Соловьев
.pdf
21
представляющие соответствующие правовые институты1.
В.И. Фадеев определяет систему муниципального права как объединение муниципально-правовых норм в муниципально-правовые институты, расположенные в определенной последовательности в зависимости от их значения и роли в регулировании муниципальных отношений2.
С.Г. Соловьев отмечает, что система муниципальной отрасли права – это внутреннее строение, состоящее из юридических норм, объединенных в институты муниципального права, расположенные в определенной последовательности3.
Как справедливо заметил Н.С. Бондарь система муниципального права позволяет раскрыть внутреннюю логику муниципально-правового регулирования, указывает на последовательность, очередность закрепления того или иного круга, сферы муниципальных отношений с учетом их значимости и относительной обособленности4.
Изучение научной и учебной литературы по муниципальному праву даѐт возможность сделать вывод о том, что большинство учѐных придерживается точки зрения о необходимости традиционно выделять в муниципальной отрасли права Общую и Особенную часть. Ряд учѐных5
говорят и о Специальной части муниципального права.
1Муниципальное право России: учебник / отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Проспект, 2009.
2Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. М.: Проспект, 2013.
336с.; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997.
С. 33.
3Муниципальное право как отрасль Российского права : учебное пособие / С.Г. Соловьев, Е.И. Бычкова. Челябинск: Челябинский юридический институт МВД России, 2010. 141 с.
4Муниципальное право Российской Федерации: учебник / под ред. Н.С. Бондаря. М., 2003. С. 23.
5Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации : учебник. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. 672 с.; Чеботарев Г.Н. Муниципальное право России: учебник. М.:
Юристъ, 2007. 384 с.
22
Некоторые авторы1 предлагают относить к общей части, следующие
муниципально-правовые институты:
1.Правовые основы местного самоуправления.
2.Территориальные основы местного самоуправления.
3.Организационные основы местного самоуправления.
4.Финансово-экономические основы местного самоуправления.
5.Гарантии местного самоуправления.
6.Ответственность органов местного самоуправления и должностных
лиц.
К особенной части отнести правовые институты, объединяющие нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц. К ним, в частности, относятся:
а) полномочия органов местного самоуправления в сфере социально-
экономического развития;
б) полномочия органов местного самоуправления в сфере социально-
культурного развития;
в) полномочия органов местного самоуправления по обеспечению общественной безопасности и правопорядка.
Другие учѐные2 предлагают к Общей части относить нормы, которые можно объединить в следующие муниципально-правовые институты:
1)Правовые основы местного самоуправления.
2)Территориальные основы местного самоуправления.
3)Организационные основы местного самоуправления представляют совокупность норм, регулирующих реализацию права граждан на местное самоуправление через формы непосредственного народовластия, органы местного самоуправления и иные выборные органы.
1 Чеботарев Г.Н., Черепанов М.А., Шишкин А.А. Муниципальное право Российской Федерации: учебно-методический комплекс / Г.Н. Чеботарев, М.А. Черепанов, А.А. Шишкин. - Тюмень, 2001.
2 См., например, Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации : учебник. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. 672 с.
23
4) Финансово-экономические основы местного самоуправления. При характеристике финансово-экономических основ местного самоуправления всеми авторами называются такие правовые институты, как институт муниципальной собственности, местный бюджет, муниципальная казна;
особое место занимают местные налоги и сборы, внебюджетные фонды.
5) Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц. При характеристике ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц следует различать ответственность органов местного самоуправления перед населением, физическими и юридическими лицами,
государством.
6) Гарантии местного самоуправления.
К Особенной части Е.С. Шугрина относит правовые институты,
объединяющие нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц. Следует обратить внимание, что на местном уровне могут решаться собственно вопросы местного значения и вопросы государственного значения, переданные или делегированные органам местного самоуправления. Это обстоятельство позволяет ряду авто ров выделять два правовых института - «полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного самоуправления» и «государственно-властные полномочия, переданные или делегированные органам местного самоуправления».
В Специальную часть включаются нормы, регулирующие особенности местного самоуправления на определенных территориях. В этом случае под определенными территориями можно понимать:
1)территории с особым правовым статусом (наукограды, закрытые административно-территориальные образования, территории проживания коренных малочисленных народов, приграничные территории и некоторые другие);
2)территории отдельных субъектов Российской Федерации (республик,
краев, областей, городов федерального значения, автономий);
24
3) территории других государств, если в рамках муниципального права рассматривать зарубежный опыт местного самоуправления.
Однако не все учѐные являются сторонниками разделения муниципального права на Общую, Особенную и Специальные части.
