Соловьев

51

Учет интересов населения наиболее ярко проявляется в территориальной организации местного самоуправления. Так, например, ФЗ № 131 закрепляет, что границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав.

В интересах населения происходит и изменение границ, преобразование, упразднение муниципальных образований, которое возможно лишь при согласии населения заинтересованных муниципальных образований. Так, Конституция РФ закрепляет «Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий».

Кроме того, принцип учѐта интересов населения проявляется и в организационной основе местного самоуправления, например, при реализации гражданами форм непосредственного осуществления местного самоуправления и участия в его осуществлении и при формировании органов местного самоуправления. Так, население муниципального образования может принять непосредственное участие в разработке проекта Устава муниципального образования по средствам участия в публичных слушаниях или реализации правотворческой инициативы граждан.

3. Организационное обособление местного самоуправления от государственной власти.

Данный принцип первоначально находит своѐ выражение в тексте Конституции РФ 1993 г., где в т. 12 закрепляется: «Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».

52

Некоторые учѐные называют совокупность данных характеристик принципом независимости, однако, как представляется это не совсем верно. Независимость предполагает полное отсутствие подчинѐнности, чего нет у местного самоуправления в России в отношениях с центральными органами государственной власти. Свидетельством тому являются некоторые положения ФЗ № 131, в частности ст. 5. «Полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления», ст. 6. «Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления». Так же федеральным законодательством устанавливается, что органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

4. Многообразие организационных и территориальных форм местного самоуправления.

Ст. 131 Конституции РФ устанавливает, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях.

Ст. 10 ФЗ № 131 расширяет перечень муниципальных образований установленных Конституцией РФ и закрепляет, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения.

В городских округах в соответствии с законами субъекта Российской Федерации местное самоуправление может осуществляться также на территориях внутригородских районов.

С.А. Авакъян пишет: «Сквозное перечисление в Законе административно-территориальных единиц и населенных пунктов не позволило представить, каким - с точки зрения одноуровневости или многоуровневости - должно быть местное самоуправление в России. По

54

Так, в ст. 34 ФЗ № 131 устанавливается, что наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-

распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

В ст. 37 ФЗ № 131 закрепила различные варианты структуры местной администрации и порядка замещения должности главы местной администрации – главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

5. Гласность деятельности местного самоуправления.

Как справедливо отметил А.А. Уваров, местное самоуправление как форма публичной власти должна нести на себе особые, обеспечивающие социальную интеграцию населения муниципальных образований признаки. Эта власть должна быть максимально адаптирована к местным условиям, специфическим потребностям и интересам населения, а ее функционирование должно адекватно отражать и реализовывать эти потребности и интересы1. Это во многом может быть достигнуто при условии информационной открытости местного самоуправления. Более того, информационная открытость – ведущий принцип организации и деятельности местного самоуправления2.

Право на информацию и обладание ею – одно из гарантий реальной связи населения и местного самоуправления, участия граждан в

1Уваров А. А. Правовые возможности социальной интеграции населения муниципальных образований // Государственная власть и местное самоуправление. 2003. № 5. С. 35.

2Гришаева Ю.И. Информационная открытость как принцип организации и деятельности местного самоуправления в России // Вестник Челябинского государственного университета. 2007. № 12 (90). С. 43-49.

55

муниципальной жизни, т.е. в этом плане право на информацию является одной из предпосылок возможного осуществления права граждан на местное самоуправление1.

С помощью гласности обеспечивается демократизм управленческой деятельности, ее подконтрольность обществу, а также возможность граждан влиять на выработку решений, затрагивающих их интересы, права и свободы2.

Наиболее ярко принцип гласности проявляется в формах непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении.

6. Законность в осуществлении местного самоуправления и соблюдение прав и свобод человека и гражданина.

Принцип законности имеет место быть в деятельности органов и должностных лиц по всей вертикали власти.

