Соловьев
.pdf
101
органы пользовались правами юридического лица, но именно управы как единственный постоянно действующий орган реализовывали это право. При этом управы приобретали и отчуждали имущество, заключали договоры,
вступали в переговоры с агентами, предъявляли гражданские иски,
выступали ответчиками в суде и т.п1.
4.2.Местное самоуправление в советской России
Накануне Февральской революции земства действовали в 43 губерниях Европейской России. Временное правительство предпринимало меры,
направленные на развитие системы местного самоуправления на основе всеобщего избирательного права, включая территории волостей и поселков,
которые, однако, в полной мере не были осуществлены. После Октября 1917
г. был взят курс на ликвидацию старых органов местного самоуправления.
Идея местного самоуправления, предполагающая известную децентрализацию власти, независимость и самостоятельность органов местного самоуправления, вступила в противоречие с практическими задачами государства пролетарской диктатуры. Анализируя действия советской власти в отношении земского и городского самоуправления, Б.
Веселовский, автор известного 4-томного труда по истории земства, в 1918 г.
писал: «Каковы же результаты этого эксперимента? Чем заплатит за него культура России? Вместо обещанной новой эры в развитии муниципальных мероприятий мы наблюдаем полное крушение и того, что было сделано раньше с таким большим трудом»2.
Вопрос о реформе земского и городского самоуправления встал, когда начала свою работу Государственная Дума, которая планировала ввести
1Муниципальное право России: учебное пособие / под ред. С.Г. Чаннова. М., 2005. С. 15 – 27; Холодов В.А. История становления местного самоуправления в России // КонсультантПлюс.
2Фадеев В.И. Местное самоуправление в России: исторический опыт и современная практика правового регулирования // Lex russica. 2014. № 4. С. 396-412.
102
волостное самоуправление, однако он так и не нашѐл своего закономерного разрешения в связи с начавшимися в России военными событиями.
Так, 3 марта 1917 г. Временное Правительство приняло декларацию, в
которой в качестве цели определялась реформа местного самоуправления с установлением всеобщего, равного, прямого и тайного избирательного права для всех граждан, достигших возраста 20 лет. 5 марта 1917 г. издано распоряжение Временного правительства о передаче власти в губерниях и уездах комиссарам Временного правительства, которыми в основном становились представители земских управ. При Министерстве внутренних дел было создано Особое совещание. Его задачей была подготовка необходимых материалов по реформе местного самоуправления. 15 июля
1917 г. утверждено Положение о поселковом управлении, которое должно было вводиться в железнодорожных, фабрично-заводских, рудничных,
дачных и иных населенных пунктах при условии наличия там необходимых местных потребностей в благоустройстве. Постановлением Временного правительства от 21 мая 1917 г. «О волостном земском управлении» было учреждено волостное земство1. Отметим, что указанные Положения имели место в истории нашего государства благодаря П.А. Столыпину, который серьѐзно относился к реформе местного самоуправления, рассчитывал на увеличение его компетенции и демократизацию.
Тем не менее, вскоре после победы Октябрьской революции 1917 г.,
знаменовавшей победу власти Советов, наблюдался отказ от официальной концепции местного самоуправления. Господствующей стала концепция местных Советов как части единой общегосударственной советской власти.
Каждый Совет - вплоть до сельского, поселкового - теперь рассматривался как орган государственной власти, действующий от имени Советского государства, входящий в систему государственных органов2.
1Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: учебное пособие. М., 2007. С. 3440; Холодов В.А. История становления местного самоуправления в России // КонсультантПлюс.
2Муниципальное право России: учебник / отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Проспект, 2009.
103
Причинами перехода местных советов к новой концепции С.А.
