Шахрай и Клишас

Раздел VI

мировых судей предъявляются требования, которые в соответствии с Законом Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» предъявляются к судьям и кандидатам на должность судей, с учетом положений настоящего Федерального закона.

Мировой судья рассматривает в первой инстанции: уголовные дела о преступлениях, за совершение которых максимальноенаказаниенепревышаеттрехлетлишениясвободы,подсудные ему в соответствии с ч. 1 ст. 31 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации; дела о выдаче судебного приказа; дела о расторжении брака, если между супругами отсутствует спор о детях; дела о разделе между супругами совместно нажитого имущества при цене иска, не превышающей пятидесяти тысяч рублей; иные возникающие из семейно-правовых отношений дела, за исключением дел об оспаривании отцовства (материнства), об установлении отцовства, о лишении родительских прав, об ограничении родительских прав, об усыновлении (удочерении) ребенка, других дел по спорам о детях и дел о признании брака недействительным; дела по имущественным спорам, за исключением дел о наследовании имущества и дел, возникающих из отношений по созданию и использованию результатов интеллектуальной деятельности, при цене иска, не превышающей пятидесяти тысяч рублей; дела об определении порядка пользования имуществом; дела об административных правонарушениях, отнесенные к компетенции мирового судьи Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и законами субъектов Российской Федерации.

Мировой судья рассматривает дела по вновь открывшимся обстоятельствам в отношении решений, принятых им в первой инстанции и вступивших в силу. Кроме этого, единолично рассматривает дела, отнесенные к его компетенции законодательством.

Отнесение к компетенции мирового судьи такого значительного объема дел существенно «разгружает» районные суды, ускоряет длительный процесс судопроизводства без ущерба для качества отправления правосудия.

Мировые судьи осуществляют свою деятельность в пределах судебных участков. Общее число мировых судей и количество судебных участков субъекта Российской Федерации определяются федеральным законом по законодательной инициативе соответствующего субъекта Российской Федерации, согласо-

Система органов государственной власти в Российской Федерации

ванной с Верховным Судом Российской Федерации, или по инициативе Верховного Суда Российской Федерации, согласованной с соответствующим субъектом Российской Феде­ рации.

Судебные участки и должности мировых судей создаются и упраздняются законами субъектов Российской Федерации. Судебные участки создаются из расчета численности населения на одном участке от 15 до 23 тысяч человек. В административно-территориальных образованиях с численностью населения менее 15 тысяч человек создается один судебный участок.

Судебный участок или должность мирового судьи не могут быть упразднены, если отнесенные к компетенции этого мирового судьи дела не были одновременно переданы в юрисдикцию другого судьи или суда.

Мировой судья по делам, отнесенным к его компетенции, осуществляет правосудие единолично. Порядок судопроизводства у мирового судьи в целом не отличается от процедуры, установленной для рассмотрения гражданских и уголовных дел единолично судьей федеральных судов общей юрисдикции.

Законодательством установлен специальный (апелляционный) порядок пересмотра решений, вынесенных мировым судьей по уголовным и гражданским делам. Суд апелляционной инстанции вправе устанавливать новые факты, исследовать новые доказательства и при наличии соответствующих оснований самостоятельно выносить новое решение.

Апелляционной инстанцией для мирового судьи является районный суд, поскольку, согласно статье 21 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», мировые судьи процессуально замыкаются на федеральных судах общей юрисдикции — районных судах.

Категориально-понятийный аппарат

Законодательные (представительные) органы

субъектов Российской Федерации Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации Глава субъекта Российской Федерации Мировой суд

Раздел VI

Вопросы для самопроверки

Каковы принципы организации деятельности органов

государственной власти субъектов Российской Федерации? Какова компетенция парламентов субъектов Российской Федерации?

Каков правовой статус главы субъекта Российской Федерации?

Каковы полномочия Правительства субъектов Российской Федерации?

Каков порядок формирования конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации?

Каковы требования к кандидату на должность мирового судьи?

ГЛАВА XIX

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Понятие местного самоуправления

Понятие местного самоуправления относительно недавно вошло в современную отечественную политическую терминологию. Впервые слова «местное самоуправление» в качестве официального юридического термина появились в 1990 г. в союзном Законе «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР».

В обыденном понимании под местным самоуправлением, как правило, подразумевается система решения вопросов обеспечения повседневных потребностей населения.