Так, например, О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев в структуре муниципального права выделяют группы норм, закрепляющие:
1)местное самоуправление в системе народовластия;
2)территориальные, организационные, финансово-экономические основы местного самоуправления;
3)предметы ведения и полномочия местного самоуправления;
4)гарантии местного самоуправления;
5) ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью1.
С.А. Авакъян2 в основе системы муниципального права как отрасли права видит его деление на муниципально-правовые институты. Их образуют близкие по объекту и характеру правового регулирования нормы.
Правовой институт в муниципальном праве – это совокупность муниципальных правовых норм, регулирующих однородный круг общественных отношений, которые образуют относительно самостоятельную группу3.
Система институтов муниципального права носит сложный,
недостаточно упорядоченный характер. Сама природа самоуправленческих
(муниципальных) отношений свидетельствует о возможности их отнесения не только к институтам муниципального права. В связи с этим представляется обоснованным характеризовать систему муниципального права как объединяющую наиболее близкие институты в своеобразные
1Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997.
2Муниципальное право России: учебник / отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Проспект, 2009.
3Муниципальное право Российской Федерации под редакцией О.Е. Кутафина, В.И. Фадеева. М.: ТК Велби, Из-во Проспект, 2006. С. 18.
25
комплексы - группы институтов, а не просто как перечень институтов (они
тем более носят во многом "пограничный", взаимопроникающий характер).
К |
числу |
таких |
комплексов |
муниципальных |
институтов |
муниципального права, по мнению С.А. Авакъяна1 относятся:
1)местное самоуправление как форма народовластия, как важнейшее связующее звено между государством и гражданским обществом. В этот комплекс входят институты, раскрывающие права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления, раскрывающие основные понятия и термины, такие как местное самоуправление, правовая и территориальная основы, принципы местного самоуправления, вопросы местного значения, полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления;
2)комплекс институтов, устанавливающих экономические основы местного самоуправления, в который входят институты муниципальной собственности и муниципального имущества, местных бюджетов,
межмуниципального экономического сотрудничества;
3)комплекс институтов, связанных с вопросами местного значения и полномочиями органов местного самоуправления: по решению вопросов местного значения на уровне муниципальных образований; по организации межмуниципального сотрудничества; по осуществлению органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;
4)комплекс институтов, регулирующих деятельность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
Нормами данного комплекса устанавливается система органов местного самоуправления, определяется статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица, устанавливается система муниципально-правовых актов и т.д.;
1 Муниципальное право России: учебник / отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Проспект, 2009.
26
5)система институтов, объединяющих нормы, устанавливающие ответственность органов местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью. Исходя из субъектов, перед которыми органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность, устанавливается ответственность перед населением муниципального образования, перед государством, перед физическими и юридическими лицами. В этот же комплекс входит институт временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления;
6)комплекс институтов, нормы которых обеспечивают гарантии местного самоуправления. Это институты, определяющие участие и ответственность органов государственной власти федерального уровня и уровня субъекта в области местного самоуправления. К ним можно отнести выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, предоставление субвенций местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, право на судебную защиту и запрет на ограничение прав местного самоуправления.
Муниципальные правовые нормы
Норма права является первичным элементом системы той или иной отрасли права.
В теории государства и права под нормой права понимается общеобязательное формально-определенное правило поведения,
установленное и обеспеченное обществом и государством, закрепленное и опубликованное в официальных актах, направленное на регулирование общественных отношений путем определения прав и обязанностей их участников1.
1 Теория государства и права: учебник / под ред. С.С. Алексеева. М.: Норма, 2005.
27
Исходя из данного понятия, можно определить муниципальные правовые нормы как общеобязательные, формально-определенные правила поведения, установленные и обеспеченные обществом, государственными и муниципальными органами, закрепленные и опубликованные в официальных актах, направленные на регулирование общественных отношений в сфере местного самоуправления путем определения прав и обязанностей их участников1.
Итак, в своей совокупности нормы муниципального права,
объединѐнные в муниципальные правовые институты, формируют еѐ отрасль.
Признаки муниципальных правовых норм:
1. Муниципальные правовые нормы устанавливаются компетентными субъектами правотворчества, т.е. населением муниципального образования,
государственными органами и должностными лицами, органами и должностными лицами местного самоуправления.
2. Обязательность содержащихся в норме права предписаний для всех субъектов муниципальных правоотношений.
Так в Уставе2 города Оренбурга закрепляется: «Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления города Оренбурга в пределах своей компетенции, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории города Оренбурга предприятиями,
учреждениями, организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления, должностными лицами местного самоуправления и гражданами».