Авакъян1, объективно считает следующие:
1) превращение каждого Совета в орган государственной власти,
действующий от имени государства, по мысли теоретиков данной концепции, укрепляет Совет, повышает его авторитет, заставляет неукоснительно выполнять решения последнего. За Советом стоит мощь государства, которая, если понадобится, будет приведена в действие для обеспечения воли, актов и интересов Совета;
2)каждый Совет по этой концепции является частью общегосударственной системы руководства и управления, он участвует в реализации задач государства;
3)вместе с тем Совет имеет возможность довести местные проблемы до вышестоящих органов, сделать их решение частью общегосударственных задач. По принципу так называемой обратной связи местный Совет вправе участвовать в обсуждении проблем, которые надо решать на более высоких уровнях управления, сообщать свое мнение и добиваться его учета вышестоящими органами;
4)соответственно нет места и всяким мыслям о самостоятельном и независимом положении Совета в системе власти. Не существует каких-то местных дел, отличающихся от государственных, реально все местные дела есть продолжение дел государственных применительно к определенной территории. Нет почвы для приводившейся ранее общественной теории самоуправления, восприятия местных Советов как общественно-
хозяйственных органов; 5) включение местных Советов в единую систему государственной
власти усиливало государственный контроль не только за соблюдением ими законности, но и в целом за деятельностью Советов. Они обязаны неукоснительно выполнять решения вышестоящих органов власти.
Последние были вправе приостанавливать и отменять решения местных
1 Там же.
104
Советов в случаях их незаконности и нецелесообразности. В 1920-е и 1930-е
гг. вышестоящие органы могли даже распускать низовые Советы, если, по их мнению, они проводили чуждую классовую политику.
После революции 1917 г. территориальная система местного самоуправления была представлена такой системой:
село – волость – уезд – губерния – РСФСР.
Чуть позже:
село – волость – район – область – РСФСР.
В1930-е годы волости заменили сельсоветы.
В1918 году была принята первая Конституция РСФСР, которая определяла, что органами на местах являлись Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов.
Конституция также содержала главы, посвященные местному управлению (съездам советов, советам депутатов, предметам ведения органов советской власти на местах). Местные советы были включены в единую общегосударственную советскую власть Российской Советской Республики1.
В основу советской системы был положен принцип ее единства на всех уровнях и жесткой подчиненности нижестоящих органов вышестоящим. Все советы действовали под контролем коммунистической партии. Однако необходимость скорейшего выхода из кризиса после гражданской войны вызвала к жизни новую экономическую политику (НЭП) с определенным допущением рыночных методов хозяйствования, некоторой децентрализацией власти и организацией хозяйственного самоуправления на местах. В 1920 - 1923 годах при сохранении партийного руководства под местное управление были переданы землеустройство, благоустройство, часть промышленности, водопровод и канализация, местный транспорт, пожарное,
1 Незнамова Г.А. Местное самоуправление: прошлое, настоящее, будущее. М., 2009. С. 47.
105
похоронное дело. Появились муниципальные электростанции, стали создаваться коммунальные (муниципальные) банки1.
В 1925 году было принято Положение о городских советах, а в 1926
году - Положение о местных финансах, которые четко определили компетенцию и финансовые ресурсы местных советов в хозяйственной сфере. Активно развивалась муниципальная наука, крупнейшим представителем которой был профессор Л. Велихов.
Л. Велихов заинтересован в реализации муниципального самоуправления через Советы. И позже он дает позитивный ответ на вопрос: «Существует ли местное самоуправление в СССР?»: «Если мы будем придерживаться тех теорий, которые выдвигают это самоуправление как противовес государственному началу, то придется отрицать существование местного самоуправления в СССР. Равным образом, если мы будем основываться на существующей официальной терминологии, которая коммунальный принцип видит лишь в известном ограниченном роде дел и как будто вовсе игнорирует «муниципальное» начало, то придется отрицать у нас наличие местного самоуправления. Наоборот, если мы будем придерживаться существа дела и если станем исходить из государственной теории местного самоуправления с соответствующими важными классовыми направлениями, т.е. из марксистского определения последнего, то придем к выводу, что особый вид пролетарского самоуправления, еще мало дифференцированного и находящегося под сильным государственным воздействием, в СССР существует»2.
