Инновационная модель оценки эффективности системы государственного управления (90

системы социально и экономически приемлемых форм организационной структуры государственного управления.

В диссертационном исследовании подчеркивается, что действующие модели государственного управления уже не отвечают активным процессам перехода к инновационному типу развития социально-экономических систем. Поэтому в работе предложено дополнить действующую модель четвертым уровнем управления, а именно, информационно-аналитическим (рис. 1).

Политическийуровень системыгосударственного управления

Рис. 1. Структурирование уровней системы государственного управления

Принятие каких-либо адекватных управленческих решений сегодня невозможно без информационно обеспеченного анализа всей совокупности взаимодействующих общественных отношений, сложившихся в информационном контуре региональной социально-экономической системы. Системной ошибкой является недооценка в любой системе управления такого важного вида связей, как информационно-коммуникационные связи, формирующиеся в едином информационном пространстве. Это обусловлено тем, что орган государственного управления, его подразделения и подведомственные учреждения составляют гармонизированную совокупность подсистем, тесно связанных с реализацией функций, вытекающих из общей системы целей функционирования системы государственного управления. Оно должно содержать помимо функциональных и организационно-экономических подсистем также информационную подсистему, пронизывающую все уровни управления. Функциональные подсистемы реализуют содержательную составляющую процесса, его стадий; организационно-экономические – представляют форму их функционирования и

11

управление, а информационные – обеспечение и поддержку коммуникационных связей между первыми двумя, что жизненно важно для всей системы государственного управления в целом.

Единая информационно-аналитическая система способна обеспечить не только получение любой необходимой информации о состоянии того или иного управляемого объекта, отрасли, параметра или индикатора, показателя или их совокупности, но и использование совокупности инновационных технологий управления, их сбалансированное внедрение по всем уровням.

Все это позволяет заключить, что организационная структура государственного управления, объединенная в единую информационноаналитическую систему, может служить основой и условием формирования и реализации инновационного подхода в развитии системы государственного управления и оценке его эффективности.

3. Разработана авторская методика оценки государственного управления, в которой подход, в отличие от используемых методик, построен на основе системы сбалансированных показателей и позволяет учитывать социальные параметры, способность системы государственного управления развиваться, ее восприимчивость к нововведениям.

Впроцессе исследования обосновано, что оценка эффективности управленческого воздействия должна осуществляться с помощью системы индикаторов, характеризующих как текущее, так и ожидаемое состояние объекта управления. Эффективность систем государственного управления должна оцениваться по степени достижения ими поставленных целей. Сложность решения этой задачи связана с необходимостью корреляции показателей, характеризующих отдельные аспекты деятельности субъекта и объектов управления.

Всуществующей отечественной практике применяется ряд методик количественной и качественной оценки экономической эффективности государственного управления. Как правило, оценка определяется совокупностью параметров, характеризующих организационно-технический уровень органов государственного управления, что недостаточно для объективности самого процесса оценки. Не дает объективной оценки и методика, используемая Правительством Российской Федерации, так как здесь, во-первых, отсутствует оценка достижения цели. Во-вторых, не определен эталон значения оценивающего параметра. В-третьих, не все показатели могут быть интегрированы в единую совокупность функционально взаимосвязанных показателей. В-четвертых, целевой индикатор («интегральный показатель»), рассчитывается с использованием системы коэффициентов и экспертных оценок,

12

на которые в основном и опирается оценка, что определяет в значительной степени ее субъективный характер.

Разрешить значительную часть этих проблем позволяют инновационные технологии, в частности, предлагаемая в диссертационном исследовании методика сбалансированных показателей. Достоинством данной системы является ее целостный подход к оценке эффективности, в результате чего критериями эффективности становятся не только экономические показатели, но и индикаторы, оценивающие социальные параметры, способность государственной организации развиваться, ее восприимчивость к нововведениям. В рамках системы сбалансированных показателей в диссертационной работе предлагается классифицировать управленческие процессы на пять основных групп:

–процессы управления предметной деятельностью органов государственной власти;

–процессы управления взаимоотношениями органов государственной власти с юридическими и физическими лицами, их объединениями и организациями;

–инновационные процессы в рамках организационно-экономической структуры органов государственного управления, ее адаптации к быстро меняющимся тенденциям социально-экономического и политического развития;

–процессы, связанные с формированием законодательной и нормативноправовой базы функционирования органов государственного управления;

–процессы, связанные с построением системы индикаторов и моделей оценки эффективности системы государственного управления.