Местное самоуправление является важнейшим элементом демократического государственного устройства. В частности — это неотъемлемая часть общегосударственной системы сдержек и противовесов. Нередко упомянутая система понимается исключительно как механизм взаимоотношений Президента и парламента России (или их аналогов на уровне субъектов Российской Федерации), позволяющий согласовывать позиции различных политических сил, стоящих у власти. Но наряду с сочетанием различных интересов на государственных уровнях Российской Федерации, субъектов Российской Федерации необходимо сочетание интересов государственных и интересов каждого отдельно взятого города, поселка, деревни, каждой каким-либо способом обособленной населенной территории. Роль выразителя таких интересов и призвано играть местное самоуправление. Чтобы эта роль была действенной, необходимо наличие у местного самоуправления полномочий на самостоятельное решение вопросов защиты интересов жителей, обусловленных фактом совместного проживания на соответствующей территории (вопросов местного значения), а также полномочий на участие в подготовке решений органов государственной власти, затрагивающих интересы жителей территории местного самоуправления.

Раздел VI

Органы местного самоуправления призваны решать вопросы местного значения, создавать условия для обеспечения повседневных потребностей населения — но это и есть реализация одного из ключевых прав человека и гражданина, гарантируемых демократическими государствами, — права на достойную жизнь. Таким образом, местное самоуправление не только оппонент, но и соратник государственной власти, а развитое, местное самоуправление освобождает органы государственной власти от «текучки», позволяет сконцентрироваться на решении общегосударственных проблем, способствует оптимизации государственного управления.

Местное самоуправление в странах, где оно развито, осуществляет свою деятельность в значительной мере за счет государственного финансирования, но при этом, как ни парадоксально, оно и экономически выгодно государственной власти. Обеспечение текущих потребностей граждан требует государственных средств независимо от наличия или отсутствия местного самоуправления. А органы местного самоуправления, будучи властью, создаваемой населением муниципальных образований из своего состава, из людей, знающих все нюансы проблем своей территории, властью, подотчетной населению, властью, действующей в буквальном смысле на глазах своих избирателей, объективно являются органами публичной власти, в наибольшей степени способными решать вопросы местного значения в экономически эффективных формах.

Документом, наиболее полно излагающим понятие и принципы местного самоуправления, обычно считают Европейскую хартию о местном самоуправлении 1985 г.. Следование ее нормам весьма важно также и в связи с тем, что соответствие национального законодательства требованиям Европейской хартии о местном самоуправлении является одним из условий вступления в Совет Европы.

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 29.12.2010)366 дает следующее определение местного самоуправления (п. 2 ст. 1): «Местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конст­

366Собрание законодательства Российской Федерации от 6 октября 2003 г.,

№40, ст. 3822.

Система органов государственной власти в Российской Федерации

итуцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций». Это определение базируется на нормах Конституции Российской Федерации: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно» (ст. 12); «Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления» (ч. 2 ст. 130); местное самоуправление осуществляется «с учетом исторических и иных местных традиций» (ч. 1 ст. 131).

При разработке этого положения Закона учтено определение местного самоуправления, изложенное в Европейской хартии о местном самоуправлении. Весьма важно с точки зрения преемственности законодательства, что приведенное определение местного самоуправления созвучно определению, данному в предшествовавшем указанному Федеральному закону Законе Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации», в ст.1 которого было установлено: «Местное (территориальное) самоуправление в Российской Федерации — система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исход из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции Российской Федерации и законов Российской Федерации, конституций и законов республик в составе Российской Федерации».

Таким образом, данное в Федеральном законе определение вобрало в себя в концентрированном виде нормы Конституции Российской Федерации и Европейской хартии о местном самоуправлении, что свидетельствует о преемственности настоящего Закона с предшествующим законодательством Российской Федерации.

Принципиально важно в этом определении понятие самостоятельности. Разброс интерпретаций конституционного положения о самостоятельности местного самоуправления чрезвычайно широк от утверждений, что местное самоуправление

Раздел VI

отделено от государства, до толкования самостоятельности местного самоуправления не более как права органов местного самоуправления определять порядок реализации предписаний органов государственной власти.

Конституция предусматривает самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий (ст. 12). Данное в Федеральном законе определение конкретизирует это положение, характеризуя местное самоуправление как самостоятельную деятельность по решению вопросов местного значения. Перечень этих вопросов определяется уставом муниципального образования, причем содержание этого перечня регламентируется законами путем установления рамочных норм. Принятие устава отнесено упомянутым Законом также к вопросам местного значения.

