или до сих пор страдающих от мятежей, восстаний, внутренних вооруженных конфликтов, важное значение имеет упоминание о роли армии не только в защите о внешнего врага, но и в предотвращении гражданской войны. К примеру, согласно ст. 60 Конституции Королевства Таиланд государство должно создавать вооруженные силы для защиты его независимости, безопасности и национальных интересов. Вооруженные силы должны привлекаться для военных целей, защиты институтов королевства и демократического режима, для подавления незаконного восстания или мятежа, для поддержания государственной безопасности и обеспечения национального развития.

Некоторые страны, вставшие на путь восстановления экономической и социальной жизни после длительного периода разрухи и гражданской войны, стремятся непосредственно в конституциях обозначить возможность участия вооруженных сил в решении созидательных задач по строительству мирной жизни. Так, по действующей Конституции Вьетнама в круг обязанностей вооруженных сил входит не только защита суверенитета государства, национальной безопасности и социального порядка, но и общие задачи по охране социалистического режима и достижений революции, участию в национальном строительстве вместе со всем вьетнамским народом (ст. 45). В соответствии со ст. 147 Конституции Ирана, специально посвященной мирным функциям армии, указывается, что в мирное время правительство может использовать персонал и техническое оборудование армии в восстановительных операциях, для образовательных и промышленных целей, для институтов джихада, обеспечивающих соблюдение критериев исламского правосудия и справедливости, если такое использование не наносит вреда для боевой готовности армии.

Новым направлением конституционного регулирования, обусловленным современными вызовами и угрозами, является усиле-

206

ние конституционных гарантий безопасности, борьбы с терроризмом, экстремизмом и религиозным фанатизмом как источниками нарушения мира и безопасности.

Особое внимание безопасности как высшей ценности уделяется в европейских конституциях. Например, непосредственно в преамбуле Конституции Испании 1978 г. провозглашается желание испанской нации установить безопасность. В преамбуле Конституции Болгарии 1991 г. в высший принцип государства наряду с правами личности и достоинством возведена ее безопасность.

В современных конституциях нередко мир и безопасность ставятся в число высших ценностей человеческого общества. Так, в преамбуле Конституции Омана 1996 г. закрепляется решимость этого государства усиливать свои международные позиции и его роль в установлении основ мира, безопасности, справедливости и сотрудничества между различными государствами и народами. Согласно п. (h) ст. 50 Конституции Шри-Ланки государство должно способствовать в своей деятельности обеспечению мира, безопасности и сотрудничества среди наций.

Относительно новым направлением конституционного регулирования является специальное упоминание в конституциях о терроризме как о зле, заявление об отказе от него и определение ключевых средств борьбы с ним.

В частности, в соответствии со ст. 7 Конституции Исламской Республики Афганистан 2004 г. государство преследует все виды террористической деятельности и потребление интоксикантов, включая алкоголь, производство и контрабанду наркотиков. Конституция Ирака 2005 г. обязывает государство бороться с терроризмом и не допускать использования территории страны в качестве террористической базы, а также предусматривает компенсации для жертв терактов.

Уникальный опыт подробного регулирования конституцион- но-правовых основ противодействия терроризму непосредственно в основном законе представляет Чили. Конституция данной республики 1980 г. в ст. 9 определяет как отношение к терроризму, так и форму и порядок регулирования механизма противодействия. В ней говорится, что терроризм в любых его формах по существу противоречит правам человека, а основные положения национального закона по борьбе с терроризмом, принимаемого квалифицированным большинством, определяют проявления терроризма и устанавливают наказание за него.

207

Внекоторых конституциях вопросы защиты населения от терроризма рассматриваются в разделах, посвященных правам и свободам, и связаны с установлением определенных ограничений, обусловленных противодействием терроризму. К примеру, в ст. 15 Конституции Колумбии 1991 г. предусматривается, что в целях предотвращения совершения террористических актов статутным законом устанавливаются форма и условия, по наступлении которых при наличии веских оснований без предварительного судебного приказа, но при условии незамедлительного уведомления Генеральной прокуратуры и осуществления последующего судебного контроля в течение 36 часов, указанные в нем государственные органы могут осуществлять перехват или регистрацию полученной посредством переписки или использования иных средств сообщения информации.

Вконституциях многих стран, особенно третьего и четвертого поколений, предусмотрено создание специальных органов, обеспечивающих безопасность государства и общества не только во время состояния войны, но и в мирный период. К таким органам относятся Совет национальной безопасности (Конституции Грузии, Турции), Совет национальной обороны и безопасности (Конституция Вьетнама), Высший Совет национальной обороны (Камбоджа), Халк маслахаты (Конституция Туркменистана), Высший совет национальной обороны (Конституция Португалии), Верховный Совет Обороны Страны (Конституция Румынии), Высший Совет Национальной безопасности (Конституция Ирана) и т.п. Придание этим органам конституционного статуса и определение их основных полномочий позволяет расширить механизм конституционной защиты мира.

Одним из деликатныx предметов конституционного регулирования является отношение государственной власти к религии.

Концепция светского государства является преобладающей в странаx, ориентированныx на демократическое развитие. Вместе с тем в мире по-прежнему существует значительная группа государств, для которых характерна тесная связь религии и государственности. Это проявляется в таких способах конституционной формализации, как идеологическое обоснование связи религии с государством и обществом; закрепление в конституции официальной религии; признание религиозных норм источником права; установление необходимой связи между постом главы государства и его религиозной принадлежностью, обусловленность другой госу-

208

дарственной должности отношением к религии; установление связи между обязанностями гражданина и религией.

Идеологическое обоснование связи религии с государством и обществом выражается в религиозной торжественности конституций, обращении к Богу как основной истине, основе развития и нравственности верующих. К примеру, Конституция Греции 1975 г. начинается со слов: «Во имя Святой, Единосущной и Нераздельной Троицы». Буквально пропитана божественной идеей преамбула Конституции Ирландии 1937 г.: «во имя Святой Троицы» учреждается власть и к ней как к нашей последней надежде должны быть направлены все действия человека и государства; ирландцы – народ Эйре – смиренно признают все свои обязанности перед Священным Господином Иисусом Xристом. Свою ответственность перед Богом и людьми, веру в Бога и другие всеобъемлющие ценности провозглашают преамбулы Основного закона ФРГ 1949 г. и Конституции Республики Албания 1998 г. Конституция Польши 1997 г. разделяет граждан на тех, «кто верит в Бога как источник правды, справедливости, добра и красоты», и тех, «кто не разделяет этой веры, но уважает эти универсальные ценности как возникающие из иных источников». При этом Конституция считает всех «равными вправах иобязанностях передобщимблагом– Польшей».

Еще в большей степени приверженность религиозной идее присуща государствам Азии, народы которыx проповедуют ислам или буддизм. Преамбулы конституций государств исламской правовой семьи в качестве своего обязательного элемента содержат принципы приверженности исламу. Конституция Баxрейна начинается словами «Во имя Бога всемогущего, с Его благословения и с Его помощью». Преамбула Конституции Афганистана 2004 г. говорит о том, что народ Афганистана принимает исламскую Конституцию с верой в Бога и надеждой на его справедливое милосердие, с верой в священную религию ислама. В преамбуле Конституции Кувейта говорится о том, что она принимается от имени Аллаxа, Всемогущего и Милосердного. В преамбуле Конституции Ирака 2005 г. страна называется «родиной апостолов и пророков».

Важной чертойряда странявляется закрепление вконституцияx официальной или ведущей религии государства. Согласно ст. 3 Конституции Греции 1975 г. господствующей религией в Греции является религия Восточной православной церкви Христовой. Отдельная глава посвящена урегулированию статуса Святой горы (горы Афон), «в духовном отношении находящейся в непосредст-

209

венном ведении Вселенского патриарха». Конституция Шри-Ланки 1978 г. закрепляет за буддизмом роль ведущей религии. Ислам как государственная религия провозглашается конституциями Афганистана, Баxрейна, Ирака, Йемена, Катара, Ливии, Мальдивской Республики, Саудовской Аравии и ряда другиx исламскиx государств.

Страны, определяющие религию государственной или ведущей, признают религиозные нормы источником права. Так, Конституция Йемена 1991 г. провозглашает шариат единственным источником права. Конституция Катара 2003 г. традиционно закрепляет ислам в качестве государственной религии, законы шариата как основной источник законодательства. В Конституции Саудовской Аравии 1992 г. основным законом государства провозглашаются Коран и Сунна. Конституция исламской республики Пакистан указывает, что законодательство страны должно соответствовать положениям Корана и Сунны.

Для конституционного регулирования многих исламских государств характерно установление связи между правами, обязанностями гражданина и религией. Так, Конституция Йемена называет защиту религии священной обязанностью, а военную службу – честью. В Конституции Исламской Республики Иран 1979 г. указывается, что «мусульмане обязаны с добротой и исламской справедливостью обращаться с немусульманами и соблюдать их человеческие права», если те не выступают против ислама.

Конституции отдельных стран подчеркивают идеологию го-

сударства, т.е. определяют функцию идеологического государства.

В преамбуле Конституции Турции говорится о том, что положения основного закона разработаны в соответствии с «концепцией национализма, а также формами и принципами, провозглашенными основателем Республики Турция бессмертным лидером и непревзойденным героем Ататюрком». В преамбуле Конституции КНР утверждается, что «победа новодемократической революции и успехи социализма в Китае стали возможными потому, что Коммунистическая партия Китая, ведя за собой народы Китая и руководствуясь марксизмом-ленинизмом, идеями Мао Цзэдуна, отстаивала истину, исправляла ошибки, преодолевала многочисленные трудности и препятствия». Преамбула Социалистической Конституции Корейской Народно-Демократической Республики 1972 г. целиком посвящена провозглашенному «вечным руководителем» Ким Чен Иру, который также упоминается как «солнце нации» и «путеводная звезда в деле объединения Отчизны». Ему же, согласно тексту

210

конституции, принадлежит заслуга создания руководящей идеи чучхе – «идеологии, в центре которой ставится человек».

Фактически духовной конституцией Ливии можно считать Зеленую книгу, написанную Муамаром Каддафи. В ней отвергаются все традиционные органы власти как фальшивые и провозглашается непосредственное народное самоуправление – джамахирия. Партии запрещаются как инструмент диктаторских правительств, выборы – как обман демократии. Истинными законами признаются религия и обычаи.