Инновационность подхода заключается в гибком сочетании совместимых методов оценки эффективности функционирования органов государственного управления в зависимости от того, какие критерии эффективности представляются наиболее важными, насколько оперативно и с какими затратами могут быть внедрены те или иные методики с учетом региональных особенностей социально-экономического развития.

4. Разработан инновационный инструментарий оценки эффективности системы государственного управления: сформирована совокупность индикаторов оценки, предложено применение индикаторов- «предвестников», построение и использование графа функциональных взаимосвязей для факторного анализа, разработаны алгоритмы расчета показателей.

В процессе исследования обосновано, что приоритетом в совершенствовании системы государственной власти должны быть ориентиры на новые управленческие технологии, построенные на синхронизации инновационных процессов на всех уровнях государственного управления, что

13

возможно только при условии действенной реализации государственной службой ее социального информационно-коммуникационного предназначения.

При этом осуществление государственно-служебной деятельности в едином информационном пространстве ведет к образованию общего в системе государственного управления инновационного поля, что, в свою очередь, обеспечивает возможность дифференцированно управлять социальными и экономическими инновационными процессами. Общая направленность и синхронность инновационных процессов в государственно-общественных отношениях является источником динамичного и одновременно устойчивого развития региональной социально-экономической системы.

В процессе разработки методики оценки государственного управления выявлено, что инновационным инструментом повышения его эффективности является использование системы индикаторов-«предвестников» появления угроз и рисков социально-экономического развития региона, которые имеют превентивный характер, а также графа функционально связанных индикаторов. Проведенные нами исследования выявили, что показатели оценки эффективности деятельности органов власти целесообразно структурировать в виде графа, вершинами которого являются взаимосвязанные показатели, а дуги (связи между ними) – алгоритмы расчета значений показателей. При этом вершина олицетворяет интегральный индикатор, характеризующий общую цель системы государственного управления. На рис. 2 представлена общая структура этого графа.

Обоснованность данного вывода подтверждена практикой использования в Республике Татарстан в качестве основного инструмента государственного управления экономикой системы индикативного управления, в структуре которого вершина графа – это интегральный индикатор «Качество жизни населения».

Построение и использование графа функциональных взаимосвязей позволяет провести факторный анализ при любом изменении внешней (к региональной экономике) и внутренней среды и на основе выбранных индикаторов-«предвестников» оценить степень возможных угроз и рисков и избежать экономических и управленческих дисбалансов, которые ведут к снижению эффективности государственного управления.

14

Интегральный показатель «Качество жизни населения»

Показатели1-го уровня

Показатели2-го уровня

Показатели3-го уровня

…

Рис. 2. Общая структура графа функциональных связей показателей оценки эффективности деятельности государственного управления

На этой основе установлена взаимосвязь между экономическим дисбалансом развития территории и дисбалансом системы государственного управления, которая предопределяет необходимость поиска и внедрения инновационных инструментов управления, инновационных управленческих технологий для преодоления и, главное, для предупреждения отмеченных дисбалансов.

Суть предлагаемой инновационной модели государственного управления заключается в построении многоуровневой системы инфологической взаимосвязи показателей и проведении на ее основе анализа влияния изменений показателей нижнего уровня на показатель, расположенный выше по дереву, который выбран как индикатор оценки угроз рисков. При всей кажущейся простоте такой модели она в определенной степени сложна именно в определении иерархии соподчинен-

15

ности и алгоритмов расчета. Вместе с тем применение подобных подходов является эффективным инструментальным механизмом информационноаналитических систем любого уровня. При этом для каждого показателя определяется коридор пороговых значений (худшее и лучшее значение). Такая модель внедрена и успешно используется в Татарстане в рамках системы индикативного управления.

