Соловьев
.pdf
81
Учитывая, что первые три из указанных этапов развития местного самоуправления имели место до революционных событий, то их можно формально объединить и рассмотреть как развитие местного самоуправления в России в дореволюционный период. Рассмотрим следующие основные этапы развития местного самоуправления в России:
-развитие местного самоуправления в дореволюционной России;
-организация местного самоуправления в советской России;
-местное самоуправление в России в конце XX начале XXI веков.
4.1.Местное самоуправление в дореволюционной России
Для начала отметим, что в науке муниципального права не сложилось единого мнения о времени зарождения российского местного самоуправления.
Ряд авторов относят зарождение самоуправления в России ко времени становления и развития общинного строя у славян, объединения производственных общин в союзы общин и городские поселения, разделения власти на центральную и местную1. Другие авторы связывают начальный этап зарождения российского самоуправления с первой земской реформой царя Ивана IV в середине XVI в. По их мнению, с этого времени началось развитие ростков, отдельных элементов местного самоуправления в России2.
Тем не менее, самоуправленческие начала в организации местной жизни присущи русской земле с древних времен. Традиции российского местного самоуправления начали формироваться еще в начале IX в. В этот период «по мере упадка авторитета князей вследствие усобиц стало опять подниматься значение областных городов; вместо исчезнувшей
1Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995. С. 8 - 9.
2Муниципальное право: учебное пособие / Н.А. Игнатюк, А.В. Павлушкин М.: Юстицинформ, 2007.
82
правительственной знати вся городская масса собирается на вече»1. В то же время наша история, начиная с Киевской Руси являет постоянную борьбу централизации и децентрализации, что, естественно, отражалось и до сего дня отражается на формах местной жизни. Однако даже во времена внешней зависимости (ордынское иго), сверхцентрализации (абсолютная монархия,
партийно-советский строй сталинского образца) или внутренней разрухи
(средневековая смута, гражданская война в XX в.) самоуправление жителей никогда не прерывалось2.
Исконной формой территориального самоуправления Древней Руси являлось самоуправление в соседских общинах-вервях. Вервь объединяла несколько семей одного племени. А.Е. Пресняков рассматривал ее как союз внутреннего соседского мира, носительницу обычно-правового уклада отношений, низовую судебно-административную единицу, входящую в состав более широкого территориального объединения - волости-земли.
Волость тяготела к определенному стольному городу. Главный способ самоуправления в названных территориальных общинах - вечевая демократия. Вече - собрание (сход) жителей. Оно выросло из племенных собраний3.
Примером развитости вечевой демократии может служить Великий Новгород, вплоть до его упадка. Территория города делилась на пять концов.
Концы делились на улицы. В рамках военной организации Новгород составлял вооруженный полк - тысячу под командованием тысяцкого.
Тысяча делилась на сотни: по две на каждый конец. Жители соответствующих территорий избирали улицких, кончанских старост,
сотских. В качестве общегородских органов управления выступали вече,
совет господ, князь, посадник, тысяцкий. Наиболее важные вопросы
1Ключевский В.О. Краткое пособие по русской истории. М.: Прогресс-Пангея., 1992. С.
2Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России: учебник. М.: Юристъ, 2005. 384 с.
3Пресняков А.Е. Княжое право в Древней Руси. Лекции по русской истории. Киевская Русь. М., 1993. С. 394-401.
83
городской жизни, такие, как постановление законов, призвание, изгнание князя, заключение с ним договора-ряда, избрание посадника, тысяцкого,
вопросы войны и мира, мобилизация народного ополчения, обустройство территорий, решались на вече. Однако выносимые на вече решения надо было готовить, а после принятия обеспечивать их осуществление. Эту задачу выполнял городской совет господ как подготовительный и распорядительный орган. В его состав входили княжеский наместник,
посадник, тысяцкий, старосты, сотские, старые посадники, тысяцкие.
Текущее управление осуществлялось посадником, тысяцким, князем,
старостами1. Ход событий привел к потере Великим Новгородом самостоятельности, подчинению его в XV веке власти Москвы, слому его самобытной системы самоуправления. Эта же участь постигла другие вольные русские города (Псков, Вятка).
