Амплеева

частные предприятия, проводя протекционистскую политику с целью защитить национальную промышленность. В ряде случаев такие действия государства формально нарушают добросовестную конкуренцию, однако представляются вполне оправданными с точки зрения решения важных региональных и социальных проблем (борьба с безработицей, поддержка отсталых и отдаленных областей, стимулирование кризисных секторов экономики и т.д.).

Всвязи с вышеизложенным в ЕС специально разработаны правила конкуренции для регулирования деятельности государств – членов ЕС. Область применения таких правил – государственные предприятия и государственная помощь.

Движущей силой государственного сектора экономики в государствах – членах ЕС являются государственные предприятия. В 1980 г. Европейская комиссия приняла Директиву «О прозрачности финансовых отношений между государствами-членами и государственными предприятиями», предписывающую государствам – членам ЕС сообщать Европейской комиссии о своих отношениях с государственными предприятиями, под которыми понимают предприятия, подконтрольные государству. Контроль государства над предприятием достигается благодаря большей доле его участия в капитале, большинству голосов при принятии решений или возможности назначать более половины членов правления предприятия.

Таким образом, решающий критерий при определении государственного предприятия – контроль со стороны государства. Государственные предприятия должны подчиняться тем же правилам конкуренции, что и частные, а государства – члены ЕС воздерживаться от мер, противоречащих нормам Договора об учреждении ЕС. Таким образом, обязательства налагаются на государства – члены ЕС, а не на предприятия, в связи с чем первые не могут использовать свой контроль с целью заставить государственные предприятия осуществлять операции в нарушение запрета картелей и запрета на злоупотребление доминирующим положением, также не могут они и осуществлять субсидировать государственные предприятия.

Государственная помощь, являясь наиболее эффективным инструментом экономической политики, используется для достижения широкого спектра социальных и народнохозяйственных задач ЕС. Однако роль государственной помощи неоднозначна, поскольку часто ассоциируется с нарушением добросовестной конкуренции в рамках внутреннего рынка. В связи с этим Договором об учреждении ЕС (статьи 107-109) закреплен механизм регулирования государственной помощи, цель которого является приведение условий ее предоставления в соответствие с правилами конкуренции.

Вкачестве общего принципа в данном случае служит запрещение государственной помощи, нарушающей или чреватой нарушением конкуренции и причиняющей ущерб торговле между государствами – членами ЕС.

61

Понятие государственной помощи включает финансовые средства, предоставляемые не только органами государственной власти, но и государственными или частными предприятиями, которые государство контролирует. Запрет на предоставление государственной помощи распространяется не только на прямую государственную помощь (в виде субсидий), но и на государственную помощь, предоставляемую в косвенной форме (налоговые льготы).

Запрет оказывать государственную помощь, нарушающую конкуренцию во взаимной торговле между государствами – членами ЕС, толкуется как конкретная мера, касающаяся отдельных предприятий или отраслей, а не как элемент экономической политики, поскольку существуют многочисленные изъятия из общего запрета. Такие изъятия носят исчерпывающий характер и касаются так называемой горизонтальной помощи (охрана окружающей среды, поддержка малых и средних предприятий, научных исследований, борьба с безработицей), секторальной помощи (помощь кризисным отраслям и предприятиям) и региональной помощи (помощь отдаленным и отсталым регионам). В связи с этим Европейская комиссия вынуждена разъяснять свою политику

вэтих областях посредством специальных посланий Совету ЕС, отмечая, что предоставление помощи государствами – членами ЕС без учета интересов ЕС наносит ущерб формированию единого внутреннего рынка. Государственная помощь должна оказываться секторам экономики и регионам только в случае острой необходимости, на совершенно определенных условиях и с целью сделать их конкурентоспособными.

Европейская комиссия компетентна контролировать предоставление государственной помощи и в случае нарушения установленного ею запрета применять санкции. Государства – члены ЕС обязаны своевременно извещать Европейскую комиссию о своих шагах по предоставлению государственной помощи, чтобы решение было принято Европейской комиссией до ее оказания.

