25

Вопросы, подлежащие

законодательному регулированию

(включая подзаконные акты)

установить, кто имеет право осуществлять закупки для государственных нужд определить сферу применения законодательства о закупках

установить методы государственных закупок и условия их применения (торги, ограниченные торги, закрытые торги, конкурентные закупки, закупки из одного источника и т.д.)

установить процедуры проведения закупок с использованием каждого метода, принципы оценки предложений

Вопросы, подлежащие

законодательному регулированию

(включая подзаконные акты)

установить, при необходимости, ограничения на допуск иностранных поставщиков – подрядчиков, четко определить преференции для местных

установить правила квалификационного отбора поставщиков и подрядчиков

определите госорган по методическому руководству и контролю за закупками и соблюдением процедур установить порядок обжалования действий лиц, осуществляющих закупки

26

Принципы осуществления закупок и размещения заказов

Транспарентность (“прозрачность”) – Transparency

Подотчетность – Accountability

Эффективность – Efficiency Справедливость – Fairness

Законодательное регулирование процедур госзакупок необходимо для

предотвращения коррупции среди чиновников, осуществляющих закупки повышения эффективности расходования бюджетных средств

обеспечения равного доступа всех потенциальных поставщиков / подрядчиков к госзаказам решения иных задач (национальная безопасность, увеличение за-

нятости в депрессивных регионах и т.д.)

Вопросы и задания для самопроверки

1.Каковы задачи, решаемые при организации и проведении государственных закупок в рыночной экономике?

2.В чем принципиальное отличие государственных закупок и закупок частных компаний?

3.Какие вопросы, возникшие при проведении государственных закупок, требуют законодательного регулирования?

4.Каковы принципы осуществления государственных закупок?

5.Для чего необходимо законодательное регулирование процедур госзакупок?

27

4. ПЛАНИРОВАНИЕ ПРОЦЕССА ЗАКУПОК

Закупочную деятельность во всех случаях необходимо начинать с разработки плана закупки. И чем тщательнее будет разработан этот план, тем более эффективными будут результаты закупочной кампании в целом. После ликвидации системы планового управления народным хозяйством, у многих хозяйственников явно стал просматриваться определенный скептицизм по отношению к работе по составлению планов деятельности своих структур, что в корне неверно. Более того, прекращение разработки директивных плановых заданий на верхних уровнях управления экономикой значительно повысило значимость этой работы на микроуровне – на предприятиях и в организациях.

Целью разработки плана закупки является составление программы последовательных действий, осуществление которых приведет к конечной цели: приобретению товаров, работ или услуг на выгодных условиях и как следствие – экономию бюджетных средств.

Разработка плана закупок в наиболее общем виде представляет собой нахождение ответов на вопросы: “Что? Как? Когда? Кто?” и состоит из следующих укрупненных процедур:

1.Определение и формулировка предмета закупок, установление планового объема закупаемой продукции, ее качественных характеристик и времени поставок.

2.Изучение соответствующего рынка и потенциальных поставщиков (проведение конъюнктурных исследований).

3.Определение типа контракта: на поставку товаров, работ или услуг.

4.Выбор способа закупок: открытые торги, закрытые торги, закупка способом котировок, закупка из единственного источника.

5.Определение функций и круга обязанностей всех участников процесса закупки.

6.Подготовка необходимой документации для осуществления закупок (установление квалификационных требований для отбора участников, формулировка критериев и способа оценки конкурсных предложений).

7.Планирование самого процесса проведения конкурсных торгов.

8.Определение форм и методов осуществления контроля за выполнением условий контракта.

9.Проработка комплекса юридических вопросов.

Эти вопросы должны найти отражение в плане закупок.

Прежде всего необходимо определить предмет закупок и выяснить,

к какой категории он относится: товар, работа, услуга или их сочетание. Это важно потому, что методика и порядок проведения конкурсных закупок по товарам, работам или услугам имеют определенные особенности.

Важно как можно более конкретнее определить, что необходимо закупить. Само по себе определение предмета закупок далеко не всегда являет-

28

ся простым вопросом, особенно в тех случаях, когда потребность заказчика можно удовлетворить различными способами. Поэтому требуется приведение дополнительных, достаточно углубленных конъюнктурных исследований рынка для того, чтобы сопоставить различные способы удовлетворения своей потребности с технической, технологической и экономической точек зрения, выяснить о какой продукции или услугах может идти речь, каковы ее основные характеристики и поставщики.