Законность в осуществлении местного самоуправления проявляется в требовании организации и деятельности местного самоуправления на основе и в рамках закона. Соблюдение законности обеспечивается органами прокуратуры, органами внутренних дел, Следственным комитетом РФ, а

также судом.

Соблюдение прав и свобод человека и гражданина исходит из того, что

вКонституции РФ они признаются высшей ценностью.

7.Гарантированность местного самоуправления государством.

Гарантированность местного самоуправления подтверждается следующими положениями российского законодательства о местном

самоуправлении:

- в Российской Федерации признается и гарантируется местное

самоуправление;

1Муниципальное право России: учебник / отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Проспект, 2009.

2Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: Учеб. М., 1997. С. 90.

56

- местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов,

возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления,

установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами;

- федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления.

3.3.Теории местного самоуправления

Существование муниципальной отрасли права в значительной мере обусловлено наличием собственного обособленного предмета правового регулирования, в качестве которого выступают общественные отношения,

складывающиеся в сфере осуществления местного самоуправления. В связи с этим стержнем теоретической основы муниципального права следует считать концепции, раскрывающие сущность местного самоуправления, как социального института, обладающего значительной спецификой своего содержания и нуждающегося в самостоятельном правовом регулировании.

Дискуссии о природе местного самоуправления ведутся почти два столетия, но спор по основной проблеме до сих пор не имеет единообразного решения. Не все теории и определения сущности местного самоуправления в равной степени созвучны современной организации местного самоуправления. Но для специалистов в этой области, а также для изучающих муниципальное право России в период его становления особый интерес представляет возможность сопоставления российской модели с уже

57

известными, апробированными, получившими развитие и реализованными или отвергнутыми в ходе общественных реформ1.

Общепризнанными по мнению С.А. Авакъяна являются: теория свободной общины (естественных прав общины); общественная

(хозяйственная) теория самоуправления; государственная теория самоуправления; теория дуализма муниципального управления; теория муниципального социализма.

Следует констатировать, что нет единства среди ученых в отношении количества теорий, раскрывающих сущность местного самоуправления. К

примеру, Н.И. Лазаревский считает, что существуют четыре теории самоуправления: теория свободной общины; хозяйственная и общественная теории самоуправления; теория самоуправляющейся единицы как юридического лица; политические теории2. Г.С. Михайлов выделяет следующие теории самоуправления: хозяйственная, общественная,

государственная, политическая. В.И. Фадеев говорит о пяти теориях: теории свободной общины, общественной теории, государственной теории, теории дуализма муниципального управления, теории социального обслуживания3.

Рассмотрим подробнее некоторые из них.

Теория свободной общины

Первой среди теоретических концепций, объясняющих сущность местного самоуправления, следует, по нашему мнению, рассмотреть выдвинутую в середине XIX в. во Франции и Бельгии и получила название

«теория свободной общины». Ее сущность может быть кратко отражена в следующем – «община имеет право на самостоятельное и независимое от центральной власти существование по своей природе»4.

1Муниципальное право России: учебник / отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Проспект, 2009.

2Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Спб., 1913. С. 50-51.

3Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994. С. 57.

4Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М.; Л., 1928. С. 110.

58

Появление этой теории было обусловлено тем обстоятельством, что в начале XIX в. местными делами, общинным имуществом управляли государственные чиновники, которые привели общинное хозяйство в упадок.

В связи с чем в целях обоснования необходимости ограничения бюрократического вмешательства центральной власти в местные вопросы возникает «теория свободной общины». Б. Чичерин, рассуждая о данной концепции, писал: «Вольная община образуется, когда при господстве частного права вольные люди, живущие в общине, в состоянии отстоять свою независимость против натиска дружинников и вотчинников»1.

Последователи данной теории (Н. Гербер, Г. Аренс,

Э. Мейер, О. Лабанд) опирались на идеи естественного права и исходили из того, что право общины на заведование своими делами естественно и неотчуждаемо, как и права человека. Отмеченные теоретики рассуждали так: «Право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как права, свободы человека, ибо община исторически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления»2. «Община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее»3.