Вслучае участия государства в капитале предприятия Европейская комиссия применяет к нему так называемый критерий частного инвестора, согласно которому предоставление фондов, а также другие действия государства, предпринимаемые им в условиях рынка и приемлемые для частного инвестора, не подпадают под действие запрета. Суд ЕС и Европейская комиссия признают, что инвестор располагает широкими возможностями для принятия решения, и частные компании могут планировать получение прибыли в долгосрочной перспективе. Однако в случаях, когда на данный момент не существует объективных оснований для принятия решений об инвестировании или финансировании в целях получения средней нормы прибыли, характерной для данной сферы коммерческой деятельности, Европейская комиссия рассматривает подобные инвестиции в качестве государственной помощи, которая подпадает под запрет.

Вслучае если Европейская комиссия отказывает государству-члену

вразрешении предоставить помощь, отказ может быть преодолен лишь единогласным решением Совета ЕС, которое принимается только при

62

возникновении чрезвычайных обстоятельств, свидетельствующих о крайней необходимости оказания помощи.

При оказании помощи в нарушение запрета Европейская комиссия может предложить государству-члену на основании мотивированного заключения отозвать помощь или обязать предприятие, уже получившее субсидию, вернуть ее. В случае если заключение Европейской комиссии будет проигнорировано государством-членом, она может обратиться в Суд ЕС, который вправе назначить штрафные санкции.

6.6.Транспортное право Европейского союза

Вусловиях экономической интеграции транспорт приобретает особую актуальность в ЕС, выступая в качестве одного из главных средств межгосударственного сотрудничества государств-членов ЕС.

Вправе ЕС понятие «транспорт» рассматривается в качестве разновидности сервиса, т.е. предпринимательской деятельности по предоставлению услуг по перевозке товаров и/или грузов (профессиональный транспорт), и в качестве средства передвижения, принадлежащего гражданам (предприятиям) на праве собственности (собственный транспорт).

Транспорт в первом из вышеуказанных значений подпадает под действие принципов общего рынка ЕС, гарантирующих свободу предпринимательской деятельности физическим и юридическим лицам на всей территории ЕС.

Компетенция ЕС в сфере транспорта:

определение общих правил межгосударственных транспортных перевозок;

определение условий предоставления транспортных услуг перевозчикам-нерезидентам в государствах-членах;

определение транспортной безопасности;

определение лицензионного порядка предоставления транспортных услуг (например, на железнодорожном транспорте) и др.

Общая транспортная политика ЕС осуществляется путем координации усилий государств – членов ЕС, что относится к предметам совместного ведения ЕС и государств – членов ЕС.

В Договоре о ЕС закреплена компетенция государств – членов ЕС в сфере регулирования собственных транспортных политик:

1)запрет любой дискриминации в перевозках внутри ЕС (т.е. транспортные агентства не могут применять разные тарифы и разные условия перевозок);

2)запрет использования всяких транспортных тарифов, содержащих «элементы защиты» (льготы) для разных отраслей промышленности или сфер экономики.

Основные направления развития транспортной политики ЕС базируются на принципах либерализации и гармонизации, основы которых были заложены в так называемой «Белой Книге», принятой в Гетеборге в

63

июне 2001 г., которая представляла собой сборник документов и предложений Европейской комиссии по упрочению связей между различными видами транспорта, предоставлению населению необходимых высококачественных и безопасных транспортных услуг и содержала около 60 разработок по развитию транспортной политики в странах ЕС, среди которых – план действий, направленных на улучшение качества транспортного парка ЕС с целью уменьшения его негативного воздействия на окружающую среду и предотвращения заторов на дорогах с одновременным сохранением экономических возможностей стран ЕС.