В дальнейшем, в ходе становления Московского государства началось усиление центральной власти, что привело неизбежно к ослаблению местного самоуправления. Иван IV устранил кормления (содержание за счет населения управителей на местах). Наместников, волостелей, назначаемых центральной властью, заменило в посадах, станах, волостях, уездах губное, а
позднее и земское самоуправление Губное управление, как отмечал В.О. Ключевский, образовывало в
уездах сложную сеть руководящих и подчиненных полицейских органов. Во главе их стояли губные старосты, избиравшиеся на всесословном уездном съезде, но только из служилых людей, по одному или по два на уезд. Они вели дела вместе с губными целовальниками, которых выбирали из своей среды одни тяглые люди, посадские и сельские. Старостам подчинены были сотские, пятидесятские и десятские, выбиравшиеся по сотням, полусотням и десяткам, полицейским участкам, на которые делились по числу дворов губные округа. Перечисленные должностные лица и составили наряду с
1 Ключевский В.О. Сочинения: В 9 т. Т. 2. Курс русской истории. Ч. 2. М., 1987. С. 51-69.
84
иными чиновниками так называемые губные избы. В ведении губного управления находилась уголовная и тюремная политика уездов1.
В ведении земских изб, образуемых в городах, волостях, находились сбор налогов, другие денежные вопросы, хозяйственные и судебные дела. В
последнем случае их компетенция пересекалась с компетенцией губных изб.
Земская изба состояла из земского старосты, земского дьяка и целовальников, избиравшихся из зажиточных посадских людей и государственных (черносошных) крестьян на один - два года или на неопределенный срок. Избирали указанных лиц тяглое население, посадские люди, крестьяне. В число избирателей не входили служилые люди, не находившиеся под властью земских изб.
Большинство функций губных, земских изб носило общегосударственный характер. Сущность такого самоуправления заключалась не столько в праве обществ ведать свои местные земские дела,
сколько в обязанности исполнять общегосударственные поручения, выбирать из своей среды ответственных исполнителей «к государеву делу». Таким образом, самоуправление на местах использовалось государством как способ вовлечения населения в решение собственных задач. Можно сказать и иначе
- самоуправление заключалось в перекладывании на население общегосударственных функций под его же, населения, ответственность.
Земские реформы Ивана IV были направленны на централизованное управление, реализуемое выборными с мест, а не на развитие местного самоуправления. Происходит всестороннее утверждение государственного начала. Реорганизация местного управления осуществлялась на основе идеи централизации государства, усиления государственной власти и соответственно ослабления власти местной.
Основой реформы Ивана IV стала «Уставная земская грамота» 1551 г.
Проводилась замена в общегосударственном масштабе института
1 Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России: учебник. М.: Юристъ, 2005. 384 с.
85
наместничества выборными земскими учреждениями. Несостоятельность системы наместничества вызвала необходимость коренных преобразований в местном управлении, создания новых органов, способных эффективно решать на местном уровне стоящие перед государством задачи. Земская реформа предполагала осуществление самоуправления непосредственно путем проведения сходов, на которых крестьянскими общинами выбирались должностные лица. Представительным органом местного самоуправления являлась земская изба, которая наделяла своих избранников широкими полномочиями, оставляя за собой право контролировать их деятельность,
назначать перевыборы земских властей и утверждать их отчеты, а также осуществлять текущий контроль при рассмотрении наиболее важных вопросов на местных сходах1.
Земская реформа Ивана IV позволила перестроить местное самоуправление на сословно-представительных началах и значительно усилила централизацию государственной власти. Принципы выборности и относительной автономии в управлении на местах были вытеснены аппаратно-бюрократическими2.
В начале своего царствования Петр I пытался использовать прежнюю систему местного управления, постепенно вводя выборные элементы управления. Можно говорить о том, что Петр I провѐл несколько реформ местного самоуправления.
Указом Петра I от 30 января 1699 г. земские избы были преобразованы в органы преимущественно городского правления с весьма ограниченной самостоятельностью. Они состояли из выбираемых посадскими людьми бурмистров и подчинялись Бурмистрской палате. В 1702 г. Петр I упразднил губных старост. Вместо губного управления на местах был введен элемент
1Муниципальное право России: учебное пособие / Ю.Н. Мильшин, С.Е. Чаннов
«Дашков и К», 2006.
2Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М., 1993. С. 22.
86
нового самоуправления1. В каждом уезде при воеводах на выборной основе формировались дворянские советы, которые отражали интересы своего сословия – важнейшей опорой абсолютистского государства. Решение местных вопросов согласовалось с этими советами. Дворянские советы как правило состояли из двух-четырех дворян, которые выбирались дворянами,
проживающими в уезде, из числа своих лучших представителей.