В табл. 1 приведены рассчитанные нами в соответствии с предлагаемой методикой пороговые значения некоторых показателей на 2011 г. Такой перечень, который, как правило, является основным блоком макроэкономических параметров при разработке прогнозов и планов стран мирового сообщества.

Сравнение лучших и фактических значений дает представление о стратегических разрывах. Использование предлагаемой методики оценки позволило проанализировать эффективность отдельных управленческих решений и выбрать из них оптимальное для данных условий. Так, например, в Республике Татарстан при появлении угрозы роста безработицы в отдельных населенных пунктах республики в течение 2009–2010 гг. принимались решения по перераспределению средств по программе занятости.

Таблица 1

Пороговые значения индикаторов-«предвестников» (по Республике Татарстан) на 2011 г.1

Однако альтернативные расчеты на основе предлагаемой в диссертационном исследовании методики показали, что результатом такого анализа должно быть принципиально иное управленческое решение. Когда уровень безработицы был соотнесен со структурой безработных, объемом упущенного валового территориального продукта, объемом субсидий из бюджета на меры социальной поддержки и т.д., то стало очевидно, что необходимо не просто

1 Источник: Данные органов статистики/ http://monitoring.tatar.ru/

16

перераспределение средств по программе занятости, а создание новых рабочих мест с упреждающей переподготовкой безработных. Это управленческое решение, выработанное с использованием инновационных инструментов, было эффективно реализовано в поселке Камские Поляны, где начали функционировать швейное производство и технопарк.

5. Разработана инновационная модель оценки эффективности управленческих инноваций в системе государственного управления на основе применения индикаторов-«предвестников», которая в отличие от других включает дерево инфологических связей индикаторов, алгоритмы факторного анализа индикаторов нижнего уровня, оперативный мониторинг складывающихся и прогнозных трендов.

Предлагаемая в диссертационной работе методика для оценки эффективности системы государственного управления, в отличие от используемых методик, базируется на применении индикаторов-«предвестников». Их расчет осуществляется двумя методами: методом прямого расчета и методом расчета агрегированного индикатора. Метод прямого расчета может применяться тогда, когда параметр верхнего уровня рассчитывается с использованием непосредственно примыкающих к нему параметров нижнего уровня без применения экспертных оценок, метода экстраполяции и т.д. Например, расчет индикатора-«предвестника» одной из важнейших характеристик индикатора «Качество жизни населения» – доходов населения ведется по формуле:

8

Д = ∑ ПНУi,

i=1

где: Д – доход населения; ПНУ– примыкающий снизу к Д параметр нижнего уровня из функционального графа, i – количество примыкающих снизу показателей.

В свою очередь ПНУ рассчитывается по следующей формуле: ПНУ=ОТ+СТ+ПД+ИВ+ПР, а ПР=СО+ДХ+РД, где ОТ – оплата труда; СТ– социальные трансферты; ПД – доходы от предпринимательской деятельности; ИВ – доходы от продажи иностранной валюты; ПР – прочие поступления; СО – скрытая оплата труда; ДХ – доходы от реализации продукции и услуг домашних хозяйств; РД – разовые денежные поступления. При расчете агрегированного индикатора «Качество жизни населения» используется второй метод. Методика оценки этого индикатора-«предвестника» является важным аналитическим инструментом оценки влияния проводимых социально-экономических преобразований на жизнедеятельность населения республики (и любого другого региона в связи с инвариантностью предлагаемых подходов), который позволяет:

17

–осуществлять анализ текущего уровня социально-экономического развития республики;

–проводить в разрезе территорий республики сопоставление качества жизни населения;

–снижать размах асимметрии уровня социально-экономического развития муниципальных образований;

–устанавливать приоритетные направления развития социальной сферы;

–осуществлять корректировку управленческих решений, принципов, форм социальной политики в регионе.