Наряду с дуxовной и идеологической основой некоторые государства важное значение придают конституционализации прин-

ципа толерантности (терпимости). Этот принцип уважает само государство (ст. 1 Конституции Андорры, преамбула Конституции Либерии, ст. 3 Конституции Уганды и др.), к его соблюдению страна призывает общество, граждан, общественные объединения и иные социально-политические группировки (преамбулы конституций Болгарии от 12 июля 1991 г., Боснии и Герцеговины от 14 декабря 1995 г. и др.).

Воценке своей территории и пределов государственного су-

веренитета существуют проблемы легитимности ряда государств.

Вчастности, на евразийском пространстве функционируют государства со спорным суверенитетом, т.е. признанные не всеми

государствами или только отдельными странами. К ним относятся Абхазия1, Косово2, Турецкая Республика Северного Кипра3, Палестина4, Южная Осетия.5 Имеются также самопровозглашенные государства, не признанные пока ни одной страной – Вазиристан, Иракский Курдистан, Китайская Республика, Нагорно-Карабахская Республика, Приднестровье, Силенд. Процесс самопровозглашения перманентный, ивэтомотношениимиротличается нестабильностью.

Среди наиболее известных узлов противостояния: Сербия – Косово; Молдова – Приднестровье; Грузия – Абхазия, Южная Осетия. В преамбуле Конституции Сербии 2006 г. говорится, что Косово и Метохия – составная часть Республики Сербия, а в первой статье, что Сербия – государство сербского народа и всех проживающих в нем граждан. Напротив, Конституция Косово 2008 г. за-

1Признана тремя государствами – членами ООН.

2Признано 60 государствами – членами ООН.

3Признана Турцией.

4Признали около 100 государств – членов ООН

5Признана тремя государствами – членами ООН.

211

крепила государственную независимость края. В Конституции Республики Молдова 1994 г. Приднестровье в тексте не упоминается. В то же время в 2003 г. в Конституции Молдовы был прописан статус автономно-территориального образования Гагаузия. Конституция Грузии 1995 г. в ст. 2 предусмотрела, что государственнотерриториальное устройство будет определено «после полного восстановления юрисдикции Грузии на всей территории страны». В ст. 1 Конституции Грузии записано, что данное государство – независимое, единое и неделимое, что подтверждено референдумом, проведенным 31 марта 1991 г. на всей территории страны, включая Абхазскую АССР и бывшую Юго-Осетинскую автономную область, и Актом о восстановлении государственной независимости Грузии от 9 апреля 1991 года.

В заключение необходимо отметить, что современный этап конституционализации наиболее важныx отношений характеризуется развитием тенденций, обозначенных в двух прошлых столетиях, с одной стороны, и существенными изменениями иx содержания, трансформацией приоритетов конституционного регулирования – с другой. Особенности становления отдельных государств современной эпохи, объективные трудности утверждения демократий в посттоталитарных cтранах, вызовы и угрозы человечеству – эти и другие факторы, актуализирующие задачи повышения эффективности власти, влияют на характер конституционного развития, отличающегося определенной противоречивостью. В частности, поиск модели повышения эффективности власти выражается в неоднозначно оцениваемой тенденции усиления единоличной власти, снижения роли институтов непосредственной демократии при одновременно слабом развитии институтов ответственности государственной власти за злоупотребления и ненадлежащее исполнение своиx функций. Несмотря на эти и иные обозначенные выше проблемы, в целом можно констатировать позитивную динамику укрепления основ конституционного строя, стремление государств к легитимизации власти, расширение предмета конституционного регулирования и соответственно формирование новых конституционных концепций государств, адекватныx современным условиям развития.

212

Шупперт Г.Ф.

ЧТО ТАКОЕ ГОСУДАРСТВЕННОСТЬ И КАК

ИЗМЕРЯЕТСЯ ЕЕ ИЗМЕНЕНИЕ? (Реферат)

Schuppert G.F.

Was ist und wie misst man Wandel von Staatlichkeit? // Der Staat. – B., 2008. – H. 3. – S. 325–358.

Чтобы измерить трансформацию государственности в современном мире, автор предлагает использовать два типа индикаторов: семантические (так как язык или символика отражают глубинные процессы перемен) и содержательные (например, появление новых функций государств). В первой части статьи автор пишет о семантике изменений, об их фиксации; во второй – о систематизации индикаторов перемен.

Семантика изменений. Сегодня наиболее популярны три представления о государстве: 1) государство как «модель, снятая с производства»; этот термин был введен Альбертом Денхардом (Albert Denhard) в статье «Государство: модель, снятая с производства, или модель будущего?»; 2) метафора «отступление государства», используемая Фолькером Шнайдером (Volker Schneider) и Марком Тенбюкеном (Marc Tenbьcken); 3) государство как институт, «к которому постоянно предъявляют завышенные требования

икоторое, вследствие этого, нуждается в реформировании». Эта характеристика принадлежит Томасу Элльвайну (Thomas Ellwein) и

Йоахиму Йенсу Гессе (Joachim Jens Hesse).

Семантика трансформации играет большую роль в исследованиях, которые посвящены преобразованию политических систем, в первую очередь, преобразованию коммунистических режимов в демократические. В связи с этим Фонд Бертельсманна в своем исследовании предлагает различать показатель статуса (Status-Index)

ипоказатель менеджмента (Management-Index), причем показатель статуса в свою очередь разделяется на показатель статуса в области демократии и показатель статуса в области рыночной экономики. В качестве примера в табл. показано, как строится показатель статуса демократии.

213

Таблица

Показатель статуса демократии – критерии и индикаторы

Вышеуказанные показатели можно рассматривать как характеристику политической культуры страны, а не трансформации государственности, считает автор. Фонд Бертельсманна нарисовал идеальную картину государственности и предложил проверять реально существующие государственные устройства на полное или неполное соответствие этой картине. Измерить изменения по этим критериям невозможно.

Семантика расщепления. Этот термин был введен Бременской исследовательской группой «Изменение государственности»1

(Sonderforschungsbereich «Staatlichkeit im Wandel»). В работе «Рас-

щепление и самотрансформация» Бременская группа, описывая современную «картину государства», отмечает, что ее характеризуют новые международные и частные институты, которые распо-

1 В нее входят: Philipp Genschel, Stephan Leibfried, Bernhard Zangl.

214

лагаются около государства и делят с ним ответственность за формирование новых норм. Не только государство, но и общественные и международные институты выступают гарантами прав, носителями законности, производителями благ и контролерами за правомерностью использования принуждения. Фактическая единоличная ответственность, которой обладало государство в «золотое» время, утрачена. Тем не менее государство как институт остается основой государственности. Как и раньше, оно располагает значительной компетенцией в области принятия решений и организационной властью, которыми не могут обладать ни общественные, ни международные институты. Но прежде всего государство несет ответственность за установление норм. «Расщепление государства» не означает конца государства. Государственность сегодня сложнее организована, чем во времена «демократического правового и итервенционистского государства». Разделение функций государства вызвано процессами интернационализации и приватизации государственности. При этом компетенция по принятию решений интернационализируется, но не приватизируется; организационная компетенция приватизируется, но очень редко интернационализируется; а ответственность за происходящее как и ранее несет государство. В процессе «расщепления» появляется целый ряд властных структур, которые производят общественные блага. Государство в этом ряду лишь один из многих носителей власти. Зачастую оно не самостоятельно и не осуществляет властные полномочия, а координирует, интегрирует и дополняет реализацию власти другими, негосударственными ее носителями. Государство делегирует автономию новым негосударственным носителям власти и, следовательно, становится слабее. Вместе с тем оно влияет на новых носителей власти и может использовать их в качестве собственных ресурсов, тем самым становясь сильнее. Государство остается центром, но из монополиста власти превращается в менеджера власти.

По мнению Шупперта, описываемый авторами Бременской группы процесс – это процесс не «расщепления» государства, а передачи некоторых функций государства новым акторам (первая фаза) и затем – мутации и изменения ролей (вторая фаза).

Сложность нахождения «контрольных точек» для измере-

ния изменений. Изменения можно зафиксировать только в том случае, если найдены «контрольные точки», благодаря которым определяется наличие и направленность развития. Бременская группа приняла за контрольную точку тип государства – «демократиче-

215

ское правовое и интервенционистское государство» в период его «золотого времени» в 60–70-е годы ХХ в., поскольку многие аналитики считают эту форму государственности высшей точкой четырехсотлетнего развития. Измерение государственности осуществлялось ими по четырем параметрам:

–ресурсы и современное территориальное государство;

–право и суверенное правовое государство;

–легитимация и демократическое национальное государство;

–благосостояние и интервенционистское государство.

«Демократическое правовое и интервенционистское государство» включает в себя все четыре измерения; в 70-е годы оно несло ответственность не только за эти измерения государства эпохи Модерна, но и за принятие решений, за организацию власти, таким образом было ответственным единолично. В тот период «демократическое правовое и интервенционистское государство» на своей государственной территории стало важнейшей инстанцией правотворчества и правоприменения, источником легитимации и гарантом благосостояния, который исправляет ошибки рынка, оно обладало ресурсами: средствами принуждения, налогами.

По мнению Шупперта, «демократическое правовое и интервенционистское государство, «золотое время» которого длилось 20 лет, не может служить контрольной точкой для измерения перемен. Выбор этой контрольной точки неизбежно приведет к двум неблагоприятным последствиям. Во-первых, раз «золотое время» уже прошло, значит, может становиться только хуже, а речь идет не об ухудшении государственности, а о возникновении новых акторов, о новом разделении ответственности, т.е. о возникновении новой модели государственности. Во-вторых, любое отклонение от схемы функционирования «демократического правового и интервенционистского государства» автоматически характеризуется как «неправильное» развитие, особенно если сравнивать ее с формами государственности неевропейских стран.

Автор предлагает обратиться к теории Норберта Элиаса о четырех ключевых государственных монополиях: на принуждение; на правотворчество и правоприменение; налоговой монополии; государственной религиозной и церковной монополии. Эти монополии характеризовали территориальное государство начала Нового времени. Поэтому логично проследить «судьбу» развития ключевых монополий, причем из нейтральной точки наблюдения, ото-

216

рвавшись от представлений «золотого времени» и идеалов Западной Европы.

