Соловьев
.pdf
181
образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.
Создание вновь образованных поселений на межселенных территориях осуществляется с согласия населения муниципального района, выраженного представительным органом данного муниципального района. Закон субъекта Российской Федерации о создании на межселенной территории вновь образованного поселения не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления муниципального района, в период кампании местного референдума. В случае выдвижения на сходе граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенной территории, инициативы о создании вновь образованного поселения такая инициатива оформляется решением схода граждан,
проживающих в соответствующем населенном пункте.
Глава 8.
Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления.
8.1. Понятие, отграничение форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в
осуществлении местного самоуправления, их система
Власть народа – важнейшее понятие в современных демократических,
правовых государствах.
Одну из наиболее обобщенных формулировок власти народа предложил в свое время американский Президент А. Линкольн: «правление народа, для народа и посредством народа»1.
1 Чиркин В.Е. Конституционные проблемы власти народа // Государство и право. 2004. № 9. С. 6.
182
Согласно Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Основной закон нашего государства закрепляет в качестве основы конституционного строя местное самоуправление и участие населения страны в осуществлении местного самоуправления, что является важнейшей формой проявления власти народа, выражения его воли.
ВКонституции РФ говориться о том, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения.
Впродолжение и поддержку положений Конституции РФ 1993 г. ст. 3
Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливает права граждан России на осуществление местного самоуправления: «Граждане... осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления»1.
Данные нормы основополагающих правовых актов делают акцент на том, что местное самоуправление – это форма власти народа, местная власть
– население соответствующей локальной территории (муниципального образования), реализующее собственные властные полномочия непосредственно, а также через делегирование их своим представителям – муниципальным органам власти. Местное самоуправление – это не власть учреждений. Муниципальные органы власти осуществляют в процессе управляющего воздействия соответствующие, строго установленные в уставе муниципального образования властные полномочия. Можно сказать точнее:
1 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
183
если нет прямого народовластия, волеизъявления граждан в муниципальном образовании – нет и местного самоуправления1.
В теории муниципального права выделяются два вида форм осуществления местного самоуправления:
1. Опосредованные формы осуществления местного самоуправления, представляющие собой формы осуществления местного самоуправления реализуемые посредством деятельности муниципальных органов и должностных лиц (муниципального представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации).
2. Непосредственные формы осуществления местного самоуправления, представляющие собой формы осуществления местного самоуправления реализуемые посредством самостоятельной деятельности местного населения.
Непосредственные формы осуществления местного самоуправления, в свою очередь, можно разграничить на следующие основные виды:
1)формы непосредственного осуществления местного самоуправления;
2)формы участия в осуществлении местного самоуправления.
Ряд учѐных, имея в виду ст. 33 ФЗ № 131 выделяют в отдельную (третью) группу так называемые иные, допускаемые законодательством РФ, формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления.
Наиболее ярко участие населения в жизни муниципального образования проявляется именно по средствам форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении, общая характеристика которых представлена в главе 5 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
1 Глазунова Н.И. Система государственного и муниципального управления: учебник. М.: ТК Велби, изд-во «Проспект», 2006. С. 518-523.
184
Необходимо отметить, что законодатель объединил организационные формы народовластия в одну главу, и не дал пояснений относительно того,
что считать формами непосредственного осуществления местного самоуправления, что формами участия в его осуществлении и какие формы народовластия следует относить к иным формам.
А.А. Уваров считает, что одни из этих форм, такие, как местный референдум, муниципальные выборы, сходы граждан, можно считать формами непосредственной демократии, другие – публичные слушания,
собрания, конференции, правотворческую инициативу граждан, опросы граждан и т.п. – следует расценивать как консультативные формы политической активности граждан. Если первые из них по своей природе тяготеют к формам публичной власти, то вторые – к формам гражданского общества. Исходя из этого, следует расценивать и степень интеграции гражданского общества и местного самоуправления через формы прямого волеизъявления местного населения. В первом случае возможности такой интеграции строго ограничены, а порядок их осуществления почти полностью регламентирован законодательством. Во втором случае эти возможности основаны на таком принципе, как «разрешено все, что не запрещено». В качестве общих признаков этих двух форм прямого волеизъявления граждан выступают:
1)обязательная правовая регламентация процедур их осуществления;
2)неопосредованный характер воздействия воли каждого участника
(жителя) на правовой результат; 3) предмет, по которому осуществляется волеизъявление граждан, – как
правило, вопросы местного значения1.
Отличительными же признаками являются:
1) если формы осуществления местного самоуправления воздействуют на конечный правовой результат в императивном порядке, т.е. воля каждого
1 Уваров А.А. Местное самоуправление и гражданское общество // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 15. С. 23.
185
обязательно воздействует на окончательный правовой результат, то формы участия в осуществлении местного самоуправления предполагают выработку промежуточного правового результата (в виде проекта) и в консультативном
(необязательном) порядке воздействуют на этот результат; 2) в отличие от формы осуществления местного самоуправления
участие населения в его осуществлении не предполагает персонифицированной фиксации участников прямого волеизъявления граждан, наличия кворума, специального контроля за соблюдением установленного регламента проведения мероприятий и других обязательных условий и атрибутов императивных форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления. Будь то публичное слушание или собрание граждан, юридический результат их проведения слишком эфемерен и служит скорее информационным источником при взаимодействии органов местного самоуправления с населением, чем формой участия населения в осуществлении местного самоуправления1.