Таким образом, под самостоятельностью местного само­ управления понимается право населения муниципального образования непосредственно или через своих представителей в соответствии с действующими законами без вмешательства каких-либо иных властных структур определять круг вопросов, принимаемых к своему ведению, и решать их.

Определения, изложенные в Европейской хартии и указанном Законе, подчеркивают и еще один важный аспект организации местного самоуправления — речь идет о деятельности под свою ответственность. То есть бремя последствий за решения, принятые в пределах вопросов, принятых к своему ведению, ложится в полной мере на местное самоуправление.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации. Территория муниципальных образований — городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований — устанавливается в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Не могут быть созданы органы представительной и исполнительной государственной власти территориальных единиц, не имеющих согласно Конституции (Устава) субъекта Федерации статуса административно-территориальных единиц, непосредственно входящих в его состав, — район в городе, город районного подчинения и др. На этом уровне публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти.

Система органов государственной власти в Российской Федерации

Определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, — с тем, чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного само­ управления к населению и позволяло решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и вместе с тем не препятствовало решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по своему существу относятся к полномочиям органов государственной власти, — может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов Российской Федерации.

Учитывая соотношение вопросов местного значения и вопросов государственного значения, их уровень и объем в рамках того или иного города, субъект Федерации вправе создать органы государственной власти и в определенных городах, наделив их статусом городов республиканского (краевого, областного) подчинения, что должно быть закреплено в административно-территориальном устройстве, определяемом (конституцией (уставом) субъекта Федерации). В таком случае муниципальными образованиями могут стать части города, его районы и т. д.

В случае создания государственной власти районов, городов республиканского (краевого, областного) подчинения и соответствующего преобразования видов муниципальных образований полномочия органов самоуправления районов и городов, имеющих статус административно-территориальных единиц, входящих в состав субъекта Федерации, не могут быть прекращены досрочно без учета мнения населения на основании и в формах, предусмотренных законом субъекта Федерации, принятом в соответствии с Конституцией Российской Федерации (Постановление Конституционного Суда от 24 января 1997 г. № 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»367).

Порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований определяется законом субъекта Российской Федерации.

367Собрание законодательства Российской Федерации от 3 февраля 1997 г.,

№5, ст. 708.

Раздел VI

Наличие установленного законодателем порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований — существенный элемент их правового статуса и статуса их органов, имеющий также принципиальное значение для реализации конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления, в том числе права избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Поэтому из смысла ст. 72 (п. «н» ч. 1) и 76 (ч. 2) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее ст. 3 (ч. 2 и 3), 32 (ч. 2), 71 (п. «в»), 72 (п. «б» ч. 1), 130 и 131 следует, что на случай, когда законом субъекта Российской Федерации не установлен порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, федеральный законодатель вправе предусмотреть норму, в соответствии с которой определение территории местного самоуправления осуществлялось бы так, как это предписано в п. 1 ст. 2 Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». Тем самым обеспечивается реализация конституционных принципов и иных положений о местном самоуправлении, гарантируются конституционное право граждан на осуществление местного самоуправления и конституционное право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным делением, перечень территорий муниципальных образований является открытым и эти территории устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и местных традиций (Постановление Конституционного Суда от 3 ноября 1997 г. № 15-П по делу о проверке конституционности п. 1 ст. 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» в связи с запросом Тульского областного суда)368.

Муниципальное образование действует в соответствии с уставом, примерное содержание которого определяется Феде-

368Собрание законодательства Российской Федерации от 10 ноября 1997 г.,

№45, ст. 5241.

Система органов государственной власти в Российской Федерации

ральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 44).

Устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно. Он принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно.

Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. Основанием для отказа в государственной регистрации устава может быть только противоречие его Конституции Российской Федерации, законам Российской Федерации и законам соответствующего субъекта Федерации. Отказ в регистрации может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).

Муниципальные образования вправе иметь собственную символику (гербы, эмблемы и т. д.), отражающую исторические, культурные, социальные, экономические, национальные и иные местные традиции.

Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации создают необходимые правовые, организационные, материальнофинансовые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.