В 1708 г. Петр I издал Указ о разделении России на 8 обширных административных округов – губерний (Московская, Ингерманландская
(Санкт-Петербургская), Киевская, Смоленская, Архангельская, Казанская,
Азовская и Сибирская). Они разделялись на провинции во главе которых стояли воеводы, а провинции - на дистрикты (уезды). Основной целью,
которую преследовала данная реформа можно назвать обеспечение армии всем необходимым, поскольку армейские полки распределялись по губерниям. Губернии возглавляли губернаторы, назначаемые царем. Они ведали гражданским управлением, командовали войсками,
расквартированными на территории губернии, и объединяли в своих руках судебную власть. Их помощниками были вице-губернаторы.
Делопроизводством занималась губернская канцелярия. При губернаторах существовали ландратские советы из 8-12 человек, которые выбирались дворянским собранием данной губернии.
В 1720 г. Петром I в Петербурге был создан Главный магистрат
(коллегиальный орган по типу западноевропейских), которому были подчинены избираемые во всех крупных городах городские магистраты. Это новшество стало вехой второй реформы местного самоуправления Петра I.
По регламенту Главного магистрата, составленному в 1721 г. все города страны разделялись по числу жителей на пять классов, а население городов стало делиться на регулярных граждан и «подлых» людей (низкого происхождения). Регулярные граждане, в свою очередь делились на две
1 Муниципальное право России: учебное пособие / Ю.Н. Мильшин, С.Е. Чаннов «Дашков и К», 2006; Беляев И.Д. Лекции по истории русского законодательства. М., 1879.
С. 629.
87
гильдии: первая гильдия: банкиры, купцы, доктора, аптекари, шкиперы купеческих судов, живописцы, иконописцы и серебряных дел мастера.
Вторая гильдия: ремесленники, столяры, портные, сапожники, мелкие торговцы. Гильдии управлялись гильдейскими сходами и старшинами.
Низший слой городского населения выбирал своих старост и десятских,
которые могли доносить магистрату о своих нуждах и просить их об удовлетворении1.
Петровская система самоуправления на местах просуществовала почти пол века и еѐ преобразование связано с именем императрицы Екатериной II.
Восстание Е.И. Пугачѐва (1773–1775 гг.) показало беспомощность местной администрации и ускорило подготовку преобразовании, задуманных императрицей Екатериной II.
Начало реформ местного самоуправления Екатерины II началось с того, что страна была разделена на губернии и уезды с примерно равным населением. Было чѐтко регламентировано устройство и компетенция административных и судебных учреждений. Местная администрация стала более эффективной с точки зрения борьбы с бунтами и выполнения указаний сверху. Впервые в русском праве важное место было уделено социальным вопросам, а именно заботе о вдовах и сиротах и созданию больниц.
С целью улучшения системы местного управления, усиления его оперативности было произведено разукрупнение губерний, уменьшены их размеры. Число губерний было доведено до 50 вместо 23, существовавших до этого. Вместо прежней трехуровневой системы административно-
территориального деления: губерния - провинция - уезд, устанавливалось двухуровневое деление: губерния - уезд (по сути упраздненные провинции были преобразованы в губернии)2.
1Коваленко Н.Е. Местное самоуправление как форма демократии: учебное пособие. СПб:
СПбГУЭФ, 2008, 296 с.
2Коваленко Н.Е. Местное самоуправление как форма демократии: учебное пособие. СПб:
СПбГУЭФ, 2008, 296 с.
88
7 ноября 1775 г. Екатериной II был издан Указ «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи», положивший начало одной из самых крупных реформ в правление Екатерины II - губернской
(областной) реформе. Созданная в ходе этой реформы новая система местного управления в стране оказалась достаточно жизнестойкой,
просуществовав без каких-либо видимых изменений вплоть до реформ Александра II.
Так, согласно упомянутому Указу наместничества (Губернии) и
Области разделяются на уезды или округа.
Вуезде или округе считается от 20 до 30.000 душ.
Вкаждом уезде, или округе учреждается Уездный или Окружной Суд.
ВУездном, или Окружном Суде заседают Уездный или Окружной Судья и 2
Заседателя. При каждом Уездном Суде учреждается место, под названием Дворянская Опека.