По мнению последователей данной теории, община является первичным образованием по отношению к государству и является

«естественно сложившейся органической корпорацией и базируется на следующих основных принципах:

1)местное самоуправление – это управление собственными делами общин, отличными по своей природе от дел государственных;

2)разделение дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, которые передаются ей государством;

1Чичерин Б. Курс государственной науки. М., 1894. С. 117.

2Лазаревский Н.И. Самоуправление. Мелкая земская единица. СПБ., 1903. С. 7.

3Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М.-Л., 1928. С. 236.

59

3)органы местного самоуправления являются негосударственными органами;

4)государственные органы не имеют права вмешиваться в дела,

отнесенные к компетенции общины, а лишь следят за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции»1.

Особо отметим, что в рамках этой теории наряду с исполнительной,

законодательной и судебной властью признавалась четвертая власть, которая именовалась как местная (муниципальная, коммунальная, общинная)2.

Указанная теория не осталась сугубо теоретическим построением, и

следует отметить тот факт, что она нашла свое отражение в положениях Конституции Бельгии 1831 г., которая даже содержала специальную статью,

посвященную общинному самоуправлению. Однако следует признать, что на практике такой подход не мог иметь положительных последствий, так как выделение местного самоуправления в абсолютно самостоятельную публичную субстанцию могло иметь негативные последствия. Как отмечает ряд ученых, подобное разделение власти очень опасно для целостности и единства общества и государства3.

Существуют и иные аргументы, подтверждающие, что теоретические положения этой теории не отличались бесспорностью. По мнению О.Е.

Кутафина и В.И. Фадеева, «идея неотчуждаемости прав общины ... была достаточно уязвима, ибо трудно обосновать неотчуждаемость прав,

например, крупных территориальных самоуправляющихся единиц (областей,

регионов и др.), установленных государством, со ссылкой на их естественный характер. Отрицать же иные виды самоуправления, кроме небольших сельских, городских общин, было бы странно: это не соответствовало действительному положению вещей»4.

1Ясюнас В.Л. Основы местного самоуправления. М., 1998. С. 5.

2Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М., 1996. С. 13-14.

3Постовой Н.В. Муниципальное право России. М., 2000. С. 13.

4Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право. М., 1997. С. 44.

60

Оппоненты данной теории также отмечали, что с появлением государственного образования, которое базируется на свободных общинах,

состояние последних кардинально изменяется. В силу целой совокупности различных обстоятельств общины вынуждены признать необходимость государства и зависимость от него, т.е. общины объективно жертвуют частью своей свободы и, следовательно, «с возникновением государства исчезает абсолютная самостоятельность и независимость вольной общины»1.

Теория свободной общины, как отмечает В.А. Ясюнас2, отрицала существование публично-властных элементов в местном самоуправлении, а

также не признавала существование административного контроля муниципальных образований со стороны государства.

Однако следует отметить, что данная теория содержала и рациональные моменты. К примеру, в качестве ее положительного момента можно отметить признание важной роли традиций в местном самоуправлении, составляющих одно из основных условий для эффективного его функционирования, что подразумевает необходимость учета исторического опыта при построении современных систем организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Хозяйственно-общественная теория

В качестве следующей теории, которая предлагает свой взгляд на сущность местного самоуправления и определяет место публично-властных структур в местном самоуправлении, следует отметить «хозяйственно-

общественную теорию», сторонники которой (Р. Моль, А. Васильчиков, О.

Ресслер) в качестве исходного момента своих умозаключений определяли,

как впрочем, и последователи «теории свободной общины», тезис о противопоставлении государства и местной общины.

1См: Аксаков К.С. Полное собрание сочинений. М., 1889. Т. 1. С. 51-52, 84; Лазаревский Н.И. Самоуправление. Мелкая земская единица. СПБ. 1903. С. 7.

2Ясюнас В.А. Становление и развитие местного самоуправления в Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. С. 28.