В 1927 - 1928 годах в СССР начался новый период развития, период
«великого перелома» и ускоренной индустриализации, характеризовавшийся резким усилением централизации хозяйственной жизни. Была проведена административно-территориальная реформа, вместо сельских волостей и уездов созданы более крупные районы, лучше приспособленные для
1Система местного управления: учебник для вузов / под ред. В.Б. Зотова. - СПб.: Питер,
2006. - 512 с.
2Муниципальное право России: учебник / отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Проспект, 2009.
106
централизованного руководства. Все зачатки самоуправления в городах и в деревне были ликвидированы, а сам термин надолго исчез из употребления.
Профессора Велихова репрессировали. Вновь установившаяся жесткая централизованная система руководства была закреплена Конституцией СССР
1936 года и сохранилась почти без изменений до конца 80-х годов1.
Формально советская власть была вполне демократичной. По Конституции СССР 1936 года и Конституции РСФСР 1937 года советы избирались на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Был введен институт «наказов избирателей» своим депутатам и система отзыва депутатов, не оправдавших доверия. Из числа депутатов создавались постоянные комиссии для предварительного рассмотрения вопросов, выносимых на сессии советов. Совет избирал из своего состава исполнительный комитет, его председателя и заместителей,
подотчетных ему. В подготовленные исполкомами проекты бюджетов можно было вносить поправки на сессиях местных советов. Однако фактически выборы в советы всех уровней, включая местные, проводились на безальтернативной основе, а кандидатуры единственного претендента по каждому избирательному округу подбирались партийными органами со строгим соблюдением спущенных сверху пропорций (рабочие, крестьяне и интеллигенция, мужчины и женщины, молодые и старые, коммунисты,
комсомольцы и беспартийные и т.д.). Нижестоящие советы и исполкомы подчинялись вышестоящим. Такая система не являлась ни истинным народовластием, ни самоуправлением2.
По организационной схеме в 1920-е-1930-е гг. используется модель:
съезд Советов - избираемый съездом исполнительный комитет (исполком) -
избираемый исполкомом президиум исполнительного комитета. В городах при прямых выборах депутатов применялась модель: Совет и президиум
1Система местного управления: учебник для вузов / под ред. В.Б. Зотова. - СПб.: Питер,
2006. - 512 с.
2Система местного управления: учебник для вузов / под ред. В.Б. Зотова. - СПб.: Питер,
2006. - 512 с.
107
Совета, а также председатель Совета. Не только в наименовании, но и в порядке выборов Советов проводился социально-классовый принцип. Нормы представительства на выборах в городах были меньше, чем в сельской местности, это позволяло избрать в Советы больше рабочих. В городах депутаты городских Советов избирались в основном по заводам и фабрикам
(так называемый производственный принцип), что тоже давало преимущество рабочим депутатам, по месту жительства (территориальный принцип) голосовало в основном неработающее население. Имелись и другие особенности формирования органов власти: от участия в выборах отстранялись те слои населения, которые отнеслись к эксплуататорским и контрреволюционным элементам; избирательное право в тот период не было тайным (как, впрочем, и при земствах) - депутатов избирали на собраниях избирателей открытым голосованием, тайное голосование в стране было введено лишь Конституцией СССР 1936 г1.
Именно Конституция 1936 г. определила, существование таких звеньев местных органов государственной власти: областные; районные, городские Советы; сельские (поселковые) Советы депутатов трудящихся.
Конституция СССР 1977 г. определила местные Советы как звенья единой системы органов государственной власти, и решающих вопросы местного значения, и участвующих в реализации общегосударственных задач. Советы представляли собой единую систему представительных органов государственной власти, в которой главным образующим фактором стало руководство вышестоящих органов власти нижестоящими2.
Местные Советы сильно зависели от исполнительных органов – исполкомов, а исполкомы от соответствующих партийных комитетов,
которые собственно и решали все вопросы управления на местах.
Фактически у Советов был маленький ограниченный круг вопросов, которые им давали решать на местах и собирались Советы не чаще 1 раза в 3 месяца.
1Муниципальное право России: учебник / отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Проспект, 2009.