Далее определяется общий объем закупаемой продукции и возмож-

ные затраты, т.е. объем требуемых финансовых средств, направляемых на удовлетворение данной потребности. Этот объем сопоставляется с имеющимися финансовыми ресурсами, как собственными, так и теми, которые можно дополнительно привлечь с учетом экономической целесообразности заимствования дополнительных кредитов.

Важным аспектом разработки плана закупок является определение размеров лотов, выставляемых на конкурс, особое значение это имеет при закупках строительных работ. Вроде бы, проще объявить конкурс на весь объект в целом, возложив всю ответственность за его возведение на одного подрядчика, но очень часто “проще” не означает “лучше”. Взять на себя исполнение крупного строительного заказа целиком могут только крупные универсальные строительные организации, обладающие достаточными производственными мощностями и значительными финансовыми ресурсами.

Это значит, что количество потенциальных претендентов на участие в торгах существенно сократится, что снизит конкуренцию, а следовательно, сможет привести к возрастанию стоимости строительства. В то же время практика показывает, что многие виды работ более эффективно могут осуществить относительно небольшие специализированные строительные фирмы.

При решении этого вопроса нужно иметь в виду, что разбивка закупки на отдельные лоты имеет как положительные, так и отрицательные стороны.

К положительным следует отнести, во-первых, возрастание конку-

ренции, так как достаточно малый объем работ или ограничение их содержания могут давать небольшим подрядчикам шанс конкурировать с более крупными фирмами (это бывает особенно важно при проведении международных торгов, когда необходимо создать возможности для участия в конкурсе отечественных организаций). Обычно не рекомендуется объединять в одну партию товары или услуги, которые нельзя получить из одного источника. Во-вторых, фактор перемен, а именно выдача контрактов отдельно на услуги одного и того же вида, поставка которых планируется в разное время, сокращает риск задержки сроков поставки товаров и услуг, необходимых на раннем этапе, и уменьшает риск обеспечения более поздних потребностей без достаточного знания действительных нужд и без

29

возможности откорректировать требования на основе опыта, полученного при первой поставке.

К отрицательным сторонам следует отнести, во-первых, усложне-

ние управления процессом закупок, особенно в случае выполнения крупного многомерного заказа, когда у закупающей организации не хватает опыта эффективного координирования нескольких поставщиков (подрядчиков). Во-вторых, повышение риска, когда невыполнение обязательств одним субподрядчиком неблагоприятно повлиять на выполнение всего проекта.

Учитывая сказанное, организатор торгов должен оценить возможность и целесообразность разбивки объекта на отдельные лоты с точки зрения технической и технологической целесообразности и уровня развития рынка по отдельным строительным работам. Ведь не секрет, что многие строительные организации, выиграв конкурс на создание строительного объекта, далее сами осуществляют отбор субподрядчиков по выполнению отдельных видов работ, получая дополнительный эффект. В этой связи в международной практике проведения конкурсов на закупку строительных работ предусматривается предоставление участниками в конкурсной заявке информации о составе предполагаемых субподрядчиков и объемах выполняемых ими работ в рамках данного проекта. Те же проблемы возникают при закупке товаров и услуг.

При разработке плана закупок и решения вопроса выбора способа закупок необходимо рассмотреть возможные каналы закупок. Среди них выделяют самообеспечение, розничная торговля, закупки у непосредственных изготовителей и закупки у оптовиков.

Выбор канала закупок определяется следующими факторами:

особенности изготовителей (их количество, объемы производства, производственные и финансовые возможности, развитость сопутствующих услуг);

особенности товара (его стоимость, возможности складирования, транспортировки, потребность в информативно-консультативной работе по товару);

особенности рынка (специфика потребительского контингента, структура и развитость торгового посредничества, конкурентные условия на рынке данного товара); правовые факторы;

прочие (условия транспортировки, особенности технического развития отрасли и др.).

Вопрос об удовлетворении возникших потребностей собственными силами встает тогда, когда потребитель обладает для этого необходимыми производственными возможностями. Однако при этом очень важно провести экономический анализ эффективности самообеспечения, и если в результате проведенного анализа окажется, что самообеспечение будет за-

30

метно дороже, чем при закупках на стороне, при прочих равных условиях следует отказаться от удовлетворения потребности собственными силами.