Внастоящее время транспортная политика ЕС регулируется положениями раздела «Транспорт» Договора о ЕС и специальными нормами, которые устанавливают Европейский парламент и Совет ЕС, которые и образуют в системе права ЕС субинститут – транспортное право ЕС.

1) Автомобильный транспорт

Правовое регулирование перевозок автомобильным транспортом осуществляется в области лицензирования, профессиональных требований

итрудовых отношений, налогообложения, стандартов безопасности.

Всфере автомобильного транспорта отменена процедура прохождения пограничного контроля для автотранспортных средств.

Всоответствии со специальной директивой о сближении законодательства государств – членов ЕС относительно страхования гражданской ответственности при использовании автотранспортных средств и развитии страхования в этой области должны быть заключены соглашения между страховыми агентствами, существующими в каждом из государств – членов ЕС. В результате этих соглашений каждое из агентств гарантирует соответствующее страховое возмещение убытков, причиненных в результате аварии транспортного средства в стране, где зарегистрировано предприятие перевозчика.

ВЕС существуют специальные программы совершенствования перевозок автомобильным транспортом:

ITS (Intelligent Transport Systems) – применение инфокоммуникационных технологий (интеллектуальные светофоры, системы оповещения и т.д.);

Car-pooling – инициативы по задействованию свободных мест в автомобилях (если в автомобиле больше одного человека, то ему открывается доступ на резервные (свободные) полосы в час-пик);

Car-sharing – система небольших автомобильных парков, управляемых единым оператором (физические лица арендуют автомобили из этого парка по потребности;

Parking management – система оптимизации нахождения подходящего свободного места для паркинга с помощью общей электронной сети;

Cycling & walking – программа принудительной замены автомобилей на велосипеды и пешеходные зоны передвижения.

64

Втранспортном праве ЕС существуют нормативные акты, регулирующие нормы выхлопов газов, уровень создаваемого шума, стандарты стекол заднего вида, виды сертификатов и систем тормозов, при этом результаты технических проверок автомобилей по данным стандартам должны признаваться во всех государствах – членах ЕС.

2) Железнодорожный транспорт

Вбольшинстве стран ЕС железнодорожный транспорт является убыточным и финансируется государством. Однако преимущества данного вида транспорта (меньшее вредное воздействие на окружающую среду, повышенная безопасность, пунктуальность и др.) обеспечивают действие принципов общего рынка ЕС в данной сфере.

Нормативные акты ЕС, регулирующие железнодорожные транспортные перевозки, отменяют отдельные тарифные и нетарифные ограничения, создают единую структуру субсидирования и инвестиционной деятельности. Деятельность железнодорожного транспорта по праву ЕС подлежит лицензированию.

Однако государства – члены ЕС самостоятельно развивают сети железных дорог и обеспечивают соблюдение стандартов безопасности своими железнодорожными предприятиями.

К основным направлениям политики ЕС в сфере железнодорожного транспорта относятся создание единой системы управления перевозками и поездами, коммуникационных и информационных сетей, общих методов эксплуатации и технического содержания подвижного состава, унифицированных тарифов на перевозки и др.

Таким образом, в области железнодорожного транспорта унификация права ЕС проявляется в виде реализации метода гармонизации, а также создания единообразных норм гражданского права.

3) Воздушный транспорт

Вправе ЕС – небольшое количество источников воздушного права, так как в основном правовой режим воздушных перевозок определяется международным правом (Чикагская конвенция о международной гражданской авиации 1944 г., Монреальская конвенция для унификации некоторых правил международных воздушных перевозок 1999 г. и др.).

Однако вторичным правом ЕС (регламенты) раскрывается принцип свободного предоставления услуг для воздушного права ЕС; устанавливается льготный режим слияний и картелей авиакомпаний; закрепляются правила об ответственности воздушных перевозчиков, установлении цен на авиабилеты, шумовых ограничениях к воздушным судам, посадочным полосам, унификации технических требований и административных процедур.