Важную роль в этом деле играет Совет по местному само­ управлению в Российской Федерации, являющийся координационным центром при Президенте Российской Федерации. Совет обеспечивает рассмотрение важнейших вопросов развития местного самоуправления и подготовку соответствующих предложений Президенту Российской Федерации.

§2. Система местного самоуправления

Спринятием Конституции Российской Федерации (1993 г.) изменилось правовое положение местного самоуправления, которое стало самостоятельным и не входит в систему органов государственной власти. Изменилось и правовое положение органов местного самоуправления.

Раздел VI

Структура исполнительных органов почти полностью сохранилась в прежнем виде, не претерпев существенных изменений по сравнению с периодом местных Советов народных депутатов.

В настоящее время в процессах становления и развития местного самоуправления наблюдаются негативные тенденции.

Во-первых,этосвоеобразнаяавтономизациямуниципальных образований, то есть часть муниципальных образований считают себя полностью автономными, независимыми от центра, а иногда и противопоставляют себя центру, забывая о пределах самостоятельности.

Во-вторых, неверное толкование органами местного самоуправления своих функций, которые направлены только на сферу социально-культурного и коммунально-бытового обслуживания и не распространяются на вопросы руководства экономикой, сужение функций контроля за неподведомственными предприятиями приводят к утрате ими основных качеств органов, составляющих совместно с органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации политическую основу государства.

В-третьих, происходит деконцентрация функций органов местного самоуправления, то есть рассредоточение некоторых функций местного самоуправления между органами государственной власти. Например, в отношении муниципальных земель, которыми фактически управляют районные и городские комитеты землеустройства и земельных ресурсов — территориальные органы Роскомзема, в отношении муниципальной собственности, которой управляют комитеты по управлению муниципальным имуществом, подчиненные соответствующим органам субъекта Российской Федерации.

Это объясняется несколькими причинами.

Нормативность регулирования деятельности органов власти невозможна вне конституционных рамок. И, конечно, конституированные нормативные акты в какой-то мере стали импульсом для дальнейшего развития местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установил основы организации органов в муниципальных образованиях, а вопросы регламентации порядка их деятельности были отнесены к компетенции субъектов Федерации.

Изучение конституций и уставов субъектов Российской Федерации, а также их законов по местному самоуправлению

Система органов государственной власти в Российской Федерации

показало, что при конкретизации деятельности муниципальных образований региональные законодатели использовали, в основном, положения и варианты терминологии, закрепленные в Конституции Российской Федерации и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного само­ управления в Российской Федерации». Исполнительные органы местного самоуправления названы администрациями, возглавляемые главой (главой местного самоуправления) — волостными управами, исполкомами, мэриями. Представительные органы — совет, дума, городское собрание, совет старейшин. Необходимо отметить, что в законах некоторых субъектов Российской Федерации закреплены положения, несколько сковывающие представительный орган волей главы местной администрации. Например, утверждение бюджета, его исполнение, решение о проведении местного референдума, установление местных налогов и сборов, утверждение устава муниципального образования и положений о местном территориальном самоуправлении закреплено за главой исполнительного органа.

Исполнительные органы по своей правовой природе и назначению должны выполнять исполнительно-распорядительные функции, осуществлять оперативное управление на соответствующей территории, обеспечивать взаимодействие с другими органами власти, то есть исполнять решения представительных органов местного самоуправления. Но узаконена ситуация, когда исполнительные органы, принимая решения, сами же их исполняют.

Управленческие отношения в органах местного самоуправления многообразны и выступают как отношения, регулируемые «в связи» и «по поводу» практической реализации задач и функций местного самоуправления. Отношения между органами и должностными лицами в муниципальных образованиях можно определить как внутрисистемные, поскольку они возникают при самостоятельном формировании управленческих структур в муниципальном образовании, определении системы органов и их взаимодействия, при распределении обязанностей между органами местного самоуправления и т. д. Существуют и внешние управленческие отношения — с органами государственной власти. Например, при исполнении органами местного само­ управления государственных полномочий.

Местное самоуправление осуществляет свою деятельность посредством органов, созданных для этой цели. Они в своей

Раздел VI

совокупности образуют единую систему, управляемую субъектом управления (руководителем муниципального образования), где сфера управления определяется также исходя из задач и функций местного самоуправления. Ни одна система управления, в том числе и система местного самоуправления, не может возникнуть сама по себе, для ее возникновения должен быть определенный «фундамент». Таким «фундаментом» служит государство.