Закупки в розничной или мелкооптовой торговле проводятся, когда объем закупаемой продукции небольшой и вполне укладывается в установленные лимиты платежей наличными средствами.

Оба указанных выше канала обеспечения носят вспомогательный ха-

рактер, а основные закупки осуществляются или непосредственно у изготовителя, или через оптовые фирмы. Здесь нам хотелось бы сделать сле-

дующее замечание. В последние годы у многих хозяйственников сложилось достаточно негативное отношение к закупкам через оптовые организации, которые рассматриваются как паразитические структуры, накручивающие цены на реализуемую продукцию.

Возможно, что такой взгляд на проблему до недавнего времени имел некоторые основания. В 1992 г. в одночасье рухнула вся система централизованного распределен, в сфере формирования хозяйственных связей и доведения продукции от поставщика к потребителю, образовался организационный вакуум. И туда хлынул поток физиков, лириков, бывших работников государственных систем снабжения и органов управления, родственников руководителей производственных предприятий. Из всего многообразия функций оптовой торговли они воспринимали только одно: свести поставщика с потребителем и получить посреднический процент. Чтобы решать эту свою основную и практически единственную задачу, они готовы были платить. Платить не поставщику, а конкретному представителю потребителя лично, создавая для него личный стимул при заключении договора с данным посредником. А так как в условиях бесхозной собственности следить за эффективностью заключения сделок в области мате- риально-технического обеспечения никто не стремится, то такие формы материального поощрения процветали.

Такое положение не могло сохраняться бесконечно. Постепенно рыночные отношения стали во все большей мере обусловливать деятельность хозяйствующих субъектов. Резко возросла цена денег. Предприятия, столкнувшись с ограниченностью платежеспособного спроса, вынуждены были искать резервы экономии издержек, в том числе и за счет удешевления закупок сырья и материалов. Они с той или иной степенью интенсивности начали изучать конъюнктуру товарных рынков и ужесточать политику выбора партнеров по хозяйственным связям. В результате со второй половины 1994 г. “летучие” посредники столкнулись со значительными сложностями и многие из них вынуждены были свернуть свою посредническую деятельность, перепрофилироваться на другие виды работ или просто прекратить свое реальное функционирование, хотя формально и не ликвидируясь.

В этот период развития инфраструктуры оптовой торговли вступало в новую стадию. Степень выживаемости предприятий оптовой торговли во

31

все большей степени стала определяться мерой их нацеленности на интересы и потребности клиентов. Для этого им необходимо развивать комплекс услуг, позволяющих клиенту минимизировать затраты на процессы заключения хозяйственных связей, доставки продукции и подготовки ее к непосредственному производственному потреблению. Поэтому посредническая организация должна обладать достаточной материальной базой, что не под силу мелким структурам.

В развитых странах промышленные компании комбинируют три варианта контактов с клиентами: прямые контакты, продажа через внешнюю сеть торговых посредников и использование дополнительных методов установления контактов (телемаркетинг, продажа через сеть компьютеров, продажа по каталогам). Причем, как утверждают специалисты, существует определенная тенденция усиления позиций посреднического звена в организации оптового товарооборота под воздействием, прежде всего: растущей сложности рынка из-за увеличения числа источников снабжения и сбыта и роста номенклатуры товаров; стремления промышленных предприятий передать оптовым фирмам функции, непосредственно не связанные с производственным процессом; усиливающейся конкуренции.

Оптовые торговые организации в том или ином сочетании в условиях рынка выполняют следующие основные функции:

собственно материально-техническое обеспечение, т.е. осуществление функций по окончательной подготовке товара к потреблению или дальнейшему использованию; транспортная – доставка товара от производителей к потребителям;

производственные (расфасовка, сортировка, складирование и хранение товаров);

финансовые - когда оптовая фирма выступает в роли кредитора своих клиентов;

информационные (по вопросам изменения спроса на рынке), а также обмен информацией с потребителями, поставщиками, банками и другими участниками процесса реализации продукции на рынке.