Непосредственное правовое регулирование воздушных перевозок в рамках ЕС осуществляется на основании регламентов о лицензировании транспортных авиакомпаний и о доступе транспортных авиакомпаний ЕС на авиалинии внутри ЕС. В соответствии с регламентами преимущественное владение и эффективный контроль над авиапредприятием должны осуществляться любым из государств – членов ЕС либо их гражданами и юридическими лицами.

65

Однако правовое регулирование воздушных перевозок, выполняемых авиапредприятиями ЕС за пределы ЕС, осуществляется на основании двусторонних соглашений государств – членов ЕС с третьими государствами.

Вцелях обеспечения безопасности авиаперевозок ЕС приняты регламенты, определяющие общие правила в сфере безопасности гражданской авиации и требования страхования для воздушных перевозчиков и операторов воздушного флота.

6.7.Социальное право Европейского союза

Всоответствии со статьей 156 Договора о функционировании ЕС указывается, что трудовое право и право социального обеспечения относятся к целям ЕС в рамках поощрения сотрудничества государствчленов и способствования координации их социальной политики. Как отмечается в юридической литературе, терминология и систематика данного договора находятся под влиянием французского понятия «социальное право» (droit social), которое является очень широким и

охватывает все отрасли права в объективном смысле, которые регулируют трудовые отношения и связанную с ними защиту от социальных рисков1.

Внормах Договора о функционировании ЕС (статьи 145-150) закреплены правовые основы «политики занятости», в рамках которой на уровне ЕС осуществляется координация мероприятий по сокращению безработицы.

Государства – члены ЕС обязаны разрабатывать скоординированную стратегию в сфере занятости, особенно в области подготовки квалифицированной, обученной и легко адаптирующейся рабочей силы, а также рынков труда, быстро реагирующих на изменения в экономике.

Цель достижения высокого уровня занятости должна приниматься в расчет при формулировании и осуществлении политики и деятельности ЕС, в частности ежегодно разрабатываются ориентиры, которые должны учитываться государствами-членами в проводимой ими политике занятости. Совет ЕС может прибегнуть к стимулирующим мерам, призванным побудить к сотрудничеству государства-члены, может поддержать их действия в области занятости с помощью инициатив, направленных на развитие обмена информацией и наилучшего практического опыта, посредством сравнительного анализа и консультаций, а также способствовать распространению новаторских подходов и накопленного опыта, в частности используя пилотные проекты.

ЕС не имеет правотворческой компетенции в политике занятости, нормы Договора о функционировании ЕС предусматривают лишь повод для выдачи рекомендации. В политике занятости Совет ЕС и Европейская

1 Постовалова, Т.А. Право Европейского союза. Краткий курс: учебное пособие / Т.А. Постовалова. – М.: Проспект, 2017. – С. 143.

66

комиссия применяют открытый метод координации, который основывается на четырех принципах: субсидиарности, конвергенции, достижения цели, надзора над странами при интегрированном вмешательстве.

Первоначально Совет ЕС разрабатывает ориентиры в области занятости. После этого государства-члены их конкретизируют в национальном плане действий, о выполнении которых представляется ежегодный доклад. Совет ЕС ежегодно рассматривает, как осуществляется политика занятости в государствах-членах, в свете общих ориентиров в области занятости. Совет ЕС, действуя квалифицированным большинством голосов, по предложению Европейской комиссии может дать рекомендации государствам-членам, если он сочтет это необходимым, по итогам проведенного исследования.

ВДоговоре о функционировании ЕС компетенции ЕС по изданию директив и регламентов в области труда частично перечислены в разделе X «Социальная политика». Помимо норм о компетенции сюда же относится правовое регулирование основных свобод ЕС и защита от дискриминации, которые преимущественно используются для директив в сфере труда.

Правовые акты могут быть основаны на функциональной компетенции ЕС и конкурирующей компетенции ЕС, а иногда рассматривается и рамочная компетенция ЕС.