Понятие «система органов местного самоуправления» учеными сегодня трактуется различно. Некоторые (С. И. Кулиева369 и др.) считают, что это совокупность взаимодействующих между собой самоуправляющихся систем, которые выступают в качестве составных частей. Другие (А. П. Алехин, В. И. Фадеев, О. Е. Кутафин)370 считают, что это совокупность организационных форм местного самоуправления в рамках муниципального образования, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни, и их мнение частично совпадает с точкой зрения автора.

Но хотелось бы добавить, что это совокупность органов муниципального образования, подчиненная руководителю муниципального образования или их объединения, согласующаяся в своей деятельности с принципом законности, исходящая из интересов местных жителей и интересов государства.

Общепризнанно, что для любой системы важная четкая организация ее деятельности, регламентация функций, прав и ответственности. Местное самоуправление не является исключением. Внутреннее устройство организации и функционирования местного самоуправления, выражающееся в создании и развитии муниципальной системы органов, призвано обеспечить в самоуправленческом процессе достижение региональных целей. От системы органов местного самоуправления зависит структура органов управления, объем их полномочий, функций и ответственности. Однако, помимо типовых органов управления, в системе органов местного самоуправления имеются сложные структуры, которые обладают признаками, свойственными только государственным органам управления, и выполняют только государственные полномочия. Например,

369См.: Кулиева С. И. Местное самоуправление: конституционно-правовой статус и механизм функционирования. М., 1994. С. 40.

370Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право. М., 1997; Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М., 1995.

Система органов государственной власти в Российской Федерации

орган записи актов гражданского состояния и т. д. В целом система органов местного самоуправления напоминает систему государственных органов субъектов Российской Федерации в миниатюре.

Правовое положение и функции органов местного самоуправления в общегосударственной системе управления обусловлены целым комплексом политических и социальноэкономических факторов. Роль этих органов в решении государственных и общественных задач, их правовой статус полностью отражают те коренные изменения сущности государства, его организации и структуры, которые являются результатом демократических преобразований. А организация деятельности органов местного самоуправления — важнейший фактор реализации принципа демократизации государства. Поскольку функции органов местного самоуправления — это, главным образом, децентрализация некоторых функций государственного управления, центр придает большое значение совершенствованию системы местного управления. Однако особенность правового статуса органов местного самоуправления состоит в том, что они выступают не как уполномоченные представители государственной власти, назначенные ею, а как органы, образуемые непосредственно населением, представляющие его интересы, выражающие его волю, ответственные перед ним за всю свою деятельность.

Для того чтобы обеспечить реализацию конституционных положений, а также защитить права граждан (в том числе право на осуществление местного самоуправления) от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления и вместе с тем гарантировать муниципальным образованиям защиту от необоснованного вмешательства в их деятельность, Российская Федерация, как суверенное государство, вправе предусмотреть адекватные меры ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Досрочное прекращение полномочий — при условии, что оно сопровождается одновременным назначением новых выборов и как разновидность ответственности соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов, — само по себе не

Раздел VI

может рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не предусматривают различий в правовом статусе муниципальных образований. Муниципальные образования независимо от размеров территории и численности населения, а также своей структуры и места в системе территориального устройства пользуются одними и теми же конституционными правами и гарантиями. Между ними нет отношений подчиненности, и, следовательно, органы одних муниципальных образований не вправе применять санкции в отношении органов и должностных лиц других муниципальных образований (Постановление Конституционного Суда от 16 октября 1997 г. № 14-П по делу о проверке конституционности п. 3 ст. 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»)371.

Указание (в конституции, уставе субъекта Федерации) на то, что местные представительные органы являются органами власти, само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной.

В соответствии с правовой позицией, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 24 января 1997 г., субъектами Российской Федерации не могут создаваться государственные органы представительной и исполнительной власти на территориях, не имеющих статуса административно-территориальных единиц республиканского подчинения, непосредственно входящих в состав территории субъектаРоссийскойФедерациисогласноегоадминистративнотерриториальному делению, предусмотренному в конституции (уставе).

Федеральные законы Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления », согласно ст. 76 (ч. 2 и 5) Конституции Российской Федерации, имеют прямое действие

371 Собрание законодательства Российской Федерации от 20 октября 1997 г., 142, ст. 4902.