Надо отметить, что, владея информацией о рынке отдельных товаров, оптовые фирмы получают возможность осуществлять фактическое регулирование процесса товарооборота в стране как в краткосрочном периоде (с помощью складирования товаров они снижают степень воздействия сезонных, конъюнктурных и иных колебаний на положение на рынке), так и в длительной перспективе (на основе маркетинговых исследований).

Кроме того, в ряде случаев оптовые фирмы становятся участниками производства того или иного товара. Способность оптовика успешно выполнять указанные функции определяет уровень его конкурентоспособности и положение на рынке.

В качестве иллюстрации приведем схему снабжения строительной фирмы через оптовую фирму и без ее участия.

32

Обеспечение и реализация продукции через посредничество оптовых фирм имеет ряд преимуществ, но стоит недешево (в среднем 15-25% продажной цены товара). Поэтому выбор канала обеспечения следует осуществлять только после тщательного экономического анализа вариантов.

Анализ действия оптовых структур на том или ином сегменте рынка может повлиять на выбор способа закупок. В частности, это имеет значение для определения степени монополизации в данной сфере. Дело в том, что нередко степень производственной монополизации, когда производством продукции занимается ограниченное число изготовителей, смягчается наличием достаточно значительного числа торгующих данной продукцией оптовых структур, которые в ряде случаев могут предложить для покупателя более выгодные условия, чем непосредственный руководитель.

При разработке плана закупок заказчику необходимо определить временные параметры формирования заказа, учитывая при этом мини-

мальные сроки, предоставляемые для подготовки и подачи конкурсных предложений, время, требуемое для определения победителя конкурса и заключения контракта, и время, которое потребуется поставщику (подрядчику) для выполнения ожидаемой от него работы в течение различных этапов процесса реализации контракта.

Сроки проведения отдельных этапов устанавливаются исходя из определенной даты завершения создания объекта в целом. От этой даты последовательно отсчитывается время, необходимое для проведения отдельных этапов: время строительства, завоза материалов, заключения контрактов, проведения торгов, подготовки тендерной документации, рекла-

33

мы. Исходя из этого времени определяется дата начала работ по проведению конкурса.

При этом следует учитывать, что заказчик во многих случаях ограничен достаточно жесткими временными параметрами, применяемыми при различных способах закупок по установленным законодательством страны или международными соглашениями правилам. В частности, в российском законодательстве предусматривается, что дата представления конкурсных заявок не может быть установлена до истечения 45 дней со дня публикации приглашения к участию в торгах.

В ряде случаев сроки завершения создания объекта имеют особо важное значение, поэтому привлекается консалтинговая фирма, которая дает рекомендации по ужесточению сроков проведения работ. В результате может произойти удорожание проекта, что требует проведения дополнительной оценки окупаемости дополнительных затрат той выгодой, которую получает заказчик от более раннего ввода объекта в эксплуатацию.

При расчете сроков проведения работ по объектам, финансируемым за счет средств международных финансовых организаций, следует принимать во внимание, что при осуществлении закупок потребуется проведение дополнительных процедур. В частности, в проектах с участием кредитов Всемирного банка предусматриваются следующие этапы:

1.Постановка задачи. Разработчик определяет цели и задачи в наиболее общем виде, а также выясняются возможности проведения техникоэкономических обоснований проекта на достаточно качественном уровне.

2.Подготовка проекта. Проводится конкретизация целей и задач, составляется план закупок и устанавливается способ закупки. В идеале надо определить: какие контракты необходимо заключить и в какие сроки. Проект предается для согласования во Всемирный банк.

3.Оценка проекта специалистами Всемирного банка. При этом основ-

ная решаемая задача состоит в выяснении целесообразности участия Всемирного банка в проекте, главным образом устанавливается возможность возвращения кредитов Всемирного банка в установленные сроки.

4.Переговоры. Их проводит Всемирный банк с правительством стра- ны-получателя кредита. Определяются размеры ссуды и подписывается соглашение о ссуде. Следует учитывать, что максимально возможная доля участия Всемирного банка в проекте не может превышать 80%.

5.Осуществление проекта.

Одним из проблемных вопросов при планировании закупок является определение типа контракта. Действующие нормативные документы не регламентируют четного разделения работ и услуг. Сам заказчик определяет, какой контракт ему предстоит заключить: на выполнение работ или на оказание услуг.

Выбор способа закупок – этот этап крайне важен при планировании закупок.