Н.А. Игнатюк видит отличие в формулировках «осуществление местного самоуправления» и «участие в осуществлении местного самоуправления» в том, что в первом случае речь идет о действиях,
осуществляемых от имени всего населения муниципального образования,
реализуемых через принятие актов, обязательных к исполнению на всей территории муниципального образования, и исполнении, а также обеспечении исполнения данных актов. При этом осуществление местного самоуправления является не только правом, но и обязанностью2.
Когда речь идет об участии населения в осуществлении местного самоуправления, подразумеваются допустимые, но не обязательные действия жителей муниципальных образований (как индивидуальные, так и коллективные), связанные с решением вопросов местного значения,
совершаемые ими по собственной инициативе и под свою ответственность.
1Уваров А.А. Местное самоуправление и гражданское общество. С. 24.
2Муниципальное право: учебник для вузов / под ред. Н.А. Игнатюк. М., 2005. С. 78.
186
Пределы указанных действий определяются федеральными, субъектов Российской Федерации и муниципальными нормативными правовыми актами. При этом формой определения данных пределов могут быть как прямые предписания, так и сложные конструкции.
Таким образом, к формам непосредственного осуществления населением местного самоуправления относятся:
1)местный референдум;
2)муниципальные выборы;
3)голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления;
4)голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;
5)сход граждан, осуществляющий полномочия представительного органа муниципального образования
6)сход граждан.
Кформам же участия населения в осуществлении местного самоуправления следует отнести:
1)территориальное общественное самоуправление;
2)правотворческая инициатива граждан;
3)публичные слушания;
4)собрание граждан;
5)конференция граждан (собрание делегатов);
6)опрос граждан;
7)обращения граждан в органы местного самоуправления.
|
Следует отметить тот факт, что несмотря на схожесть вышеуказанных |
|||||
форм |
непосредственного |
осуществления |
населением |
местного |
||
самоуправления, в их содержании имеется ряд отличий. |
|
|
||||
|
Во-первых, |
формы |
непосредственного |
осуществления |
||
населением местного |
самоуправления являются |
правовыми |
процедурами |
|||
187
проведение которых, в отличие от форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, является обязательным для решения соответствующих вопросов местного значения.
Во-вторых, реализация населением форм непосредственного осуществления местного самоуправления предполагает правовой результат, во исполнение которого компетентным органом должен быть принят нормативно-правовой акт, влекущий юридические последствия.
Совокупность же правовых норм, регулирующих формы осуществления и участия населения в местном самоуправлении, составляет правовой институт форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления.
8.2.Формы непосредственного осуществления населением местного
самоуправления
Концепция ФЗ № 131 по вопросу закрепления форм прямого народовластия полностью коррелирует с Конституцией РФ, где закрепляется, что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Исходя из этого, в федеральном законодательстве о местном самоуправлении в первую очередь рассматриваются такие формы непосредственного осуществления местного самоуправления как местный референдум и муниципальные выборы.
Местный референдум
Местный референдум – это форма непосредственного осуществления населением местного самоуправления, осуществляемая в целях решения вопросов местного значения.
188
Местный референдум проводится на всей территории муниципального образования.
Федеральным законом от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»1 установлено, что на местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения.
Решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования:
1)по инициативе, выдвинутой гражданами Российской Федерации, имеющими право на участие в местном референдуме;
2)по инициативе, выдвинутой избирательными объединениями, иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом;
3)по инициативе представительного органа муниципального образования и главы местной администрации, выдвинутой ими совместно.
Условием назначения местного референдума по инициативе граждан, избирательных объединений, иных общественных объединений, является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых устанавливается законом субъекта Российской Федерации и не может превышать 5 процентов от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в соответствии с федеральным законодательством.
Инициатива проведения референдума, выдвинутая гражданами, избирательными объединениями, иными общественными объединениями,
оформляется в порядке, установленном федеральным законом и
принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской
Федерации.
1 Собрание законодательства РФ. 17.06.2002. № 24. Ст. 2253.
189
Инициатива проведения референдума, выдвинутая совместно представительным органом муниципального образования и главой местной администрации, оформляется правовыми актами представительного органа муниципального образования и главы местной администрации.
Представительный орган муниципального образования обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления в представительный орган муниципального образования документов, на основании которых назначается местный референдум.
Вслучае, если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки, референдум назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, избирательной комиссии субъекта Российской Федерации или прокурора. Назначенный судом местный референдум организуется избирательной комиссией муниципального образования, а обеспечение его проведения осуществляется исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или иным органом, на который судом возложено
Вместном референдуме имеют право участвовать граждане Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования. Граждане Российской Федерации участвуют в местном референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании.
Итоги голосования и принятое на местном референдуме решение подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления.
190
Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение принятого на местном референдуме решения в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом муниципального образования.
Решение о проведении местного референдума, а также принятое на местном референдуме решение может быть обжаловано в судебном порядке гражданами, органами местного самоуправления, прокурором,
уполномоченными федеральным законом органами государственной власти.
Гарантии прав граждан на участие в местном референдуме, а также порядок подготовки и проведения местного референдума устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации.
Принципы проведения местного референдума:
1.Референдум проводится на основе всеобщего равного прямого и свободного волеизъявления граждан Российской Федерации при тайном голосовании.
2.Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка,
происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к
общественным объединениям, а также от других обстоятельств.
3.Граждане Российской Федерации участвуют в референдуме на равных основаниях. Каждый участник референдума обладает равным числом голосов.
4.Гражданин Российской Федерации голосует за вынесенный
(вынесенные) на референдум вопрос (вопросы) или против него (них)
непосредственно.
5. Участие гражданина Российской Федерации (далее также -
гражданин) в референдуме является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к