Значение агрегированного индикатора представляет собой сумму слагаемых показателей, стоящих на уровень ниже в иерархии индикаторов и скорректированных на относительный весовой коэффициент. Агрегированный индикатор

принимает значение от 0 до 1. Расчет ведется по формуле:

где I – агрегированный индикатор;

n – количество показателей, участвующих в формировании агрегированного индикатора;

N і – нормированное значение показателя;

Ki – относительный весовой коэффициент.

Зависимость значения нормированного показателя от его значения может быть прямой (когда положительная динамика определяется увеличением значения показателя, например, средняя продолжительность жизни) и обратной (когда положительная динамика определяется уменьшением значения показателя, например, младенческая смертность).

Нормированный показатель при прямой зависимости его значения от значения показателя рассчитывается следующим образом:

где Fi – фактическое значение показателя; МАХi – наилучшее значение показателя; МINi – наихудшее значение показателя.

Если Fi > MAXi, то Ni = 1, иначе, если Fi < МINi , то Ni = 0.

Нормированный показатель при обратной зависимости его значения от полученного рассчитывается следующим образом:

18

если Fi < MAXi, то Ni = 1, иначе, если Fi> MINi, то Ni = 0.

Весовые коэффициенты (Ki) определяются в диапазоне от 1до 10 баллов. От значения весовых коэффициентов по балльной системе осуществляется переход к относительным весам, которые рассчитываются таким образом, чтобы их сумма при расчете агрегированного индикатора составляла 1. Относительный весовой коэффициент рассчитывается по следующей формуле:

где VBi – весовой коэффициент индикатора по системе баллов.

Важным элементом нашей методики является расчет допустимых отклонений значений индикаторов – «предвестников» от их пороговых (лучших и худших) значений. Этот расчет осуществляется по следующему алгоритму:

Рассчитывается значение отклонения величин Fi от MAXi и Fi от MINi.

Если при прямой зависимости (т.е. когда приближение фактического значения индикатора к максимальному значению заданного коридора является положительной тенденцией) величина (MAXi – Fi)≤ 0,5(MAXi– MINi), то это ситуация имеет минимальный риск для системы.

Впротивном случае рассчитывается величина времени превращения угрозы

вкритическую ситуацию (Т1) и времени принятия управленческого решения, упреждающего появление критической ситуации (Т2). При этом должно соблюдаться неравенство Т2 ≥ Т1. Применяемый при расчете коэффициент 0,5 обеспечивает применение медианного значения заданного интервала, хотя в отдельных случаях, задаваемых экспертами или лицами, принимающими управленческие решения, этот коэффициент может быть иным.

При обратной зависимости (т.е. когда приближение фактического значения индикатора к максимальному значению заданного коридора является отрицательной тенденцией) рассчитывается величина отклонения от минимального (худшего) значения. Если (MAXi – Fi)≥ 0,5(MAXi– MINi), то это ситуация имеет минимальный риск для системы. В противном случае также рассчитывается величина времени превращения угрозы в критическую ситуацию (Т1) и времени принятия управленческого решения, упреждающего появление критической ситуации (Т2).

На рисунке 3 представлен обобщенный алгоритм оценки изменений значений наблюдаемых индикаторов в рамках предложенной модели.

Выбор параметров и построение на их основе функционального графа определятся приоритетами государственной политики на текущий и планируемый пе-

19

риод времени и наличием по ним стратегических разрывов. С использованием этого графа можно проводить факторный анализ флуктуаций различных элементов экономической и социальной сфер.

Вместе с тем для принятия управленческих решений в системах государственного управления должны использоваться графы функциональной зависимости, построенные на основе показателей, наблюдение за динамикой которых и факторный анализ влияния которых на все сектора жизнедеятельности позволяют принимать социально и экономически обоснованные управленческие решения.

Сбор информаци по

i-индикатору

Расчет значения Fi по i-индикатору

Fi ≥ U*HZ

i=1

Переход к след. циклу наблюдения

Рис. 3. Алгоритм оценки изменения значений индикаторов-«предвестников»

Здесь n – число наблюдаемых индикаторов;

HZ – худшее значение наблюдаемого индикатора;

U –корректирующий коэффициент, учитывающий допустимое время на принятие упреждающего управленческого решения.

20