Поиск показателей изменений. В современных работах о трансформации государственности обычно прослеживаются два основных направления: 1) европеизация и интернационализация; 2) приватизация государственных функций и передача их другим акторам. Шупперт рассматривает эти направления, различая изменения внешние и внутренние.

Два варианта внешних изменений: европеизация и интерна-

ционализация. Европеизация. Речь идет не о «расщеплении» или ином процессе разрушения национального государства, а о превращении национальных государств из классических суверенных в государства – члены сообщества, о фундаментальной смене ролей. Райнер Валь (Reiner Wahl) пишет, что правопорядок больше не един и автономен, право стало множественным. Европейское право имеет приоритет по отношению к национальному; существует множество способов воздействовать на европейское право, изменять его.

Интернационализация. В настоящее время, считает Шупперт, наблюдается не только европеизация, но и фундаментальная интернационализация государственности. Ключевые слова такой интернационализации – транснациональное управление, транснациональная стандартизация и транснациональные сети. В исследовании управления разделяются три уровня: локальный, европейский и транснациональный. Открытие феномена транснационального управления ставит нас перед вопросом: существует ли транснациональное пространство? Автор утверждает, что существует не только транснациональное пространство, но и потребность в транснациональном праве, в праве, которое применяется международными судами, которые, в свою очередь, в большей части самостоятельно создают это право, чтобы самим же его применить. Гральф-Петер Галлиесс (Gralf-Peter Galliess) отмечает, что «транснациональное право» находится «по ту сторону» традиционного национального и международного права, оно создано правотворчеством глобального гражданского общества, его применение, интерпретация и развитие производятся частными акторами, занимающимися улаживанием конфликтов, а его кодификация если и происходит, то только в форме общих принципов, стандартизированных форм или кодексов поведения. Транснациональное управление нуждается не только в

217

соответствующих акторах, но и в институтах, образующих транснациональные сети.

Индикаторы внутренних изменений. Изменение функций.

Трансформация функций государства и административных органов является распространенным показателем перемен. Развитие публичного права в последние 50 лет – наглядный пример таких изменений. Совершенствование экологического права и появление абсолютно новой отрасли – права регулирования рисков – изменило функции государства.

Изменение форм поведения государства. Гельмут Шульце-

Филитц (Helmut Schulze-Fielitz) выделяет несколько направлений таких изменений: повышение значения публично-правовых договоров; повышение значения неформальных действий (предупреждений, указаний, рекомендаций); процессы приватизации; неформальные действия администрации; повышение значения административнопроцессуального права; кооперация как принцип активности государств.

Индикаторы изменений. Новое понимание функций государства и новые представления о государственности. Изменение функций государства и административных органов автор называет «экономизацией» публичного сектора, которая выражается, в частности, в коммерциализации оказания услуг государством. Дитрих Будойс (Dietrich Budдus) выделяет четыре основных элемента «нового публичного управления» (New Public Management): 1) новые представления о роли и функциях государства и административных органов; 2) управление административными единицами по образу и подобию управления предприятиями в частном секторе; 3) ориентация на рынок и конкуренцию, переход от коллективного финансирования к целевому единоличному; 4) демократизация и ориентация на граждан.

Вернер Янн (Werner Jann) предложил следующую схему изменений представлений о государственности:

●в 60-е годы господствовало представление об активном государстве. Ключевые слова: планирование и зарегулированность;

●в 70−80-е годы было распространено представление о гибком государстве. Ключевые слова: приватизация, разбюрократизация, упрощение администрирования, критикагосударственных функций;

●представление о стимулирующем государстве пришло вместе с правительством Шрёдера. Не только государство ответственно за решение проблем своих граждан, но и гражданское общество;

218

● представление о государстве-гаранте развивается в настоящее время. В его основе – разделение ответственности между государственными и негосударственными акторами.

В заключение автор отмечает, что государство и общество описываются многочисленными территориальными, социальными, экономическими, экологическими сетями. Мышление в рамках государственных границ больше не дает полного представления об отношениях между государством и обществом и между различными государствами. Процесс размывание границ еще предстоит оформить юридически.

В.Н. Гиряева

Геншель Ф., Лайбфрид Ш. ГОСУДАРСТВО ШУППЕРТА:

КАК НАБЛЮДАЮТ ИЗМЕНЕНИЕ ИДЕИ ФОРМЫ? (Реферат)

Genschel Ph., Leibfried St.

Schupperts Staat: Wie beobachtet man den Wandel einer Formidee? // Der Staat. – B., 2008. – H. 3. – S. 359–380.

Реферируемая статья – ответ на статью Гуннара Фольке Шупперта «Что такое и как измеряется изменение государственности?», опубликованную в том же номере журнала «Der Staat». Она отражает дискуссию двух исследовательских групп: берлинской, к которой относится Шупперт, и бременской – ее представляют авторы статьи. Шупперт критикует исследования бременской группы, Геншель и Лайбфрид отвечают на эти критические замечания. Они утверждают, что используемые ими метафоры «золотое время» и «расщепление» положительно отражаются на развитии дискуссии. Преимущества этих метафор проявляются в их сопоставлении с такими абстрактными понятиями, как «сети» или «хорошее государственное управление». Обращаясь к проблеме «транснационализации» власти, Геншель и Лайбфрид соглашаются с наблюдением Шупперта, что изменение государственности характеризуется увеличением «со-производства» государственности государственными и негосударственными акторами. Авторы анализируют понятие «государство-гарант», используемое Шуппер-

219

том, и пытаются ответить на вопрос: что именно гарантирует гарантирующее государство.

Метафоры. Можно вместе с Шуппертом рассматривать метафоры «золотое время национального государства» после Второй мировой войны и последующее «расщепление» государства как сомнительные и неудачные; признавая некоторые позиции его критики, пишут авторы, мы твердо придерживаемся точки зрения, что эти понятия играют важную роль для понимания изменения государственности (с. 360). Метафоры выражают сложное содержание просто и делают сложное понятным. Они открывают пространство для ассоциаций и тем самым добиваются большего сжатия информации, чем четкие сухие дефиниции. В этом же их слабая сторона, так как не всякая вызванная метафорой ассоциация действительно подходит к содержанию. Но это не делает их полностью неприменимыми в научных дискуссиях. Положительная роль абсолютно неудачных метафор в том, что они конкретизируют то, «что не отражает содержание определяемого понятия». Например, метафора «золотое время» говорит о потере преемственности в развитии государства, а метафора «расщепление» указывает на то, что государство теряет когерентность. Метафора «расщепление» используется бременской группой для характеристики изменений, происходящих в государствах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Бременская группа придерживается точки зрения, что в ходе интернационализации и приватизации власти государственность обогащается: увеличивается не только спектр функций, но и акторов, методов, инструментов их исполнения. Эмпирические исследования показывают, что сегодня в производстве власти занято больше акторов, чем ранее; акторы стали более гетерогенны, помимо государственных появились акторы негосударственные, например международные институты, транснациональные организации, частные предприятия и гражданское общество; сейчас обязательные решения чаще принимаются коллективно (эта тенденция отражена в концепции развития «от государства-монополиста к государству-менеджеру»). Хотя ответственность за некоторые властные действия сейчас разделена между большим количеством акторов, все же их притязания и ответственность принципиально отличаются от таковых у государства. Государство притязает на властные полномочия во всех областях политической власти. Частные, международные и транснациональные акторы в своих полномочиях ограничены определенной обла-

220

стью: компетенция ВТО ограничена международной торговлей, ВОЗ – охраной здоровья и т.д. Кроме того, негосударственные акторы ограничены функционально. В отличие от государства, которое одновременно располагает тремя компетенциями: принятием решений, организацией управления и ответственностью, негосударственные акторы могут обладать лишь одной из них.

Абстрактные понятия. Шупперт, по мнению авторов, стремится проанализировать изменения государственности во всех странах мира в одной теоретической перспективе. Это объясняется его приверженностью концепциям «сетей» и «хорошего государственного управления», которые довольно абстрактны, чтобы описать все множество проявлений власти и государственности в разных исторических и социальных контекстах. Эти концепции нельзя считать верными, так как практически нет институциональных феноменов, которые нельзя было бы представить как «сеть» или как «структуру управления». Именно поэтому они не слишком эффективны в получении новых знаний; этим концепциям не хватает того, что ставится в вину метафорам, – потенциала оказаться ограниченными или неверными, пишут авторы статьи.

Транснационализация. Несмотря на интенсивные дискуссии, авторы статьи сомневаются в том, что транснационализация может иметь такое же значение, как интернационализация и приватизация государственности. Они считают транснационализацию частным случаем интернационализации. Как пример транснационализации часто приводят стандартизацию бухгалтерского учета в разных странах. Поскольку стандартизация в Германии традиционно организована частно-правовым образом (Институт стандартизации DIN – юридическое лицо частного права), то процесс интернационализации стандартизирования является одновременно и его транснационализацией. Но вышеуказанная транснационализация – это лишь следствие интернационализации.

Со-производство государственности. Авторы статьи утвер-

ждают, что не только неокрепшие, но и стабильные государства ОЭСР характеризуется тем, что негосударственные акторы производят ценности и услуги, считающиеся частью государственности. В этом позиции берлинской и бременской групп очень близки. Но после установления факта со-производства государственности негосударственными акторами встает следующий вопрос: какой вклад в этот процесс должно вносить государство, чтобы вся система удовлетворительно работала? Концепция «хорошего государ-

221

ственного управления» не подразумевает, что государство должно быть монополистом власти, оно выступает «менеджером власти», который распределяет задания и ресурсы между негосударственными акторами, координирует и контролирует их работу. Концепция «государства-менеджера» приближается к концепции «гарантирующего государства» Шупперта. Бременская группа утверждает, что различные государства в разной степени могут удовлетворительно играть роль менеджера или гаранта. В пользу концепции гарантирующего государства говорит то, что негосударственные акторы зависят от государства в гораздо большей степени, чем государство от них.

В.Н. Гиряева

Хольцер Б., Май Ш. ГОСПОДСТВО ЗА СЧЕТ НЕЗНАНИЯ? ПОЛИТИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ

РЕГУЛИРОВАНИЯ НОВЫХ РИСКОВ (Реферат)

Holzer B., May S.