2Холодов В.А. История становления местного самоуправления в России // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2013. № 4. С. 30 - 34.
108
4.3.Организация местного самоуправления в России
вконце XX и в начале XXI веков
Начало 90-х годов XX в. отмечается важнейшими событиями для российского государства в целом и для становления местного самоуправления в частности. Начался процесс активного формирования совершенно новой правовой базы местного самоуправления.
Среди нормативных правовых актов указанного периода важнейшими являются Закон СССР 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», а так же Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР»1.
Принятие последнего из указанных Законов подразумевало начало кардинального реформирования местного самоуправления в нашей стране. Однако на тот момент построение совершенно новой модели местного самоуправления не было обеспечено правовыми, экономическими, финансовыми и организационными гарантиями и осталось лишь на бумаге.
Местное самоуправление как новая для нашего государства правовая категория впервые была закреплена в упомянутом выше Законе СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» 1990 г., а затем применено в Декларации о государственном суверенитете РСФСР № 22-1 от 12 июня 1990 г.
Декларация закрепила реформирование государственного механизма и создание на местах новой власти – местного самоуправления.
Таким образом, произошло правовое признание местного самоуправления.
Дальнейшее развитие местного самоуправления связано с изданием 26
октября 1993 г. Указа Президента РФ № 1760 «О реформе местного
1 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.
109
самоуправления в РФ» и принятием на всенародном голосовании 12 декабря
1993 г. Конституции РФ. Данные документы, по сути, закрепили основные направления развития местного самоуправления в России. Была определена
«роль местного самоуправления в системе управления делами государства как способа и формы народовластия на муниципальном уровне, утвердились современные конституционные основы местного самоуправления»1.
Названный выше Указ утвердил Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, согласно которому2:
1) органами местного самоуправления в городах, сельских поселениях,
других населенных пунктах являлись выборные и другие органы местного самоуправления - собрание представителей, глава местного самоуправления.
На территориях, включающих несколько городских или сельских поселений, совместным решением органов местного самоуправления мог быть создан единый орган местного самоуправления соответствующих территорий;
2) в городских и сельских поселениях с населением до 5 тыс. человек местное самоуправление могло осуществляться непосредственно населением через собрания, сходы и выборным главой местного самоуправления,
который периодически отчитывается перед собранием, сходом. В иных населенных пунктах (городах, городских, сельских поселениях и др.)
предусматривалось создание представительных коллегиальных органов местного самоуправления и главы местного самоуправления.
В городах и других поселениях с населением свыше 50 тыс. человек глава администрации назначался главой администрации края, области,
города федерального значения, автономной области, автономного округа либо избирался населением;
1 Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации местного управления: учебное пособие. М., 2009. С. 47.
2 Муниципальное право: учебное пособие / Н.А. Игнатюк, А.В. Павлушкин М.: Юстицинформ, 2007.
110
3)выборный представительный орган местного самоуправления работал, как правило, на непостоянной основе и созывался на свои заседания соответствующим главой местного самоуправления. При этом решения выборного представительного органа подписывались главой местного самоуправления.
В компетенцию выборного представительного органа местного самоуправления входило: утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении, а также установление местных налогов и сборов (по представлению и согласованию с главой местного самоуправления), утверждение программы развития территорий, принятие положения (устава)
оместном самоуправлении, осуществление контроля за деятельностью главы местного самоуправления;
4)в компетенцию главы местного самоуправления входило: управление муниципальным хозяйством, распоряжение имуществом и объектами муниципальной собственности, разработка местного бюджета, обеспечение его исполнения, а также выполнение иных исполнительно-
распорядительных функций. Причем данные функции глава местного самоуправления осуществлял непосредственно или через образуемые им органы;
6) органы местного самоуправления наделялись правом самостоятельно определять структуру местного самоуправления.
Реформирование местного самоуправления повлекло за собой принятие Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который установил, что местное самоуправление самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. При этом отмечалось, что местное самоуправление признается в нашей стране и гарантируется Конституцией РФ. Данному событию предшествовало одно