В Дворянской Опеке председательствует Уездный Дворянский Предводитель, и заседают Уездный Судья и его Заседатели. В каждом уезде или округе учреждается Нижний Земский Суд. В Нижнем Земском Суде заседает Земский Исправник, или Капитан, и 2 или 3 Заседателя, смотря на обширность уезда. В каждом уезде или округе определяется Уездный Казначей 1, Землемер присяжный 1, Доктор 1, Лекарь 1, подлекарей 2 и
лекарских Учеников В каждом городе, где нет Коменданта, определяется Городничий (в Столице же Обер-Полицеймейстер). Уездный или окружной Судья и Земский Исправник, или Капитан выбираются Дворянством через всякие три года, и представляются от оного Правителю, и буде за ними нет явного порока, то Губернатор подтверждает Дворянский выбор. В тех же уездах, где Дворянских имений нет, или мало, то Земский Исправник определяется Наместническим (Губернским) Правлением из чиновных людей, по представлению трех достойных людей от Верхней Расправы1.
1 Основные законы (XI–XXI века): тысячелетие российского законотворчества (памятники русского права с комментариями специалистов). URL: http://iam.duma.gov.ru.
89
Первоначально перестройка местного управления исходила по преимуществу из потребностей укрепления государственного управления. С
изданием в 1785 г. Жалованной грамоты дворянству дворянское сословное самоуправление стало рассматриваться как сословная привилегия, наряду с другими узаконенными здесь же правами и льготами дворянства. По Жалованной грамоте 1785 г. дворяне получили также право создавать в
губерниях дворянские собрания, основной обязанностью которых было
«содержание и дополнение дворянских родословных книг» и выдача грамот на дворянство. Грамоты выдавались только внесенным в родословную книгу потомственным дворянам, владеющим недвижимой собственностью в данной губернии. Губернское дворянское собрание имело собственный бюджет, дом в городе для заседаний, печать и архив. Тем самым губернское дворянство окончательно превращалось в замкнутое сословие со своей корпоративной организацией, наделенной правами юридического лица. При Екатерине II дворянин становится членом губернской дворянской корпорации, привилегированной и державшей в своих руках местное самоуправление.
В ходе губернской реформы 1775 г. была создана разветвленная система суда, носившего, так же, как и вся система дворянского самоуправления, ярко выраженный сословный характер. Для каждого
сословия создавался свой суд1: |
|
|
||
1) |
уездный суд в уезде и верхний земский суд в губернии - для дворян; |
|||
2) |
городовые |
магистраты и |
контролирующий |
их |
деятельность губернский |
магистрат - для |
горожан (городская |
полиция |
|
находилась в ведении коронного чиновника - городничего); |
|
|||
3) |
нижняя расправа в уезде, подчиненная губернской верхней расправе |
|||
-для государственных крестьян. |
|
|
||
1 Коваленко Н.Е. Местное самоуправление как форма демократии: учебное пособие. СПб:
СПбГУЭФ, 2008, 296 с.
90 |
|
|
К новым учреждениям в системе |
местного |
управления |
относились Приказы общественного призрения, |
создаваемые |
в каждой |
губернии под председательством губернатора. В состав Приказа общественного призрения входили по два заседателя верхнего земского суда,
два заседателя губернского магистрата и два заседателя верхней расправы. К
основным функциям Приказа относились: организация и содержание народных школ, сиротских домов, больниц и госпиталей; учреждение богаделен для престарелых, бедных и убогих; устройство домов для безработных, смирительных домов для непослушных детей, пьяниц, лиц недостойного поведения.
Екатерина II в своих преобразовательских планах придавала исключительное значение развитию русских городов, в духе западноевропейских идей стремилась покровительствовать русской торговли и промышленности. Необходимость городской реформы диктовалась неустроенностью русских городов, слабостью городской организации и городского управления, отстающих от растущих потребностей торгово-
промышленного класса, наметившихся новых тенденций в экономическом развитии страны. Начиная с реформ Петра I формы городского управления многократно менялись, в управлении городами отсутствовало единообразие,
оно не имело самостоятельного статуса.
Первые реформы Екатерины II ничего принципиально не изменили в административном управлении городов, они лишь внести некоторый порядок в городское управление, усилив его централизацию и наделив города статусом самостоятельной административной единицы. Так же как и раньше,
города управлялись городничими и комендантами, назначаемыми из дворян.
Администрацию столичных городов возглавляли назначаемые центральной властью полицмейстеры. В ходе выборов Уложенной комиссии и позже, в
рамках проведенной губернской реформы 1775 г. появились новые выборные органы городского общественного управления. Вводилась новая выборная