Herrschaft kraft Nichtwissen? Politische und rechtliche Folgeprobleme der Regulierung neuer Risiken // Soziale Welt. – Baden-Baden, 2005. – Bd. 56. – S. 317–335.

Регулятивная политика относится к основным сферам деятельности государства. Это положение признается как политической теорией времен Гоббса и Локка, так и сегодняшними либеральными, реалистическими и марксистскими теориями. И для защиты частной собственности от захвата третьими лицами, и для ограничения радиоактивных эмиссий используются инструменты государственной монополии на принуждение. Тем не менее в этих случаях возникают совершенно разные проблемы при выборе применяемых инструментов регулирования. Форма регулятивной политики очень изменилась в ходе технического и научного прогресса. Исходным тезисом авторов статьи является утверждение, что изменение (и увеличивающееся значение) регулятивной политики можно интерпретировать как выражение определенного направления в обращении государства с фактами, угрожающими обществу (с. 317). Изменение регулятивной политики происходит по сле-

222

дующей схеме: от классической защиты от опасностей (правовое государство) через заблаговременную подготовку к индивидуальным бедственным положениям (социальное государство) к преодолению ситуаций, представляющих опасность для большого круга лиц (превентивное государство). В ходе трансформации изменились не только главные цели действий государства (от охраны прав через общее благосостояние к превенции), но и средства регулятивной политики. Сейчас не только власть и деньги поддерживают осуществление политических решений, необходимо также мобилизовать или произвести «знания», чтобы соответствовать окружающей среде, на которую постоянно воздействуют новые технические риски. Это положение часто интерпретируется как «технизация» права. Авторы статьи утверждают, что в процессе принятия административных решений не только знания, но и незнание являются важным ресурсом. То, что профессиональные эксперты в определенной степени легитимируют принятие решения, не должно трактоваться как замена институциональной политики экспертами. Не исключение неуверенности за счет точных знаний, а постоянное поглощение неуверенности научно-теоретическим авторитетом характеризует отношения между государственным регулированием и негосударственными акторами во всех областях, на которые оказывают влияние «новые риски».

От защиты от угроз к предупреждению рисков. В истории развития европейских государств можно наблюдать явное смещение акцентов от обороны от опасностей в либеральном правовом государстве к предупреждению рисков в современном «предупреждающем бедствия» государстве. В самосознании правового государства главенствует идея обороны от опасностей, которые представляются как нарушение установленного порядка и ликвидируются в рамках полицейского права. Напротив, социальное государство означает материализацию права: не только охрана социального порядка, но и его изменения – основная идея социального государства. Для превентивного государства характерно то, что появляются «новые (техногенные) риски» и механизм полицейского права уже не может их контролировать. Новое регулирование обращений с рисками, следовательно, все в большей степени ориентируется на уровень развития науки и все меньше на модель полицейского вмешательства.

Если либеральное государство создавало рамочное регулирование, а социальное государство заботилось о социальном вырав-

223

нивании, сегодняшнее государство должно вмешиваться в жизнь общества с заранее неопределяемой интенсивностью: закрытого перечня задач государства больше не существует, каждая ситуация может нести в себе новые риски и поэтому может стать частью политики. С этой всеобъемлющей потребностью в безопасности государство не может справиться ни репресивными, ни реститутивными, ни превентивными мерами. Степень интенсивности вмешательства современного превентивного государства можно проиллюстрировать конкретным примером. С одной стороны, естественные основы жизни постоянно находятся под угрозой. Загрязнение окружающей среды – это обычно последствия не просто разрешенного, а одобряемого поведения. То же касается производства других рисков. Следовательно, объектом превентивной деятельности государства является любая потенциально возможная деятельность, и каждый актор потенциально неблагонадежен. С другой стороны, в области высоких технологий (например ядерных или биологических), а также при защите функционирования определенных систем (например сетей), список потенциально опасных действий ограничен, но величина возможного ущерба достигает неприемлемой величины. Таким образом, превентивная деятельность государства перемещается уже на подготовительный этап проведения потенциально опасных действий и распространяется на целые группы акторов и целые области деятельности. При этом репрессия и реституция как инструменты государственной политики не могут быть адекватно применены в тех случаях, когда невозможно точно установить субьекта или причинно-следственную связь между определенным деянием и наступившими последствиями, или когда причиненный ущерб настолько велик, что его компенсация не может быть произведена в денежной форме. Там, где институт возмещения вреда не может быть использован, государство должно превентивно избегать возможностей нанесения ущерба. Следовательно, государство вторгается в зоны деятельности акторов, которые были ранее свободны от государственного регулирования. Правовая проблематика ограничения вмешательства государства вновь приобретает актуальность.

Наблюдатели связывают описаную ситуацию не только с возникновением новых рисков, но и с процессами изменений в самом обществе. Поэтому вне зависимости от выбора понятийного аппарата необходимо рассмотреть важные признаки, которые характеризуют изменения в современном обществе, лежащие в осно-

224

ве дискуссий о государственности: комплексность и взаимозависимость; зависимость от решений и политизацию ранее «естественных оснований»; индивидуализацию, плюрализацию и сопряженность признаков; изменение правовых форм.

1.Комплексность и взаимозависимость. Увеличение потреб-

ности общества в безопасности возникает как следствие функциональной дифференциации. Образование в обществе специализированных функциональных систем (наука, экономика, право, политика, воспитание, здравоохранение) ведет, с одной стороны, к движению в разные стороны внутри общества, что все больше затрудняет общую интеграцию. С другой стороны, функциональная дифференциация приводит к новым взаимозависимостям в связи с тем, что системы не только становятся более комплексными, но

ииспользуют комплексные структуры, определенные окружающей средой. Например, экономика в состоянии выстраивать все более невероятные структуры, потому что она для удовлетворения своих потребностей может использовать правовую, научную, политическую системы, здравоохранение. В этой сложно структурированной системе функциональной дифференциации информация о власти и коммуникациях становится составляющей стратегии выживания. Образующееся информационное общество также реагирует на отдельные виды угроз, но оно в целом более чувствительно к помехам, поскольку каждая из частей общества может рассчитывать на функционирование других частей. «Работоспособность» системы в целом и ее отдельных частей причисляется к новым правовым ценностям, обеспечение которой возлагается на государство.

2.Зависимость от решений и политизация ранее «естест-

венных оснований». Несмотря на то, что наука и техника являлись основой Просвещения и индустриализации, только в ХХ в. они стали бесспорной основой экономики. Причем граница между наукой и техникой становится все менее четкой в связи с увеличивающейся практической направленностью исследований. С середины ХХ в. проявились негативные эффекты развития техники, которые угрожают человеку, т.е. стала очевидной угроза человечеству, создаваемая человеком. Таким образом, судьба государства сейчас связана с судьбой науки.

3.Индивидуализация, плюрализация и сопряженность при-

знаков. Возрастающая потребность в безопасности с индивидуальной точки зрения основывается на быстрых общественных изменениях, развитии науки и техники, плюрализации повседневного

225

мира, индивидуализации жизненных форм. Когда все зависит от принятого решения, будущее воспринимается как риск, отмечал Н. Луман. В связи с «взрывом знаний» общество достигло положения, когда каждый в рамках своей специализации «знает все ни о чем». Увеличение знаний привело не к увеличению безопасности,

ак увеличению небезопасности и сомнений. Ситуация сомнений и небезопасности усиливает потребность в простых ответах и сильном государстве.

4.Изменение правовых форм. Право реагирует на потерю уверенности разрушением догматических начал и нестабильностью методики. М. Вебер, Н. Луман, Ш. Бройер характеризовали этот процесс как потерю рационализма современного права, в результате которого произошло драматическое увеличение нестабильности. Тем не менее совсем не обязательно видеть в таком историческом изменении права исключительно потерю рациональности, отмечают авторы статьи. Рациональность права заключается в том, чтобы настраивать право на постоянно изменяющуюся окружающую среду. Поэтому не стоит видеть потерю рациональности и слабость в действиях законодателя, который больше не закрепляет одну суверенную волю, а создает новое современное право из соглашений и компромиссов.

5.Предупреждение рисков и знания экспертов: технизация права и политики? Сегодня защита от опасностей сместилась на преодоление трудно просчитываемых, возможно, необратимых технических рисков. Основного коммуникативного средства социального государства – денег – недостаточно, чтобы удовлетворить потребность в защите от них. Центральное значение получает иной ресурс – знания. В связи с тем, что знания не являются ресурсом, доступ к которому может быть закрыт, речь идет в первую очередь о том, каким группам или профессиям будет предоставлена компетенция управлять такими знаниями, формулировать их и представлять их в конфликтных ситуациях.

Естественно, превенция и регулирование новых рисков в большей степени, чем защита от угроз, осуществлявшаяся ранее, связана со знаниями экспертов. Речь идет об экспертах в области естественных и технических наук. Спорным остается вопрос, какие последствия будет иметь перемещение процесса нормирования из области компетенции права в область компетенции инженерных и естественных наук. Что это будет означать, если не законодатель,

анаучные эксперты будут решать, какие риски приемлемы и соот-

226

ветствуют «уровню развития техники»? Новая форма зависимости от инженеров ставит под сомнение «примат права», который подразумевает приоритет политического нормирования по отношению

кнормированию, проводимому техническими советами. Таким образом, больше не господство благодаря знаниям, которое М. Вебер считал основной характеристикой профессионального чиновничества, а господство благодаря «инженерным знаниям» характеризует позицию права в обществе рисков.

Авторы статьи придерживаются точки зрения Райнера Вольфа (Reiner Wolf), что «технизация» права не единообразна, а, напротив, представляет собой необозримое количество разных норм и гетерогенных правил, нуждающихся в постоянном изменении и дополнении. Когда технический прогресс приводит не к большей безопасности, а к большей неуверенности и не-знаниям, обращение

кзнаниям экспертов не должно быть простым перенесением на экспертов бремени принятия решений. В подтверждение своей точки зрения авторы приводят конкретный пример из области биомедицины. С помощью новых методов диагностики, в первую очередь генной диагностики, можно выявить риски возникновения болезней, которые не могут быть вылечены. Врач может проинформировать пациента о риске и вероятности возникновения заболевания, но не может предложить ему лечение. В конечном итоге не знания эксперта, а компетентное обращение с не-знаниями является основой профессиональной компетенции. В перспективе регулятивной политики это означает, что эксперты в этой области не могут быть решающей инстанцией для определения соответствующих рисков, пишут авторы.