Система органов государственной власти в Российской Федерации

на всей территории Российской Федерации как в тех случаях, когда субъекты Российской Федерации не приняли в порядке их конкретизации собственные правовые акты, так и тогда, когда последние противоречат федеральному закону, тем более что нормы названных федеральных законов содержат гарантии избирательных прав граждан и их прав на местное самоуправ­ ление.

Самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления не должно приводить к затягиванию в их создании. Действия (бездействие) населения (органов местного самоуправления) по определению структуры органов местного самоуправления, препятствующие реальному осуществлению местного самоуправления, должны быть скорректированы федеральными органами государственной власти в целях обеспечения прав и свобод граждан, в том числе права на осуществление местного самоуправления. Это не нарушает прав ни органов государственной власти субъектов Российской Федерации, ни муниципальных органов, но ставит реализацию их обязанности обеспечить создание местного самоуправления в определенные рамки по времени. Такая правовая позиция выражена в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 мая 1996 г. № 13-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»372, Постановлении Конституционного Суда от 15 января 1998 г. по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми»373.

Исследования, проведенные в муниципальных образованиях, показали, что в основной своей массе в муниципальных образованиях полностью сохранились все органы управления, существовавшие в советский период на местах. Не изменились не только названия органов управления, но и их функции, полномочия, сферы деятельности.

Тот факт, что названия органов местного самоуправления совпадают, как правило, с названиями органов государственной

372Собрание законодательства Российской Федерации от 3 июня 1996 г.,

№23, ст. 2811.

373Собрание законодательства Российской Федерации от 26 января 1998 г.,

№4, ст. 532.

Раздел VI

власти, закономерен. Практика показывает, что органы местного самоуправления независимо от их правовой природы продолжают выполнять функцию государственного управления на местах. Пределы самостоятельности органов местного самоуправления относительны и должны выражаться в разграничении полномочий и сфер компетенции властей центра и мест, то есть в обособленности круга дел, предоставленных местному самоуправлению. Хотя необходимо отметить, что государственное начало местного самоуправления заложено в выполняемых им отдельных государственных функциях: налоговая политика, содействие в военной мобилизации, обеспечение охраны общественного порядка, социальное обеспечение, организация выборов и другое. Без государственного начала местное само­ управление немыслимо. Но местное самоуправление не должно подменяться местным государственным управлением. Однако четкой грани между помощью и давлением со стороны субъектов Российской Федерации на органы местного самоуправления пока нет.

Ст. 14 Федерального закона к органам местного самоуправления относит выборные органы местного самоуправления и иные его органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

Представительныеорганыместногосамоуправления,ихвиды, порядок формирования, сфера деятельности, наименования, функции, полномочия и компетенция, как правило, указываются в уставах муниципальных образований. С исполнительными органами местного самоуправления ситуация неоднозначна. Изучение уставов муниципальных образований показало, что определение структуры исполнительных органов, порядок их формирования, названия, сфера деятельности, взаимодействие между собой отнесены к компетенции руководителя исполнительных органов или к компетенции главы местной администрации. Поскольку существовала практика разработки типового проекта устава муниципального образования органами субъекта Российской Федерации, где установление структуры исполнительных органов относилось к компетенции главы местной администрации, основная масса уставов муниципальных образований была принята или утверждена в предложенном варианте. То есть был заложен и узаконен принцип единоначалия в системе исполнительных органов местного самоуправления.

В этом заключается одна из причин сохранившейся системы органовместногосамоуправлениясоветскоймодели,отсутствия

Система органов государственной власти в Российской Федерации

четкой грани в компетенции органов местного самоуправления между выполнением собственных и государственных полномочий и неспособностью органов местного самоуправления в полном объеме выполнять функции, возложенные на него федеральным законодательством.

Изменившееся правовое положение органов местного самоуправления должно существенно влиять на объем полномочий и, главное, на источники финансирования. В отличие от правового положения и принципов финансирования системы органов местных Советов, федеральным законодательством установлены конкретные предметы ведения местного само­ управления, источники финансирования при выполнении им исключительных полномочий и государственных полномочий. Поскольку установление системы исполнительных органов муниципального образования находится в одних руках — руководителя муниципального образования, — то реально проконтролировать целесообразность создания тех или иных органов практически невозможно. А расходы на содержание этих исполнительных органов невозможно не только проконтролировать, но и обеспечить. Таким образом, возникает еще одна проблема — постоянный дефицит местного бюджета на содержание органов управления муниципального образования.