ЕС поддерживает и дополняет действия государств-членов в области социальной политики, при этом речь не идет об исключительной компетенции ЕС и регулирование придерживается принципа субсидиарности.

Государствам – членам ЕС остается возможность для учета особого положения малых и средних предприятий издавать для них более благоприятные нормы (ограничение минимальной гармонизации).

Вцелом существует ступенчатая программа интеграции социальной политики ЕС.

Договор о функционировании ЕС содержит подробное разграничение компетенций по вопросам в сфере труда, что имеет принципиальное значение для развития трудового права ЕС.

Разграничение компетенций представляет собой отказ в приоритете негативной интеграции. Под негативной интеграцией понимается устранение национально-правовых норм путем прямого применения основных свобод, например, если такая норма, как обязанность предприятия предоставить гарантию в банк государства своей деятельности при найме работника на неполное рабочее время, несовместима с основной свободой, в данном случае со свободой движения капиталов, то данное законодательство не применяется. Противоположное понятие «позитивная интеграция» определяется наднациональным правотворчеством. Среди прочих социальнополитических обстоятельств оно делает возможным интеграцию без принудительного дерегулирования.

67

ЕС имеет своей задачей посредством создания внутреннего рынка и экономического и валютного союза, а также осуществления общей политики или деятельности содействовать повсеместно в ЕС гармоничному, сбалансированному и устойчивому развитию экономической деятельности, высокому уровню занятости и социальной защиты, равноправию мужчин и женщин, устойчивому и безинфляционному росту, высокому уровню конкурентоспособности и сближению экономических показателей, высокому уровню защиты и улучшению качества окружающей среды, повышению уровня и качества жизни, экономическому и социальному сплочению и солидарности государств-членов.

Четкое признание необходимости регулирования социальной политики не означает, что трудовое право ЕС повторяет развитие трудового права государств-членов.

Статья 153 Договора о функционировании ЕС предусматривает особую роль социальных партнеров в государствах-членах при имплементации директив, что соответствует правовой традиции ЕС – профсоюзы и объединения работодателей при разработке социальной политики не только участвуют, но и имеют автономную компетенцию по регулированию.

В Договоре о функционировании ЕС не предусматривается, чтобы европейские социальные партнеры свои соглашения имплементировали без помощи органов ЕС. Согласно статье 155, предусматривается, что диалог между социальными партнерами на уровне ЕС может приводить, если они того желают, к установлению договорных отношений, в том числе к заключению коллективных соглашений между представителями европейских объединений профессиональных союзов и союзов работодателей по вопросам трудового права и социального обеспечения. При этом претворение в жизнь соглашений, заключенных на уровне ЕС, осуществляется либо согласно процедурам и практике, которые присущи социальным партнерам и государствам-членам, либо в сферах, подпадающих под действие статьи 153, на основании совместного ходатайства подписавших соглашение сторон посредством решений Совета ЕС, принимаемых по предложению Европейской комиссии.

Таким образом, в праве ЕС окончательно не урегулирована установленная автономия европейских коллективных договоров.

6.8. Экологическое право Европейского союза

Экологическое право ЕС содержательно является в широком смысле упорядочивающим правом и в основном рамочным правом.

В соответствии со статьей 3 Договора о ЕС Европейский союз ведет политику в области окружающей среды, которая должна способствовать достижению определенных эколого-политических целей и означает, что экологическая политика ЕС выступает не вместо национальной

68

экологической политики государств – членов ЕС, а исключительно наряду с ней.

Сразу следует отметить, что в отличие от компетенции ЕС компетенция государств – членов ЕС по защите, поддержанию и улучшению окружающей среды не ограничена. Таким образом, пока ЕС не начал заниматься определенной областью защиты окружающей среды, государства – члены ЕС могут предпринимать все необходимые или целесообразные меры, если они не ограничены каким-либо единственным полномочием (например, не могут издавать правила по защите окружающей среды, ограничивающие свободный поток товаров через границы, выделять государственные субсидии по защите окружающей среды).