Неизвестность как проблема и ее решение: право и политика не-знания. В современном правовом государстве право и политика связаны. Представленная выше проблема, которая порождает неуверенность в праве, коррелирует с изменениями в политической системе. Дилемма общества рисков состоит в том, что негативные последствия, возможные в будущем, являются следствием правомерного поведения или принятия правомерных решений в настоящем.

В.Н. Гиряева

227

Хеллер К.

К ПОНЯТИЮ ОСНОВНЫХ ФУНКЦИЙ ГОСУДАРСТВА (Реферат)

Heller K.

Zum Begriff der Kernaufgaben des Staates // Staat und Recht in europдischer Perspektive: Festschrift Heinz Schдffer /

Hrsg. Akyьrek M., Baumgarten G. – Wien: Manzsche Verl., 2006.

–S. 241–255.

Встатье рассматривается понятие основных функций государства и возможность их делегирования. Основными функциями государства, пишет автор, считаются те, которые могут осуществляться только государством. Функция толкуется в широком смысле – как исполнение общественных функций субъектом права; при этом не имеет значения, какой это субъект права – специально созданный или уже существующий. Однако передача функций не означает полного отказа государства от их исполнения.

Судебная практика Австрии о понятии «основные функции».

Хотя понятие «основные функции» не закреплено в Конституции Австрии, оно встречается в постановлениях Федерального конституционного суда. Например, в постановлении данного суда от 12 января 2001 г., касающемся полномочий Союза надзора за ценными бумагами налагать в административном порядке штрафы, установлено, что компетенция по наложению административных штрафов относится к основным функциям государства, и передача этих функций субъектам права, не являющимся государственными административными органами, противоречит Конституции. Это постановление содержит важное положение о том, что субъекту права, не являющемуся частью государства, не может быть передано ни полное, ни частичное исполнение функции, относящейся к основным функциям государства. В постановлении они определяются как «относящиеся к ядру государственных функций».

Постановлением Федерального конституционного суда от 2 октября 2003 г. было отменено действие ч. 2 § 13 Закона «Об организации электроснабжения». Данный закон уполномочивал

ООО «Энергетический контроль» издавать списки стран, в которых выработка электроэнергии происходит на установках, представляющих собой непосредственную или опосредованную опасность для жизни и здоровья людей, животных и растений. Федеральный

228

конституционный суд пришел к заключению, что ч. 2 § 13 Закона «Об организации электроснабжения» уполномочивала общество с ограниченной ответственностью вводить запрет на закупку энергии в определенных государствах. А такое полномочие является частью внешней политики и, следовательно, функцией, относящейся к ядру государственных функций.

Постановлением Федерального конституционного суда от 15 октября 2004 г. были отменены и положения Закона «О гражданской службе», которые уполномочивали Министерство внутренних дел передавать функции по организации гражданской (альтернативной военной) службы «соответствущим предприятиям». Но на эти «предприятия» данным Законом были возложены не только полномочия по организации прохождения гражданской службы, но и полномочия по освобождению от нее при учете особых семейных или финансовых обстоятельств. Так как это полномочие относится к основным функциям государства, то оно не может быть делегировано.

Важным для понимания толкования «передачи» функций является так называемое «Решение по делу “Austro Control” (1997)», в котором выражена позиция Конституционного суда относительно границ передаваемых функций. Данный суд признал конституционной передачу некоторых государственных функций предприятию ООО «Австро Контроль», так как в рассматриваемом случае не были переданы ни военное дело, ни общая охрана порядка, ни основные функции полиции в области организации воздушных перевозок.

Из анализа постановлений может сложиться впечатление, что Федеральный конституционный суд ввел в оборот новое чуждое Конституции понятие «основная функция». Этот якобы «творческий» подход суда вызывает критику. Но автор статьи отрицает наличие такого «творчества». Оно бы имело место в том случае, если бы Федеральный конституционный суд при определении основных функций исходил из философии или политической экономии. Однако в реальности основанием для такого «творчества» являются те новые вопросы, которые перед Федеральным конституционным судом ставит политика. С середины 90-х годов постоянно возрастает число новых форм организации и исполнения функций. В идеале новой организации и исполнению функций должны предшествовать научные дискуссии и выработка единой научной позиции. Тем не менее Федеральный конституционный суд должен

229

выносить решения по делам, не дожидаясь, пока в науке развернется обширная дискуссия. Что же понимает Федеральный конституционный суд под основными функциями? Это те функции, которые в связи с их значимостью государство должно исполнять самостоятельно посредством своих (государственных) органов, пишет автор. Чтобы постоянно в своих постановлениях не воспроизводить громоздкую формулировку, Федеральный конституционный суд называет эти функции основными. Таким образом, новое понятие «основные функции» − это всего лишь сокращение давно известной формулировки.

Как определить основные функции? Одна из возможностей определения значения функций для отнесения их к основным – это задаться вопросом: какие функции государство должно выполнять само, чтобы не утратить своей сущности? К сущности государства относится осуществление государственного принуждения. Суверенитет государства зависит от того, как оно определит свой правопорядок и как распорядится монополией на принуждение. Однако такая постановка вопроса не поможет разобраться с проблемой основных функций в трактовке Федерального конституционного суда, так как истории известны случаи, когда безопасность государства гарантировала внешняя военная сила, негосударственные институты перенимали полицейские функции, а налоги взимались откупщиками. Из этого следует, что государство, чтобы сохранить себя как таковое, должно держать в своих руках контроль над всей вышеперечисленной негосударственной деятельностью.

Другая возможность определения основных функций – обратиться к основным принципам Конституции. Ответ на вопрос, может ли быть передана функция создания общеобязательных норм, затрагивает принцип демократического государства. Правопорядок должен быть продуктом воли народа, соответствовать воле большинства граждан, обладающих избирательным правом. Следовательно, функция законотворчества может исполняться только органом, который представляет волю народа. Однако при более детальном анализе оказывается, что процесс законотворчества состоит из нескольких этапов. Одним из них является опубликование закона. Поэтому встает вопрос, можно ли передать функцию опубликования закона, поручив частному издательству функцию издания Федерального законодательного вестника (Bundesgesetzblatt) и подготовки «электронного» текста закона для опубликования его в Интернете? Согласно демократическому принципу все действия,

230

которые могут привести к изменению принятого текста, не могут быть переданы частным лицам и субъектам права. Делегирована может быть только техническая помощь. Таким образом, работа с текстом закона, например внесение изменений, до момента его принятия парламентом должна быть проведена только парламентом и его службами. Частным издательствам может быть передана только функция опубликования текста закона, подписанного Федеральным канцлером.

Также на первый взгляд кажется естественным, что отправление правосудия является основной функцией государства. Наряду с законотворчеством правосудие относится к функциям, которые наименее приспособлены к делегированию. Но даже в этом случае не все так однозначно, о чем свидетельствует наличие третейских судов. Согласно теории гражданско-процессуального права третейские суды – часть юрисдикции по гражданским делам, но все же эти суды не являются государственными органами. Они не могут использовать государственное принуждение. Государство, в свою очередь, не может нести ответственность за действия третейского суда. Третейский суд – это институт, основанный на частной автономии. Стороны могут уладить конфликт самостоятельно, а могут обратиться за решением к третьему лицу, т.е. в третейский суд. Поэтому деятельность третейских судов не является частичным осуществлением функции государственного правосудия, она проводится в рамках частной автономии. Деятельность третейских судов становится конституционно-правовой проблемой только в том случае, когда решения судов приходится осуществлять в принудительном порядке. В тот момент, когда государство придает решению третейского суда значение документа, исполняемого в принудительном порядке, оно исполняет свою основную функцию отправления правосудия. Однако в этом случае государство проверяет решение третейского суда не полностью, а только в установленных законом рамках.

Как показывают приведенные выше примеры, основные функции сложно идентифицировать как правовые области или определенную компетенцию. Утверждение, что военное дело, охрана общественного порядка, судопроизводство, внешняя политика – это основные функции государства, неточно. Вернее было бы сказать, что в рамках государственных функций есть такие, от исполнения которых государство не может уклониться или исполнение которых не может никому передать. Область этих функций, назы-

231

ваемых Федеральным конституционным судом основными функциями государства или «функциями, относящимися к ядру государственных функций», определяется их близостью к основным конституционным принципам.

В.Н. Гиряева

Дольцер Р. ХОРОШЕЕ УПРАВЛЕНИЕ: НОВЫЙ

ТРАНСНАЦИОНАЛЬНЫЙ ПУТЕВОДНЫЙ ОБРАЗ

ГОСУДАРСТВЕННОСТИ? (Реферат)

Dolzer R.

Good Governance: Neues transnationales Leitbild

der Staatlichkeit? // Zeitschrift fur auslandisches offentliches Recht und Volkerrecht. – Stuttgart, 2004. – B. 64, H.3. – S. 535– 546.

Автор – директор Института международного права Боннского университета – отмечает, что в научной литературе о государстве все чаще говорят об «уходе государства» (Entstaatlichung), ссылаясь на его эрозию внутри и вовне, на падение значения государства перед лицом гражданского общества и ограничений все более плотной сетью норм международного права и международных организаций. Однако несмотря на реальность этих явлений нет оснований говорить в общем плане об «уходе государства», считает автор. Речь скорее идет о новой модификации государственной деятельности, новом структурировании процесса принятия государственных решений. Здесь нужно избегать и чрезмерно евроцентристского взгляда на ситуацию.

В связи с этим автор анализирует проблему соотношения государства и доктрины good governance («хорошее управление» – англ.). Эта тема в последнее десятилетие стала одной из центральных в обсуждении политики развития в отношении стран «третьего мира». Хотя на немецкий язык это выражение принято переводить как «хорошее ведение правительственных дел», лучше, считает автор, переводить как «ответственное ведение государственных дел», поскольку речь идет не только о деятельности правительства, но и

232

законодательной и судебной властей, да и термин «ответственное» гораздо острее передает суть проблемы.

Вотличие от многих других распространенных понятий международной правовой политики, генезис good governance совершенно отчетлив и восходит к исследованию Всемирного банка 1989 г., показавшего, что африканские страны южнее Сахары при наличии здравых макроэкономических решений практически совершенно не имеют эффективных институтов для их проведения, правового регулирования и контроля. Об этом говорится и в так называемом «Вашингтонском консенсусе» 1990 г., предусматривающего меры институционального характера для Латинской Америки в области политики развития. Но тогда еще good governance как понятие не встало на повестку дня международной политики.