Это, как правило, приводит к созданию в системе местного самоуправления органов, выполняющих функции, не связанные с предметами ведения местного самоуправления.

Особенностисодержанияихарактеракаждогоизвидовуправленческой деятельности органов местного самоуправления обусловливают их различные организации, структуру и правовые формы осуществления деятельности. Для совершенствования процесса управления в муниципальных образованиях следует, с одной стороны, конкретизировать организационные формы управления, а с другой — унифицировать (типизировать) эти организационные формы. Укреплять местные органы власти надо не путем «механического» увеличения объема их правомочий, а совершенствуя их властные полномочия, расширяя функции органов местного самоуправления в различных сферах его деятельности, четко определяя формы ответственности. Так, необходимо:

•в области руководства экономикой — расширить полномочия в развитии местной промышленности, переработки городских отходов и пр., в управлении подведомственными

Раздел VI

предприятиями, в развитии координирующих и регулирующих функций органов по взаимодействию с предприятиями различных форм собственности;

•в сфере обеспечения правопорядка и охраны прав граждан — возродить товарищеские суды, расширить полномочия по контролю за соблюдением трудового законодательства, охраной трудовых и иных прав несовершеннолетних, по контролю за собственниками земли, за действиями потребительской, жилищной и иной кооперации и т. д.;

•в сфере управления — для совершенствования системы органов местного управления следует направить субъекты Федерации на путь установления единого порядка образования и правового положения для каждого вида органа управления, а также закрепить принцип, согласно которому определенное наименование органа управления отражало бы назначение органа, характер и объем его деятельности, порядок образования, правовое положение и объем полномочий. Чтобы по наименованию органа управления можно было бы судить и о его месте в системе органов местного самоуправления.

Принятие субъектом законов об исполнительных органах местного самоуправления решило бы часть этих проблем. В них должны быть указаны признаки, при наличии которых создаются исполнительные органы местного самоуправления, порядок их образования и правовой статус, цели и задачи, подчиненность, сфера деятельности и предметы ведения, общие специфические правомочия органов местного самоуправления. Необходимо было бы также определить и формы обеспечения коллегиальности в деятельности исполнительных органов местного самоуправления как принципа их работы. Обязательным должно быть и указание формы правовых актов, которые могут издавать исполнительные органы муниципального образования, особенно адресованных органам управления, не входящим в систему местного самоуправления. Законодательство должно содержать и единые гарантии действенности проводимых органами местного самоуправления мероприятий, обеспечения выполнения правовых актов органов муниципального образования, издаваемых ими во исполнение поставленных перед ними задач.

Представляется, что в законодательстве об исполнительных органах местного самоуправления могли бы быть решены только важнейшие вопросы правового статуса этих органов. На основе такого законодательства каждый орган управления в му-

Система органов государственной власти в Российской Федерации

ниципальном образовании мог бы разработать свое Положение, подробно регламентирующее специфические задачи и функции органа, его компетенцию.

§ 3. Полномочия местного самоуправления

Полномочия местного самоуправления — это закрепленные федеральным законодательством, а также нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления за населением соответствующих территорий, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, связанные с реализацией задач и функций местного самоуправления на соответствующей территории.

Полномочия местного самоуправления реализуются как непосредственно населением городских и сельских поселений, других территорий путем прямого волеизъявления, так и через выборные и иные органы местного самоуправления, которые осуществляют подавляющее большинство этих полномочий. Вот почему в правовых актах полномочия местного самоуправления обычно определяются путем закрепления полномочий органов местного самоуправления.

Можно выделить несколько групп полномочий органов местного самоуправления, относящихся к различным областям деятельности — экономической, социально-культурной и др.

1.В области бюджета и финансов органы местного само­ управления формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы; образуют внебюджетные фонды, определяют их статус и целевое назначение; учреждают фонды кредитования целевых программ и мероприятий для решения территориальных задач, в том числе фонды социальной защиты, дотационные фонды.

2.В области управления муниципальной собственностью, взаимоотношений с предприятиями, учреждениями и организациями на территории местного самоуправления органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, определяют в соответствии с законодательством условия приобретения, создания, преобразования объектов муниципальной собственности; утверждают перечень объектов муниципальной собственности, приобретение, создание

ипреобразование которых требуют согласия органа местного