3. Муниципальные правовые нормы являются формально определенными, т.е. правовому содержанию придается официальная форма выражения субъектами муниципального правотворчества.
1Муниципальное право как отрасль Российского права : учебное пособие / С.Г. Соловьев, Е.И. Бычкова. Челябинск: Челябинский юридический институт МВД России, 2010. 141 с.
2Устав города Оренбурга. URL: http://mo-orenburg.orb.ru.
28
Формальная определенность муниципальной правовой нормы подчеркивает еѐ нормативность.
Адаптировав к муниципальной правовой реальности слова С.С.
Алексеева «содержание права создается обществом, форма права – государством»1 можно сказать, что содержание муниципальных правовых норм создается населением муниципального образования, а форма – органами и должностными лицами местного самоуправления, которым население делегировало свои полномочия.
4. Гарантированность муниципальных правовых норм, их обеспеченность принудительной силой полномочными органами и должностными лицами.
Относительно данного признака необходимо пояснить следующее.
Специфика гарантированности муниципальных правовых норм заключается в том, что обеспечение их принудительной силой осуществляется как муниципальными органами и должностными лицами, наделенными властными полномочиями, так и органами власти государственными,
поскольку каждое муниципальное образование, обладая определенной самостоятельность всѐ же включено во все процессы, происходящие в государстве и не является изолированной от государственно-властных решений.
5. Направленность нормативного регулирования на правоотношения,
возникающие по поводу осуществления местного самоуправления.
Данный признак можно назвать специальным признаком и по сути определяющим назначение муниципальной правовой нормы и формирует критерий, по которому ту или иную норму права можно отнести к муниципальной.
Виды муниципальных правовых норм.
Основания для классификации муниципальных правовых норм могут быть различными.
1 Теория государства и права: учебник / под ред. С.С. Алексеева. М.: Норма, 2005.
29
В зависимости от социального назначения и роли в системе
муниципального права нормы делятся на:
1)учредительные (нормы-принципы). Учредительную природу, например, имеет Устав муниципального образования;
2)регулятивные (нормы – правила поведения), т.е. нормы, которые устанавливают права и обязанности участников муниципальных правоотношений;
3)охранительные (нормы – стражи порядка). К ним относятся нормы государственного и муниципального воздействия, применяемые в случае правонарушения, совершенного участником муниципальных правоотношений;
4)обеспечительные (нормы-гарантии). К таким нормам можно отнести, например ст. 12 Конституции Российской Федерации, где установлено, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление;
5)декларативные (нормы-объявления). К нормам данного порядка относятся провозглашающие цели, принципы, задачи местного самоуправления.
6)дефинитивные (нормы-определения) – это такие муниципальные правовые нормы, которые дают определение муниципально-правовым понятиям. Например, ст. 2 «Основные термины и понятия» Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1;
7)коллизионные (нормы-арбитры), устанавливают процедуру выбора
иприменения конкретных муниципальных правовых норм из нескольких в случае их коллизии;
8)оперативные (нормы-инструменты) – это такие нормы, которые устанавливают дату вступления муниципального правового акта в законную силу, дату прекращения его действия и т.п.
1 Собрание законодательства РФ. 06.10.2003. № 40. Ст. 3822.
30
В зависимости от характера содержащихся в муниципальных
правовых нормах правил поведения деление производится на следующие
виды:
1)обязывающие – устанавливают обязанности участников муниципальных правоотношений, заключающиеся в совершении определенных юридически значимых действий;
2)запрещающие – устанавливают обязанность субъекта муниципальных правоотношений воздержаться от совершения запрещенных действий;
3)управомочивающие – предоставляют участникам муниципальных правоотношений права на совершение определенных юридически значимых действий.
По методу правового регулирования муниципальные правовые нормы
делятся следующим образом:
1)императивные – имеющие сугубо строгий, властно-категоричный характер, не допускающий отклонений в регулируемом поведении1;
2)диспозитивные – позволяющие участникам муниципальных правовых отношений самим договориться по вопросам объема, процесса реализации субъективных прав и обязанностей или использовать в определенных случаях резервное правило. Они действуют, пока участники общественных отношений не установили для себя в рамках определенных взаимосвязей иные правила поведения.
В зависимости от сферы или объема регулирующего действия
муниципальные правовые нормы подразделяются:
1)общие муниципальные юридические нормы (регулируют широкий спектр муниципальных общественных отношений);
2)детализирующие муниципальные юридические нормы (регулируют соответствующий вид муниципальных общественных отношений, содержат
более детализированные предписания по сравнению с общими
1 Теория государства и права: учебник / под ред. С.С. Алексеева. М.: Норма, 2005.