Эколого-политические цели политики ЕС в области окружающей среды ЕС:

защита, охрана окружающей среды и улучшение ее качества;

достижение высокого уровня защиты окружающей среды на всей территории ЕС;

защита человеческого здоровья;

осторожное и рациональное использование природных ресурсов;

осуществление мер по преодолению региональных и глобальных экологических проблем на международном уровне.

Понятие «окружающая среда» учредительными договорами ЕС не определяется, в связи с чем имеют очень широкий предмет регулирования: защита вод, борьба с загрязнением воздуха, защита биологического многообразия, защита от шума, утилизация отходов, производство продукции, защита климата, энергосбережение, обновляемая энергия, защита диких животных, использование полезных ископаемых, управление водными ресурсами, введение экологических налогов и др.

Однако к области экологической политики ЕС не относится, например, защита окружающей среды на рабочем месте, поскольку является частью социальной политики.

Учредительными договорами ЕС и нормами вторичного права ЕС (прежде всего директивами) предусмотрены следующие меры (положения) по защите окружающей среды:

доступ к информации об окружающей среде;

проверка соответствия экологическим нормам;

экологический аудит;

инвестиции в охрану окружающей среды;

ответственность за окружающую среду;

защита биологического разнообразия;

защита вод;

утилизация отходов;

экологические правила о выпуске продукции (включая запуск в обращение генетически измененных организмов или продуктов);

торговля веществами, разрушающими озоновый слой, редкими видами животных и растений, отходами;

69

эмиссия загрязняющих веществ в воздух;

произведение шума и др.

Если государство – член ЕС после принятия общего для стран ЕС положения хочет ввести особое (более строгое) положение по защите окружающей среды, то оно возможно только следующих в случаях:

1)если мера по защите окружающей среды действительно необходима;

2)мера решает специфическую экологическую проблему данного государства – члена ЕС;

3)проблема возникла после принятия общеевропейской согласованной меры;

4)отдельные предписания опираются на новые научные открытия. Такие действия (меры) государства – члена ЕС должны быть

сообщены Европейской комиссии, которая проверяет, не содержит ли эта мера скрытой дискриминации, ограничения торговли между соседними государствами или препятствует функционированию внутреннего рынка, и только тогда принимает или отклоняет ее.

Государства – члены ЕС обязаны перенести предписания экологического права ЕС во внутреннее законодательство и применять их. Исключения допустимы лишь тогда, когда таким предписаниям невозможно следовать. Например, Австрия не обязана переносить во внутригосударственное право Директиву об экологических предписаниях в морских портах.

Как отмечается в юридической литературе, подробности перенесения и фактического исполнения экологического права ЕС невозможно отследить, так как существует большое количество особенностей внутреннего права государств1.

В то же время каждая директива ЕС в области охраны окружающей среды обязывает государства – члены ЕС сообщать Европейской комиссии о предписаниях директивы, которые необходимо перенести, или о новых предписаниях, а также о каждом изменении в них. В большинстве случаев государства – члены ЕС должны регулярно сообщать Европейской комиссии о проведении и применении норм права ЕС. Однако следует отметить, что попытки производить отчеты о проведении мероприятий по целым областям охраны окружающей среды (воде, воздуху, мусору и др.) были в прошлом безуспешны, поскольку государства проявляли мало интереса к подобным объемным отчетам, подробности различных норм терялись, а новые регулирования создавались не всегда.

Таким образом, главным источником для заключений Европейской комиссии является законодательство государств – членов ЕС, которое прежде всего отвечает только на вопросы полного и содержательно точного перенесения положений директив, но не свидетельствует об их фактическом применении.

1 Кремер, Л. Экологическое право Европейского союза / Л. Кремер, Г. Винтер; отв. ред. О.Л. Дубовик. – М.: Городец, 2007 // СПС «Консультант Плюс» (режим доступа: http://www.consultant.ru).

70