В1992 г. в докладе Всемирного банка впервые было сформулировано концептуально-нормативное понимание good governance и выдвинуты соответствующие требования в отношении публичного сектора, правового регулирования, ответственности, прозрачности

ипубличного доступа к информации о государственной деятельности. В следующем докладе (1994) обращалось внимание на значение не только исполнительной, но и законодательной и судебной ветвей власти. В 1997 г. Всемирный банк уже в общей форме подчеркивал необходимость эффективного государства.

Тем самым, пишет автор, наступил третий, после 1945 г., этап в эволюции политики развития. Сначала речь шла о необходимости индивидуальных проектов, затем подчеркивались макроэкономические требования. Наконец, с 90-х годов было осознано значение эффективных государственных учреждений.

В«Соглашении Котону» (2000) доктрина good governance была положена в основу сотрудничества в сфере развития ЕС с около 80 государствами Африки, Карибского бассейна и Тихого океана. С тех пор уже не сам принцип, а два направления его реализации стали предметом дебатов, которые частично имеют идеологический характер и ведутся до сих пор. Во-первых, является ли

ив какой мере параметр правопорядка, особенно соблюдение прав человека, составной частью good governance. Во-вторых, соответствует ли этому принципу образ сильного государства, регулирующего или вмешивающегося, пользуясь своим авторитетом, либо, наоборот, образ слабого государства (lean state), которое очень умеренно ограничивает свободу частного сектора и экономит государственный бюджет.

233

Согласно ст. 9 раздела 3 «Соглашения Котону» good governance – это «транспарентное и ответственное управление человеческими, природными, экономическими и финансовыми ресурсами в целях справедливого (equitable) и устойчивого развития» (с. 539). Оно означает прозрачный процесс принятия решений, господство права в управлении и распределении ресурсов, создание возможностей для разработки и осуществления необходимых мероприятий. Специально указывается на необходимость борьбы с коррупцией. В той же ст. 9 отмечается связь good governance с правами человека, демократией и правовым государством, однако без раскрытия природы этой связи.

Регулирование вопросов, относящихся к good governance, включает так называемый структурный диалог, подразумевающий обмен информацией между государствами-участниками в целях лучшего взаимопонимания и обсуждения приоритетов, а также обязательные консультации в случаях, когда одна из сторон считает, что какая-либо из других сторон нарушает основополагающие стандарты прав человека, демократии и правовой государственности. В случае невозможности прийти к соглашению в ходе таких консультаций обвиняющая сторона может прибегнуть к приостановке действия соглашения, т.е. предоставления помощи для развития. Автор считает примечательным, что обязательный консультационный механизм при этом отнесен только к сфере соблюдения прав человека, демократии и правовой государственности, но не к принципу good governance как таковому.

Делается вывод, что содержание обсуждаемого понятия в значительной степени совпадает с принципами прав человека, демократии и правового государства: государство, нарушающее одно, нарушает и другое. Комиссия ЕС в октябре 2003 г. заявила, что, по ее мнению, перечисленные три принципа основываются на good governance, но не идентичны ему. Последний имеет более прагматический характер, имеет в виду основополагающие аспекты функционирования каждого общества, каждой политической и социальной системы. Автор приводит формулировки других международных организаций с аналогичным смыслом.

Хотя нельзя делать вывод, что good governance требует соблюдения какого-то специального стандарта, следует, как правило, исходить из того, что государство – участник договора, имеющее проблемы с соблюдением прав человека, демократии и правовой государственности, в принципе обязано приложить усилия для

234

улучшения ситуации, иначе такое государство не соблюдает договорно взятое обязательство. Контекст «Соглашения Котону» предполагает в таких ситуациях обязательность действия консультационного механизма и затем возможность санкций. До сих пор ЕС прибегал к этому механизму 12 раз, осознавая при этом, что всегда вставала дилемма необходимости санкций и негативного их воздействия на положение бедных слоев населения.

В целом концепция good governance служит сегодня не только осознанию целей, форм деятельности и организации государства в области политики развития, но и ее реальных возможностей и пределов. По мнению специалистов, результаты помощи в развитии в последние десятилетия являются отнюдь не бесспорными в улучшении условий жизни в странах-реципиентах. Но во всяком случае, считает автор, ориентация на эту концепцию является серьезной попыткой понять не только причины примеров безуспешной экономической политики помощи в развитии, но и ее структурные проблемы.

При этом следует учитывать, что новая ориентация политики развития на концепцию good governance не должна рассматриваться с точки зрения ее краткосрочных перспектив. Она позволяет бизнесу стран-доноров сосредоточиваться на крупных долгосрочных проектах и подразумевает также и «хорошее управление» стран-доноров в осуществляемых мероприятиях.

С точки зрения международного права применение на практике концепции good governance означает вторжение в сферу суверенитета государства-реципиента гораздо глубже, чем это происходит в случае поддержки отдельных проектов или стимулирования макроэкономической дисциплины. Организационное строительство государственной жизни в духе этой концепции вместе с поддержкой основ правовой государственности, разделения властей, независимости судов, уважения прав человека оставляют мало места domaine reserve в классическом смысле. Принципу невмешательства оставляется лишь узкое поле применения.

Тем не менее если еще в 70–80-х годах политика финансовой помощи Всемирного банка и МВФ, тогда еще слабо обусловленная, подвергалась критике за ограничение суверенитета странреципиентов, то теперь, в связи с новой доктриной, можно было бы ожидать всплеска подобной критики. Но ее нет. Произошло изменение настроений не только в странах-донорах. В странахреципиентах значительно приглушились призывы к сохранению

235

суверенитета над природными богатствами и в сфере экономики. Их место заняло активное стремление к интеграции в мировую экономику, борьба за новые торговые отношения и привлечение иностранного капитала и технологий. В этих условиях good governance рассматривается как предпосылка экономического роста и успешной борьбы с бедностью.

В заключение статьи автор пишет, что «формальный принцип равенства государств и принцип невмешательства в современном мире глобальной взаимозависимости в отношении безопасности и благосостояния больше не могут служить исходным пунктом международно-правовых и международно-политико-правовых обсуждений» (с. 545). Массив уже существующих норм указывает на некоторую модификацию, если не отказ от этих принципов. В центре юридико-политических дискуссий сегодня должны находиться реально существующие проблемы сообщества государств, а не догматические основы традиционного международного права с его акцентом на центральное значение государственного суверенитета.

По мнению автора, только практика предстоящих десятилетий покажет, может ли good governance действительно реализоваться в качестве путеводного образа государственности в международных отношениях. Если это будет действительно так, то вектор дальнейшего изменения международного права в направлении от координации к кооперации распространится на международный порядок, где, с одной стороны, существование государственности будет подтверждено и укреплено, а с другой – станет ближе идеалам прав человека, демократии и правового государства.

Н.Н. Деев

236

Керстен Й.

ЭВОЛЮЦИЯ КОНЦЕПТА «ОБЕСПЕЧЕНИЕ СУЩЕСТВОВАНИЯ» В РАБОТАХ ЭРНСТА ФОРСТХОФФА

(Реферат)

Kersten J.

Die Entwicklung des Konzepts der Daseinsvorsorge im Werk von Ernst Forsthoff // Der Staat. – B., 2005. – Bd. 44, H. 4. – S. 543–570.

Понятие «обеспечение существования» – центральное в концепции немецкого юриста-государствоведа Эрнста Форстхоффа (1902–1974), одного из видных представителей консервативного направления в государственно-правовой и общественно-поли- тической мысли Германии. В этом понятии заключен глубокий социально-политический, социально-психологический и экзистенциальный смысл.

Будучи в конце 20-х годов XXI в. сторонником почвеннического (vцlkischеs) «младоконсерватизма» в духе К. Шмитта и Э. Юнгера («консервативной революции», направленной против Веймарской республики), Форстхофф анализировал структурные изменения в местных (коммунальных) общинах и самоуправлении в целом в условиях индустриальной революции и урбанизации. Он пришел к выводу, что коммунальная общность (kommunale Gemeinschaft), как и городское сообщество (urbane Gesellschaft), ин-

тегрируется общим интересом жителей, который состоит в обеспечении условий повседневного существования. Этот процесс сопровождается политизацией понятия «обеспечение повседневного существования» людей в обществе. В ситуации Веймарской демократии местные общины становились добычей «поликратических»

и«плюралистических» партий, что вело к кризису легитимности государственной власти. Обеспечение повседневного существования индивида стало основой легитимации государственной власти

иуправления. Форстхофф выступал за экономически активное «обеспечивающее государство» (Versorgungsstaat). Но такое государство способно стать «тотальным государством», не знающим границ между публичным и частным, политизирующим все сферы

237

жизни. В его политике не остается места для коммунального самоуправления.

Форстхофф ориентировался в тот период на авторитарное прусское «хозяйствующее государство», призванное обеспечивать достойное существование и порядок в обществе1.

В работе «Тотальное государство» (1933) Форстхофф выделяет два типа порядка в организации государства: «народный порядок» и «порядок господства». Оба выражают «тотальность политического» и отрицают правовые гарантии автономии индивида. «Народный порядок» поддерживается «осознанием родственной однородности». Дисциплинирование этой общности осуществляется средствами «тотального рабочего государства» и следованием всего немецкого народа Гитлеру как фюреру «движения». Над «народным порядком» «по необходимости» ставится недемократический» порядок господства. Хотя Гитлер стал фюрером рейха, государство в отличие от «движения» не может раствориться в личности фюрера. Оно есть форма политического существования народа и связано «традицией, законом и порядком». Автор последовательно отграничивал принцип фюрерства от бюрократии и в конечном счете отождествлял государство именно с ней. Бюрократия легитимитируется, «обеспечивая существование», поддерживая упорядоченную и нормальную деятельность общественных служб, удовлетворяя «управленческие потребности миллионных городов». Согласно Форстхоффу, только государственное управление должно было иметь автономию в тоталитарном государстве Гитлера.

Прозвучавшие со стороны идеологов национал-социализма обвинения в «этатизме» и требования признать понятие «националсоциалистическое государство» вынудили Форстхоффа во втором издании работы пойти на уступки, однако он по-прежнему защищал самостоятельность государственного управления по отношению к политическому руководству, внося некоторые изменения в анализируемый концепт, которые получили развитие позже.

Работа «Управление как субъект эффективной деятельности» (1938) посвящена социально-психологическому содержанию понятия «обеспечение существования». По его мнению, техническое развитие средств информации и коммуникаций сокращает естественное жизненное пространство человека, он осознает свою неспо-

1 Э. Форстхофф приветствовал захват власти А. Гитлером, но затем отошел от национал-социализма.

238

собность удовлетворить потребности повседневного существования, оно ему представляется искусственным и наполненным рисками. Гарантии безопасности и достойного существования, по его мнению, способно обеспечить ему государство в лице бюрократии. Это стремление к безопасности конституирует политическую общность. Индивид скорее откажется от индивидуальных свобод, чем будет жить в обществе, в котором он вынужден сам нести риски своего существования. Он «обменивает» свободу в обществе на участие в общности, которая совершенно избавляет его от рисков. Поэтому, гласит тезис Форстхоффа, «основные права» принадлежат истории, а на их место приходит участие, понимаемое не как субъективное право, а как правовое положение члена народной общности.

Автор статьи отмечает, что широта обоснования понятия «обеспечение существования» не позволила Форстхоффу четко определить границы последнего. В принципе оно должно охватывать все государственные функции, обеспечивающие потребительские нужды, включая социальное обеспечение. При этом, как и прежде, «обеспечение существования» и «дисциплинирование существования» составляют две стороны одной медали. В 1941 г. Форстхофф вносит небольшую, но существенную и ориентированную на будущее поправку в трактовку обсуждаемого концепта. Он отмечает, что государственное обеспечение достойного существования должно соответствовать личности отдельного человека. Тем самым, по мнению автора, Форстхофф оставил прежнюю установку на авторитарный, тотальный контроль над человеком посредством «обеспечения существования».

В период 1942–1952 гг. Форстхофф развивает интерпретацию «обеспечение существования», намеченную в 1941 г.: оно должно быть достойно образа человека, содержащегося в христианстве. Оно по-прежнему рассматривается широко, как «ведущее понятие», но теперь «обеспечение существования» выступает функцией социального государства, реализуемой государственным управлением. Однако формально-правовые очертания анализируемого понятия отсутствуют.

Принятие в 1949 г. Основного закона ФРГ с его юридификацией политики, включая «обеспечение существования», разочаровало Форстхоффа. Он назвал Германию «интровертированным правовым государством». Принципы Основного закона стали объектом его критики. Форстхофф подвергал сомнению нормативность

239

конституционно-правовых положений в отношении социальной государственности, а также трактовку основных прав как объективной ценности. Этим принципам он предпочитал тезис о непосредственном нормативном значении самостоятельности государственного управления в сфере обеспечения достойного существования, признавая за фундаментальными положениями ст. 20 Основного закона только значение формально понимаемого принципа правового государства. Но тем самым государственное управление теряло привязку к формальной конституции. И если в предыдущий период «обеспечение существования», пишет автор статьи, могло считаться «сохранением места» для принципа социального государства, то после 1949 г. оно превращается в параконституционное альтернативное понятие (Gegenbegriff) по отношению к конституционноправовому положению о социальном государстве.

Сознавая свою «конституционно-правовую недостаточность», Форстхофф в 50-е годы внес новые изменения в свой концепт. Он стал анализировать социально-психологические последствия отчуждения человека, рассматривая его как потребителя и объект господства – в повседневной жизни и на уровне местного (коммунального) управления. Форстхофф пришел к мнению, что необходимо активное демократическое участие гражданина в «обеспечении существования» на местном уровне – хотя бы это и сопровождалось экономическими издержками и партийным политизированием. «Обеспечение существования» рассматривалось теперь как дело не только специалистов и бюрократов, но и активного гражданина, а дисциплинирование посредством участия в принятии решений государством заменялось демократическим самоопределением.

В 60-е годы ХХ в. появляются новые темы и повороты в трактовке понятия «обеспечение существования», связанные с исследованием соотношения государства и индустриального общества. Впервые достигнутую в Германии социальную стабильность ученый связывал не с государством, а с индустриальным обществом. Обеспечение достойного существования индивида – результат деятельности общественных субъектов, государство выполняет здесь только комплементарную функцию. Возникло «нечто смешанное из государства и промышленности», ответственность за обеспечение существования уже находится не «тотально» у государства, а разделена между ним и общественными субъектами. При этом главные функции государства состоят в гарантии свободы индиви-

240

да и общего блага. Только они могут воспрепятствовать повороту к «тотальному обществу». Форстхофф формулирует парадокс: «Именно те обстоятельства, которые ослабляют государство, позволяют его сохранить, если не сказать усилить». Но тотально уже не государство, а общество.

Если раньше Форстхофф объединял социальные и технические изменения общей формулой – «индустриализация», то теперь он различает «социальную и техническую реализацию». Первая в ФРГ уже завершена, крупные социальные реформы не нужны и невозможны. Техническая же реализация, как аспект индустриального общества, бросает новый динамичный вызов внутренней политике. По мнению ученого, «загрязнение окружающей среды» и «генетика человека» требуют новых форм «обеспечения существования». И государство должно реагировать посредством нового планирования, ориентированного на развитие. Но решение проблемы «технического обеспечения существования» находится, по мнению Форстхоффа, за пределами компетентности суждений гражданина. Поэтому он скептически относится к какому-либо участию граждан за пределами участия в выборах, и особенно в местном самоуправлении. У Форстхоффа закончился демократический порыв, отмечает автор статьи, причем как раз в то время, когда общество открыло новую тему для демократизации.

Э. Хорстхофф пережил и воспринял идеологизацию 60-х годов. События 1968 г. стали контрапунктом в последнем варианте трактовки темы всей его жизни (сочетания государства, «обеспечения существования и социального дисциплинирования»), прозвучавшем в работе «Государство индустриального общества» (1971). Сквозь всю книгу проходит тема «ситуации опасности» («Ernstfall») в индустриальном обществе и роли государства. Для ученого она неотделима от проблемы обеспечения существования в индустриальном обществе. Бунтовавшие студенты критиковали капитализм, но воздерживались от атак на полную занятость и благосостояние. Ценой последнего для индивида в индустриальном обществе является приспособление и коллективная самодисциплина. Студенческие бунты для Форстхоффа – это всего лишь «трудности ассимиляции». Индустриальное общество, считал он, оставит без последствий «май 1968-го», применив «обеспечение существования» в качестве инструмента господства и дисциплинирования: кто не хочет приспосабливаться, лишится возможностей участия. Если индустриальное общество будет потрясено в своих основах, то воз-

241

никнет «общество риска», только образца не 1938-го, а 1971 г. Для него исключительным случаем была бы гражданская война. Поэтому в 1971 г. у Форстхоффа существовала такая альтернатива: сильное государство индустриального общества или сильное государство общества периода после гражданской войны.

Автор статьи заключает, что с помощью концепта «обеспечение существования» нельзя в правовом ключе вести дискуссию об инструментах обеспечения общих экономических интересов в свете соотношения рынка и плана, поскольку в нем отсутствует развернутая правовая, в формальном смысле, программа. Это соци- ально-политическая теория легитимации, трактующая изменения в осуществлении господства при переходе от гражданского общества к индустриальному. Хотя Европейская комиссия использовала в 1996–2000 гг. понятие «обеспечение существования», она не восприняла концепт Форстхоффа. Автор считает, что в основе социологического описания Форстхоффом индустриальной современности лежит пренебрежение активным гражданином. В его антропологии человек вообще остается социально и политически пассивным. Пересмотр этой позиции, который ученый начал в 1957 г., не был им продолжен. Значение Форстхоффа в том, что он, разделяя ошибки и заблуждения 20–30-х годов, сам сознательно исправлял их. Например, в своей последней работе «Государство индустриального общества» он написал, что «берет назад» «Тотальное государство». В правовом историческом мышлении «с одной стороны, нельзя отделаться от Эрнста Форстхоффа, а с другой – нельзя просто к нему вернуться» (с. 569).

Н.Н. Деев

242

Эррерос Ф., Криадо Э. ГОСУДАРСТВО И РАЗВИТИЕ

СОЦИАЛЬНОГО ДОВЕРИЯ (Реферат)

Herreros F., Criado H.

The state and the development of social trust // Intern. political science rev. – Avenel, New Jersey, 2008. – Vol. 29, N 1. –

P.53–71.

Встатье Франсиско Эррероса (Испанский национальный исследовательский совет, Мадрид) и Энар Криадо (университет Комплутенсе, Мадрид) рассматриваются проблемы влияния государства на динамику социального доверия. По мнению авторов, государство способно играть позитивную роль в качестве третьей стороны, способствующей росту взаимного доверия между членами общества, но эта функция в значительной степени зависит от эффективности государственных институтов. Вместе с тем авторы полагают, что позитивное влияние государства на динамику социального доверия проявляется неравномерно в отношении мажоритарных и миноритарных этнических групп.

Эррерос и Криадо отмечают, что в современной литературе о проблемах социального капитала, и в частности проблеме социального доверия, все большее внимание уделяется роли государственных институтов. Причем роль государства нередко характеризуется

внегативном плане. Так, например, в исследовании Буа и Познера1 отмечается, что дефицит социального капитала в Южной Италии исторически может быть объяснен теми препятствиями, которые норманнское государство создавало развитию отношений сотрудничества между крестьянами этого региона. Другие исследователи

вкачестве причин низкого уровня социального доверия в этой час-

ти Италии указывают на целенаправленную политику испанских правителей в XVI–XVII вв.2 или – для более позднего периода –

1Boix C., Posner D. Making social capital work: A review of Robert Putnam’s

Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy // Harvard university centre for international affairs. – 1996, N 96 (4).

2Padgen A. The destruction of trust and its economic consequences in the case of eighteenth – century Naples / Gambetta D. (ed.) – L., 1988.

243

итальянского государства1. Многие авторы также обращают внимание на негативную роль коммунистических режимов, политика которых вела к систематическому подрыву социального доверия2. В то же время в работах других исследователей акцентируется позитивная взаимосвязь между государственными институтами и развитием социального доверия3.

По мнению авторов статьи, большинство эмпирически ориентированных исследований влияния государства на динамику социального доверия отличаются недостаточным теоретическим обоснованием связи между этими двумя переменными. Кроме того, в большинстве исследований имплицитно постулируется равномерное воздействие государства на различные социальные группы. Но эта посылка едва ли верна в приложении к современным обществам, отличающимся высоким уровнем этнической и культурной гетерогенности. Так, степень легитимности государственных институтов неодинакова с точки зрения различных этнических групп, проживающих на территории одного государства. Те из них, которые воспринимают ее более позитивно, оказываются более восприимчивыми и к вкладу государства вукрепление социального доверия.

Эррерос и Криадо предлагают свою трактовку доверия, рассматривая его в рамках теории рационального выбора. Этот подход отличается от понятий «морального доверия»4 или «альтруистического доверия»5. Последние больше ориентированы на понятие «соответствия оказанному доверию» (trustworthiness), чем на идею доверия. Внутренние моральные мотивации субъекта доверия (truster) оказываются при этом доминирующими, тогда как теория рационального выбора, напротив, требует более надежной инфор-

1Huysseune M. Institutions and their impact on social capital and civic culture: The case of Italy / Hooghe M., Stolle D. (eds.) – N.Y., 2003.

2См.: Social capital and transition to democracy / Badescu G., Uslaner E. (eds.). – L., 2003; Mondak J., Gearing A. F. Civic Engagement in a post-communist state // Political psychology. – L., 1998. – N 19 (3); Nichols Th. M. Russian democracy and social capital // Social science information. – P., 1996. – N 35 (4).

3См.: Trust and governance / Braithwaite V., Levi M. (eds.) – N.Y., 1998; Hardin R. Trustworthiness // Ethics. – Chicago,1996. – N 107 (1); Huck S. Trust, treason and trials: An example of how evolution of preferences can be driven by legal institutions //J. of law, economics and organization. – Chicago, 1998. – No. 14 (1); Democracy and trust / Warren M.E. (ed.) – Cambridge, 1999; Trust and distrust in organizations / Kramer R.M., Cook K. S. (eds.) – N.Y., 2004.

4Uslaner E. The moral foundations of trust. – Cambridges, 2002.

5Mansbridge J. Altruistic trust / Warren M. E. (ed.) – Cambridge, 1999.

244

мации относительно других людей как потенциальных объектов доверия (trustee).

Различные определения доверия в контексте теории рационального выбора были предложены Дж. Коулменом1 и Р. Хардиным2. Коулмен определяет доверие как решение сотрудничать в ситуации неопределенности. Но решение доверять оказывается при этом равнозначным решению сотрудничать, что представляется избыточным. Для Хардина доверие – это затаенный (encapsulated) интерес. Согласно Хардину, доверие является ожиданием того, что объект доверия соответствует интересам субъекта доверия. Схожей точки зрения на доверие придерживаются и авторы статьи: доверие есть ожидание относительно предпочтений объекта доверия (с. 35). Такое доверие не имеет ничего общего со слепой верой. Но оно также не требует максимальной полноты информации о предпочтениях объекта доверия, поскольку сбор такой информации слишком дорог. Достаточной является частичная информация, на основании которой доверитель сможет с высокой долей вероятности судить о надежности объекта доверия.

Государство может оказывать влияние на ожидания одних граждан в отношении надежности других граждан, действуя в качестве третьей стороны, гарантирующей договоренности. Отношения, основанные на доверии, сопряжены с некоторым риском, поскольку объект доверия может не оправдать ожидания доверителя. Но этот риск может быть уменьшен благодаря участию третьей стороны, выступающей гарантом соглашений между сторонами отношений доверия.

Авторы статьи приходят к выводу о том, что государство способно оказывать позитивное влияние на динамику социального доверия. Чем более эффективно государство, тем выше степень социального доверия. Эррерос и Криадо дают краткий обзор скептических высказываний в отношении такой роли государства. В частности, скептики рассматривают государство в качестве субститута доверия, снижающего необходимость в доверии как таковом3. По сути дела, скептики отстаивают существование некоторого рода компромисса между ролью государства как третьей стороны, гарантирующей соглашение, и развитием социального доверия.

1Coleman J.S. Foundations of social theory – Cambrige,1990.– P. 99–100.

2Hardin R. Trust and trustworthiness. – N.Y., 2002. – P. 3.

3Ullman-Margalit E. Trust, distrust and in between / Hardin R. (ed.) – N.Y., 2004. – P. 65.

245

В противовес этим суждениям авторы статьи выдвигают собственные гипотезы. Первая гипотеза состоит в том, что если государство неэффективно в обеспечении частных соглашений, вероятность того, что одни граждане будут доверять другим, ниже, чем в случае, если государство эффективно и некоррумпировано (с. 57). Кроме того, принимая во внимание фактическое неравенство различных социальных и этнических групп, вероятно и наличие неравенства в распределении доверия. Исследования общественного мнения выявляют различия между социальными группами в степени их идентификации с политическими институтами1. Эти различия значительно усиливаются в этнически и расово гетерогенных обществах. В связи с этим авторы выдвигают вторую гипотезу: по мере повышения эффективности институтов государства исходные различия в уровне социального доверия между мажоритарными и миноритарными группами будут увеличиваться, причем рост эффективности государства будет оказывать большее воздействие на развитие социального доверия у этнического большинства, чем у групп меньшинств (с. 59).

Для подтверждения своих гипотез авторы проанализировали данные европейского социального опроса (European social survey) за 2002–2003 гг., проведенного в 22 странах Западной и Центральной Европы, а также в Израиле. На основе этих данных авторы разработали многоуровневую модель, позволяющую выявить механизмы взаимосвязи между эффективностью государства и социальным доверием. Социальное доверие выступает в этой модели в качестве зависимой переменной. Ответы респондентов на вопрос о готовности доверять другим людям служат индикатором, позволяющим судить об уровне социального доверия. Ответы расположены на шкале от 0 до 10, где 0 свидетельствует о полном отсутствии доверия, тогда как 10 – о максимальном доверии.

Кроме того, в модель Эррероса и Криадо включены два типа независимых переменных. Первая переменная связана с эффективностью государственных институтов. Она рассчитана на основе данных Индекса государственных институтов (Public Institutions Index), включенного Всемирным экономическим форумом в Доклад о глобальной конкурентоспособности за 2003–2004 гг. Низкие

1 См.: Newton K. Social and political trust in established democracies. Critical citizens: global support for democratic governance / Norris P. (ed.) – Oxford, 1999; Stimson J.A. Public opinion in America: Moods, cycles and swifts. – Boulder, 1999.

246

показатели Индекса, включающие такие параметры, как защита прав собственности или степень независимости юридической системы, указывают на недостаточную эффективность государственных институтов, и наоборот. В частности, из 22 стран самые высокие показатели имеет Дания (6,56), самые низкие – Польша (4,17). Второй переменной является коэффициент Джини, показывающий уровень неравенства в распределении доходов, который также может влиять на динамику социального доверия.

К числу независимых переменных, связанных с социальным статусом индивида, относятся принадлежность к большинству или к меньшинству по уровню образования, доходов, степени участия в общественных объединениях и т.д. Учет этих показателей позволяет проверить вторую гипотезу, согласно которой при низком уровне эффективности государства разница в социальном доверии между меньшинством и большинством незначительна, но она начинает расти по мере повышения эффективности государственных институтов.

Применение разработанной авторами модели в целом подтверждает их гипотезу о позитивном влиянии государства на динамику социального доверия. Причем эта оценка получает свое подтверждение даже после того, как исследователи вносят поправки, связанные с неравномерностью в распределении национального дохода на душу населения. По их мнению, колебания коэффициента Джини не оказывают существенного влияния на динамику социального доверия и, соответственно, не могут служить для ее объяснения. В то же время на уровень социального доверия достаточно сильное влияние оказывают уровень образования и участие в ассоциациях.

Сравнив данные, относящиеся к Дании и Польше, авторы рассчитали ожидаемые показатели социального доверия по двум различным сценариям. Для Дании как страны с наивысшим уровнем эффективности государственных институтов показатель социального доверия, рассчитанный применительно к гражданину со средним уровнем образования, участвующему по крайней мере в одном общественном объединении и не относящемуся к этническому меньшинству, составил 86,6%. Такой же показатель для Польши составил 57,8%. Тем самым гипотеза о влиянии государства на показатели социального доверия получила подтверждение.

Вторая гипотеза состояла в том, что уровень социального доверия будет более высоким в мажоритарных группах по мере роста эффективности государственных институтов. Эта гипотеза прове-

247

рена на основе сопоставления данных о принадлежности индивидов к этническим меньшинствам и Индекса государственных институтов. В разработанной авторами модели этот показатель является статистически значимым.

Эррерос и Криадо рассчитали показатели социального доверия как для граждан со средним уровнем образования, участвующих по крайней мере в одной ассоциации и принадлежащих к мажоритарной этнической группе, так и для представителей этнического меньшинства с тем же уровнем образования и участия в общественных объединениях. При этом учитывался различный уровень эффективности государственных институтов. Полученные авторами статьи результаты заключаются, во-первых, в том, что для представителей мажоритарной группы показатели социального доверия оказываются выше на всех уровнях эффективности институтов государства. Во-вторых, разница в уровнях социального доверия между мажоритарными и миноритарными этническими группами начинает усиливаться по мере роста эффективности государства. Так, при очень низком уровне эффективности государства уровень социального доверия составляет 54,6% для этнического большинства и 54,1% для групп этнических меньшинств. На высоком уровне эффективности государства разница в показателях социального доверия становится очень значительной: 90% для большинства и 66,3% – для миноритарных этнических групп. По мере повышения эффективности государственных институтов социальное доверие начинает возрастать и в среде этнических меньшинств, но темпы его роста существенно отстают от показателей повышения социального доверия в мажоритарной этнической группе. Это происходит потому, что этнические меньшинства демонстрируют значительно большую степень недоверия по отношению к политическим институтам. Авторы приходят к выводу, что уровень социального доверия, характерный для различных этнических групп, можно рассматривать в качестве индикатора их социальной интеграции. Если государство стремится играть более значимую роль в повышении социального доверия среди этнических меньшинств, оно должно принять меры для повышения собственной легитимности в глазах представителей групп меньшинства.

Д.В. Ефременко

248